Наприкінці квітня Міністерство вугільної промисловості оприлюднило проект закону «Про розвиток і особливості приватизації, роздержавлення вуглевидобувних підприємств України», ініційований і розроблений ним самим. Як повідомляється на офіційному сайті Мінвуглепрому, його доопрацювання завершила Міжвідомча робоча група, створена за рішенням віце-прем’єр-міністра Андрія Клюєва.
24 травня законопроект обговорювався за круглим столом. Поряд із представниками Мінвуглепрому, який організував цей захід (першу частину вів міністр вугільної промисловості Сергій Тулуб), у ньому брали участь голова Фонду держмайна Валентина Семенюк, представники Луганської і Донецької облдержадміністрацій, апарату РНБО, ЄБРР, шахтарських профспілок, Донбаської паливно-енергетичної компанії, народні депутати, вчені. Було висловлено чимало зауважень, з яких однозначно випливало, що законопроект ще сирий і перед тим, як подати на розгляд уряду, а потім і парламенту, його слід серйозно доопрацювати. Разом з тим запитання — а чи потрібне нам роздержавлення вугільної галузі, якщо держава і надалі дотуватиме її, не пролунало. Взагалі це ключове питання. Саме у зв’язку з цим можна вже зараз спробувати відповісти на запитання: які вигоди і ризики несе роздержавлення вітчизняного вуглепрому, як законопроект пропонує мінімізувати ці ризики. І спробувати зробити висновок: а чи потрібне взагалі роздержавлення вуглепрому і якщо так, то що, власне, дасть окремий закон, присвячений його особливостям?
Про необхідність роздержавлення вугільної галузі говорять давно. Ще в 1996 році президент України Леонід Кучма видав указ «Про структурну перебудову вугільної промисловості», що передбачає корпоратизацію державних вугільних підприємств, які спочатку треба було створити на базі шахт, перетворивши їх на державні відкриті акціонерні товариства (ДВАТ), а також створення державних холдингових компаній (ДХК). І ДВАТ, і ДХК справді були створені. Але проблем вугільної галузі це не розв’язало: шахти накопичували борги, дедалі більше й більше потрапляючи під вплив комерційних структур, «договірну» ціну вугілля оплачували бартером і т.ін.
У 2002-му — на початку 2003-го тодішнє керівництво Мінпаливенерго, яке контролювало і вугільну галузь, почало відкрито називати вугільні холдинги «паперовими», оскільки ні організаційно, ні по суті вони своїй назві не відповідали. І в 2003 році ситуацію відіграли назад — більшість шахт статус юросіб втратили, а замість холдингів були створені укрупнені унітарні держпідприємства (ДП). Згодом Мінпаливенерго планувало корпоратизувати ДП, а потім і приватизувати їх цілісними майновими комплексами.
Втім, масштабної приватизації шахт так і не відбулося. У 2004 році Фонд держмайна продав на конкурсах пакет у 92,11% ДХК «Павлоградвугілля», 60% — «Краснодонвугілля». Також були продані великі (понад 30%) пакети вже роздержавлених ВАТ «Шахта «Комсомолець Донбасу» і «Вугільна компанія «Шахта «Червоноармійська — Західна №1». Але якщо приватизація «Павлоградвугілля» відбувалася відповідно до окремого указу президента Л.Кучми, виданого у березні 2003-го, то продаж 60-відсоткового пакета «Краснодонвугілля» виглядав дещо спонтанним: на початку 2004 року про нього ніхто не говорив, про такі наміри стало відомо десь у середині літа 2004-го при підготовці урядового рішення про створення вугільної НАК (у 2005-му при президенті В.Ющенку вугільну НАК вирішили ліквідувати). Того ж 2004 року в оренду двом недержавним структурам — «Енерговугілля» і «Експлерент» було передано ДХК «Олександріявугілля».
Ще із середини 1990-х навіть безперспективні з погляду держави шахти викликали інтерес у бізнесу, який оформляв там свою участь і відновлював видобуток. Відбувалося це не те щоб таємно, але якось тихо і непомітно. Як правило, подібні випадки ставали відомими у зв’язку з якимось конфліктом. Як, наприклад, на шахті Краснопільська (Луганська обл.), коли власник ТОВ «Карат» заборгував працівникам зарплату.
Варто сказати, що ніякого окремого законодавства, яке стосується роздержавлення шахт, усі ці роки не було. А результати вже здійсненого роздержавлення оцінюються по-різному.
Як відомо, «Краснодонвугілля», «Павлоградвугілля» і «Комсомолець Донбасу» увійшли в бізнес-імперію Ріната Ахметова, але погано про результати їхньої приватизації не говорив ні уряд Тимошенко, ні уряд Єханурова, ні уряд Януковича.
Водночас, за словами міністра вугільної промисловості Сергія Тулуба, достатньо випадків, коли роздержавлення підприємств вугільної галузі дало негативний результат. Зокрема, міністр украй незадоволений результатами оренди «Олександріявугілля» ТОВ «Експлерент» — і зарплату людям воно заборгувало, і орендоване майно, м’яко кажучи, не в найкращому стані. До кінця березня частину орендованого майна — вугільний розріз «Морозівський», ремонтно-будівельне та енергетичне управління — уже було повернуто в держуправління, а от вантажно-транспортне управління залишалося в «Експлерента». За словами міністра, вугілля, яке можна було б видобувати з розрізу Морозівський, неможливо транспортувати, оскільки близько 10 км залізничних колій не працювали.
Ще два наведені ним приклади — шахта «Краснопільська» і Свердловський машинобудівний завод, які теж заборгували своїм співробітникам зарплату.
Перший заступник голови Незалежної профспілки гірників України (НПГУ) Анатолій Акімочкін говорить про те, що сьогодні профспілка ставиться до приватизації з великою обережністю. Як приклад він навів приватизовані «Павлоградвугілля» і «Краснодонвугілля», зазначаючи, що це були досить «молоді», добре збережені підприємства. Але те, що відбувається в них сьогодні, бажання аплодувати не викликає.
За його інформацією, у «Краснодонвугіллі» після приватизації закрито вже дві шахти — Північну і Талівську. І сьогодні активно йде підготовка до закриття ще двох шахт. Але в районі «Краснодонвугілля» ніякого іншого виробництва немає і його створенням ніхто не займається. А в «Павлогравугіллі» цього року вже оголошували передстрайковий стан: власника обвинувачують у тому, що він не виконує вимог про підвищення зарплати: мінімальна зарплата зростала, а тарифні ставки на підприємстві — ні.
Ще одна претензія — масові скорочення. Спочатку вони були прихованими — працівник звільнявся, а на його місце нікого не брали. Потім почалося і просто скорочення. Після оголошення передстрайкового стану розпочалися переговори, і власник призупинив подібні дії, але гарантій, що він їх не відновить найближчим часом, немає.
Також, за словами А.Акімочкіна, орендарі «занедбали» шахту «71-а Індустрія» у Ровеньках і «Олександріявугілля», в якій практично всі кар’єри, крім одного, закрито. Тобто роздержавлення мало більше негативних наслідків, ніж позитивних. Позитивно профспілковий лідер оцінив результати приватизації хіба що шахти «Червоноармійська — Західна» (концерн «Енерго») і «Комсомолець Донбасу» (ДПЕК, СКМ).
Власне, щоб уникнути негативних наслідків, як пояснило міністерство, необхідний закон, присвячений роздержавленню вугільної галузі.
Слід сказати, що нинішнє керівництво Мінвуглепрому — не перше, що хоче врегулювати низку питань, пов’язаних із роздержавленням вугільної галузі, спеціальним законом. Колектив, очолюваний Віктором Тополовим, теж готував законопроект про особливості приватизації вуглепрому. Але до ВР він так і не дійшов.
Якщо оцінювати ризики передачі підприємства в приватні руки, то, напевно, один із головних ризиків полягає в такому: замість того щоб вкладати кошти, власник, навпаки, максимально їх викачуватиме, а далі — хоч трава не рости. Але закриття шахти — украй складна і дорога процедура, не кажучи вже про соціальні наслідки, а якщо врахувати, що багато вугільних підприємств ще й містоутворюючі… Тому дозволити собі такий розвиток подій держава просто не може.
Ще одне ключове питання — це дотації. Державний вугільний сектор традиційно вважається безнадійно збитковим. Навантаження на бюджет дуже навіть не слабке: цього року на фінансування галузі спочатку передбачалося 5,2 млрд. грн. — на 835 млн. грн. більше, ніж минулого. Після прийняття відповідних поправок до закону про держбюджет обсяг бюджетних асигнувань збільшився на 300 млн. грн. Але й це ще не межа: чергові поправки до держбюджету-2007, мабуть, збільшать фінансування вугільної галузі ще приблизно на 290 млн. грн.
За даними Мінвуглепрому, у 2006 році бюджетне фінансування вугільної галузі мало становити 4364,67 млн. грн., фактично галузь одержала на 109 млн. грн. менше — 4255,29 млн. грн., а от використано 4254,69 млн. грн.; 0,6 млн. грн. повернуто до бюджету. У 2005-му галузь одержала з держбюджету 3,343 млрд. грн. (недофінансування 279 млн. грн.). Легко підрахувати, що у 2006 році галузь реально одержала на 912 млн. грн. більше, ніж у 2005-му. При цьому шахти недержавної форми власності держдотацій не отримували, усе пішло в держсектор.
Минулого року в Україні видобуто 80,3 млн. тонн вугілля — на 2,3 млн. більше, ніж 2005-го. Але серйозно збільшили видобуток саме недержавні підприємства, видобуток у держсекторі збільшився лише на 241 тис. тонн. Виходить, що таке збільшення видобутку потребувало додаткових 955 млн. грн. бюджетних асигнувань. Енергетична стратегія України на період до 2030 року, затверджена урядом у березні минулого року, передбачає, що до 2010 року видобуток вугілля за базовим сценарієм мав зрости до 90,9 млн. тонн, а до 2030-го — до 130 млн. тонн. Судіть самі, скільки коштів для цього доведеться вкласти державі.
Водночас до цін на вугілля ставлення набагато більш трепетне і підвищити їх — зовсім не просте завдання. Можна навіть говорити, що вони утримуються штучно. Приміром, за весь минулий рік ціна на енергетичне вугілля зросла усього на 2 грн. (із 236 до 238 грн.), тоді як на початку 2006-го планувалося, що ціни на нього протягом року плавно збільшаться з 236 до 262 грн. за тонну. При цьому 83% вугілля, яке видобувається шахтами Мінвуглепрому, — енергетичне.
З цінами на коксівне вугілля теж дуже складно. Починаючи з 2005 року, вони підвищувалися, потім під тиском металургів знижувалися, причому двічі, із серпня 2006-го знову підвищувалися, але, на думку багатьох вуглярів (металурги, швидше за все, думають інакше), рівня адекватних під кінець року так і не досягли.
При цьому торік тариф на електроенергію для вугільних підприємств зріс у 1,68 разу, вартість матеріалів і запчастин підвищилася в 1,234 разу, збільшилася і вартість усіх виконаних для галузі робіт.
Тобто складається надзвичайна ситуація: субсидування вугільної галузі стає проблемою платників податків, але не безпосередніх споживачів вугілля, причому навантаження на бюджет має тенденцію до зростання. А Мінвуглепром прямо заявляв, що держпідтримка з інструменту балансування економічних пропорцій вуглевидобувних підприємств перетворюється на інструмент субсидування споживачів.
Тепер подивимося, як розв’язує всі ці проблеми підготовлений Мінвуглепромом проект закону. Відразу уточнимо, дію цього закону (якщо, звичайно, законопроект стане законом) планується поширити лише на вуглевидобувні підприємства. Так принаймні сказано в пояснювальній записці, яка додається до законопроекту. І лише приватизацією в її класичному розумінні — продажем об’єкта в недержавні руки — роздержавлення не вичерпується. Серед засобів роздержавлення, запропонованих законом, значаться корпоратизація вуглевидобувних підприємств, продаж цілісних майнових комплексів і пакетів акцій вуглевидобувних підприємств; передача окремо визначеного майна в комунальну власність, передача об’єкта в управління, оренду, концесію (щоправда, у концесію може бути передане лише гірські відведення).
Законопроект передбачає необхідність програми роздержавлення вугільної галузі, яку має підготувати уповноважений орган управління, а затвердити — Кабмін. Планований термін дії цієї програми — два роки. Але чи встановлюватиме вона конкретний спосіб роздержавлення конкретного підприємства, незрозуміло. У пояснювальній записці сказано, що програма роздержавлення є «головним механізмом регулювання темпів і глибини реформування відносин власності галузі», а от право вибору способу і термінів роздержавлення надається центральному органу виконавчої влади (на сьогодні це Мінвуглепром).
Втім, програма роздержавлення вуглепрому, причому не тільки вуглевидобувних підприємств, а й усіх інших, приміром, які залишилися в держвласності збагачувальних фабрик, у будь-якому разі потрібна. Принаймні роздержавлення не викликатиме відчуття, що хтось раптом вирішив прибрати до рук потрібне йому підприємство. Проте такі способи роздержавлення, як передача об’єкта в управління або оренду, не можуть не викликати запитань: а навіщо, власне? Хто вкладатиме серйозні кошти в те, що йому не належить? Адже одна з декларованих цілей закону — розвиток вугільної промисловості, причому як однієї зі стратегічних галузей економіки країни.
Що стосується продажу, то в законопроекті пропонується продавати цілісні майнові комплекси вуглевидобувних підприємств і пакети акцій господарських структур на конкурсі з ознаками аукціону, а також на конкурсі інвестпроектів. Ще один запропонований спосіб — продаж на організованих ринках пакетів акцій, що належать державі в статутних фондах госпструктур, створених шляхом перетворення державних вугільних підприємств. І нарешті, пільговий продаж акцій співробітникам господарської структури і прирівняним до них особам.
При цьому на організованих ринках можуть продаватися пакети акцій розміром не більше 10%, а на конкурсі з ознаками аукціону і конкурсі інвестиційних проектів — пакети акцій, які залишилися після пільгового продажу (це якраз зрозуміло) і продажу на організованих ринках (а от це якраз зовсім незрозуміло). Цікаво і те, що при повторному продажу на конкурсі з ознаками аукціону початкова ціна об’єкта може бути знижена на 50% початкової вартості, визначеної для першого продажу, якщо, звичайно, такого спільного рішення дійдуть держорган приватизації й уповноважений орган управління. А конкурс інвестпроектів проводиться в тому разі, якщо продати цілісний майновий комплекс не вдалося і на повторному аукціоні. Зацікавленим купити дешевше залишається лише зірвати торги з ознаками аукціону — завдання не надто складне. Хоча загалом якщо мета держави — будь-якою ціною позбутися вугільного підприємства і, відповідно, розвантажити бюджет, то будь-які засоби хороші. Однак декларована мета — це розвиток. І для розвитку авторам законопроекту не шкода навіть видати підприємствам недержавної форми власності державні дотації.
У документі чітко сказано, що за результатами паспортизації, яка передує роздержавленню, уповноважений орган управління визначає як орієнтовний розмір, терміни і напрями внесення інвестицій, так і економічне обгрунтування доцільності й обсягів надання вуглевидобувному підприємству держпідтримки, зокрема шляхом фінансування з держбюджету здешевлення кредитів на капіталовкладення і часткове покриття витрат за собівартістю продукції в розмірах 100, 50 і 25% протягом перших трьох років експлуатації роздержавленого вуглевидобувного підприємства.
Тобто спочатку продамо недорого, а потім ще й фінансово підтримаємо — за рахунок платників податків, звісно. То хто кому інвестор?
Під час засідання за круглим столом міністр вугільної промисловості уточнив, що йдеться про те, що держпідтримка за собівартістю для роздержавленого підприємства на початку зберігається в тому самому розмірі, який було установлено для державного підприємства, із подальшим зниженням. При цьому розмір держпідтримки в кожного підприємства — свій. Але, по-перше, це не змінює суті, а, по-друге, із законопроекту це абсолютно не випливає.
Є ще одна стаття, яка не може не насторожити. У ній йдеться про реструктуризацію видобувних підприємств, яка може здійснюватися для удосконалення організаційної структури підприємства, структури управління, фінансового оздоровлення, забезпечення інвестиційної привабливості і ліквідності. Свого часу про необхідність реструктуризації вугільних підприємств перед приватизацією говорили лідери вугільних профспілок. Суть сказаного зводилася до такого: купуючи, приміром, підприємство, до складу якого входять кілька шахт, власник обов’язково закриє слабкі, а це означає скорочення робочих місць із усіма соціальними проблемами, які звідси випливають. Щоб цього не сталося, потрібна реструктуризація. З цього погляду можливість реструктуризації зрозуміла. Але в якому напрямі вона піде на практиці? Чи не призведе вона до висмикування окремих привабливих шахт, які й буде продано, передано в управління, оренду тощо?
Наприклад, сьогодні і Незалежна профспілка гірників України, і Незалежна профспілка гірників Донбасу насторожено ставляться до виокремлення з держпідприємств вантажно-транспортних управлінь. А на своїй ділянці — це фактично монополісти з усіма наслідками, що з цього випливають. Поки що ці управління працюють під безпосереднім контролем Мінвуглепрому, але ніхто не гарантує, що надалі не буде прийнято рішення про їхню приватизацію.
Що стосується вимог до експлуатації роздержавленого підприємства, його господарської й економічної діяльності і соціальних гарантій працівникам, то в законопроекті якихось помітних прогалин немає. Дотримуючись букви документа, усі ці умови, названі істотними, обов’язково мають бути відображені у відповідних договорах з інвесторами (купівлі-продажу, оренди, концесії та ін.), а їхнє виконання має контролюватися. Якщо ці умови не виконуються, об’єкт повертають у держвласність. Але хто заважає чи заважав прописати всі ці вимоги в договорах з інвесторами без прийняття окремого закону?
Ще одне питання — це закриття видобувного підприємства. Ніде в законопроекті чітко не говориться, що інвестор зобов’язаний своїм коштом виконати абсолютно всі роботи, пов’язані з закриттям, у тому числі і з ліквідацією наслідків такого закриття (а це теж чималі гроші). Для закриття видобувного підприємства і його ліквідації у разі повного використання промислових запасів корисних копалин у законопроекті запропоновано створити спеціальний фонд — Фонд накопичення коштів для закриття вуглевидобувного підприємства. Його створення — завдання Кабміну. Він також встановлює порядок використання коштів. До цього фонду вуглевидобувні підприємства усіх форм власності мають щомісяця проводити відрахування в розмірі 10% обсягу видобутку з віднесенням їх на витрати. Тож закриватимуть роздержавлене підприємство все одно всією громадою.
І нарешті, про те, що вже викликає алергію, — про пільги. За задумом авторів законопроекту, після набрання законом чинності уряд протягом трьох місяців має підготувати законопроекти про зміни в податковому законодавстві. Вони передбачають, що вуглевидобувні підприємства на період проведення реконструкції гірських виробок і стаціонарного устаткування тимчасово звільняються від оподаткування, включно з податком на користування земельною ділянкою в межах гірського відведення. Ще один планований пряник — це зміни до Митного кодексу, які стосуються звільнення від мита гірничошахтного устаткування, ввезеного в Україну з метою модернізації і технічного переоснащення вугільних підприємств. Законопроектом також пропонується реструктуризувати (списувати) податкові борги, пеню і штрафні санкції вуглевидобувних підприємств, нараховані на податковий борг на дату ухвалення рішення про продаж. Порядок такої «реструктуризації» затверджує КМ…
У зв’язку з цим було б дуже цікаво оцінити можливі витрати держбюджету на держпідтримку роздержавлених підприємств, можливі втрати бюджету від податкових пільг і порівняти їх із коштами, які планується залучити в галузь за допомогою роздержавлення. Чи варто говорити, що в пояснювальній записці до законопроекту жодної такої цифри немає?
Відповісти на це запитання саме й могла б програма роздержавлення вугільної галузі, про необхідність якої йдеться в законопроекті. З тією лише відмінністю, що приймати її треба раніше, ніж закон. Адже хто без таких розрахунків може гарантувати, що затіяне принесе хоч якусь користь? Цілком може виявитися, що розвивати вугільну галузь (а якщо чесно — просто займатися нею) силами самої держави буде дешевше. А закон є закон, і вносити до нього зміни — окреме заняття.