Майже 20 років після здобуття Україною незалежності, п’ять років після помаранчевої революції та кілька тижнів після обрання Віктора Януковича новим президентом країни величезні обсяги споживання газу Україною і надалі залишаються тим чинником, який зумовлює її надзвичайно вразливий стан та є перешкодою до стабільності, розвитку, а також політичної та економічної трансформації країни.
Можна констатувати, що газова політика країни досі зводилася переважно до дій обмеженого кола осіб, які таємно створювали механізми короткострокової дії та сумнівні туманні схеми, аби уникнути важких, але необхідних реформ. Січневий 2009 року довгостроковий газовий контракт між «Газпромом» і «Нафтогазом» поліпшив ситуацію, але на практиці залишається темою постійних переглядів і непевності. Через відсутність реформ у газовому секторі країни та його непрозорість «Нафтогаз» підтримують завдяки штучному фінансовому живленню держави. Це завдає неабиякої шкоди державному бюджету, адже потреби країни в фінансуванні розвитку інфраструктури, охорони здоров’я та освіти величезні. Українці вже заплатили дуже високу ціну за те, що жоден з президентів чи урядів не брався всерйоз за вирішення критично важливого газового питання. Як наслідок, упродовж останніх років Україна переживає небезпечну напруженість і непевність у відносинах з Росією щодо поставок газу та транзиту, тоді як Євросоюз постійно стикається із загрозою перебоїв у транзиті російського газу українською територією.
Досі максимум, що робила Україна, це говорила про реформи та окреслила питання в загальних рисах. Тепер словам мають відповідати вчинки. Цей процес радикальних реформ у газовому секторі буде важким, навіть болісним на початку, але це єдиний спосіб для України за наступні п’ять років стати іншою країною, а для українців — стати набагато заможнішими. Від усіх українських еліт, як політичної, так і економічної, тепер значною мірою залежить, чи вдасться проявити сильну волю, величезне почуття відповідальності, дієве лідерство та підтримку рішучого здійснення цих радикальних, історичних реформ.
Годинник відлічує останні хвилини перед тим, як країні, її населенню, економіці та відносинам і з Росією, і з Євросоюзом буде завдано безпрецедентної шкоди. У наступні шість місяців залишається останній шанс скористатися усіма поки що згаяними можливостями та створити відповідні часові рамки для планування й реалізації цих радикальних і величезних за обсягами реформ. Дехто з українців може вважати, що їм байдуже, і волітиме споживати дешевий газ. Правда полягає у такому: якщо ця система залишиться, то держава буде здатна дбати та інвестувати дедалі менше, і зрештою населення муситиме платити не лише більшу ціну за спожитий газ, а також надзвичайно важливу політичну та економічну ціну, адже бюджет держави значно скоротиться. Це може лише погіршити добробут українців. Таким чином, альтернативи просто немає. Чи зробить новообраний президент Віктор Янукович цей історичний крок? Немає сумніву, що він здатний його зробити. Як також немає сумніву у тому, що реформи спрацюють і повинні відбутися вже зараз.
П’ять поважних причин для нагальних радикальних реформ
Перша причина полягає у тому, що нинішня система державних субсидій на газ, спожитий державним сектором (а це близько 30 мільярдів кубометрів газу на рік, у тому числі у середньому 18 млрд. для населення + у середньому 11 млрд. для теплокомуненерго + 0,5—1 млрд. на решту), більше не є життєздатною. Розмір цієї субсидії за останні роки набагато збільшився, насамперед через те, що ціни на імпортований газ значно зросли із січня 2006 року, а із січня 2010 року досягли свого максимального ринкового рівня.
«Нафтогаз» змушений щороку закуповувати для поставок державному сектору близько
10 млрд. кубометрів імпортованого газу, аби доповнити своє власне дешеве виробництво. Цей газ, особливо імпортний, продається за ціною значно нижчою від ціни окупності. Середньорічна ціна газу від «Газпрому» дорівнює 280 дол. за тисячу кубометрів, тоді як середня ціна для державного сектору становить близько 85 дол. за тисячу кубометрів. Державний сектор сплачує лише близько 25% від реального рахунку за газ, і ця субсидія закладена у державному бюджеті.
До того ж треба брати до уваги, що номінальні ціни на газ не зростали впродовж останнього року, у той час як інфляція збільшувалася, а підвищення цін, які відбувалися до цього, часто відставали від рівня інфляції. Таким чином, реальна ціна на газ, яку платить населення, насправді зменшилася, якщо взяти до уваги, що зарплати тягнуться за інфляцією. Україна — не нафтодержава, вона не може дозволити собі продавати газ своєму народу за такими низькими цінами.
Простіше кажучи, з одного боку, населення не сплачує ринкової ціни за газ, який споживає, а з іншого — ця сума витрачається з державного бюджету в абсолютно неефективний і деструктивний спосіб, хоча вона могла би слугувати іншим, кориснішим цілям перерозподілу. Звичайно, поставки газу населенню в Україні життєво більш важливі, ніж у будь-якій іншій європейській країні. Ця соціальна політика перерозподілу через субсидовані ціни на газ цілком зрозуміла. Але вона не по кишені країні, тож має бути реформована. Найбідніші верстви не повинні негайно брати на себе тягар такого підвищення цін, але решта населення має у найближчий час почати сплачувати більше і бути спроможною робити це за прогресивною прозорою схемою підвищення ціни, як того вимагає Міжнародний валютний фонд. Кінцева мета — зробити цю політику перерозподілу ефективнішою: всі гроші, які уряд буде здатний заощадити шляхом підвищення ціни, мають бути інвестовані в енергозбереження. Йдеться про підвищення ефективності теплокомуненерго, модернізацію застарілих мереж, поліпшення теплоізоляції помешкань або встановлення газових лічильників. Це створить робочі місця, заощадить сотні мільйонів доларів на імпорті та стабілізує відносини з Росією. А фінансовий стан «Нафтогазу» має поліпшитися через збільшення ціни, встановленої для внутрішнього видобутку газу.
Друга причина тісно пов’язана з першою: стабільність країни, заможність, а також політична та економічна трансформація лише посиляться, якщо газовий сектор зазнає радикальних змін. Україна має економічну, демографічну, освітню базу, а також базу природних ресурсів, так само, як і технологічний потенціал, щоб за сім-десять років наздогнати Польщу за її нинішнього рівня розвитку і реформ. Але це потребує мужності та перспективного бачення, аби трансформувати одну із структурних перешкод країни на шляху реформ — газовий сектор. Зв’язок між реформою газового сектору та стабільністю, заможністю і розвитком є безпосереднім.
Третя причина полягає у тому, що не лише політика державних субсидій є неприпустимою. Також треба покласти край усій неофіційній політичній та економічній системі, пов’язаній із газовим сектором. Ні для кого ні в Україні, ні за кордоном не секрет, що завдяки газу незаконно та несправедливо збагачується багато представників української політичної та економічної еліт — за рахунок пересічного споживача газу та за рахунок держави. Більше того, непрозорі газові схеми призвели до політичної та економічної нестабільності. Немає сумніву, що вони спричинили сьогоднішню майже катастрофічну фінансову ситуацію в «Нафтогазі» та держбюджеті загалом. Поки приватні, особисті інтереси живлять незаконну торгівлю, розкрадання та неефективне витрачання державних коштів, ані реформи, ані будь-які поліпшення просто неможливі. Реформи можуть зашкодити особистим інтересам еліт і зацікавлених сторін, але від них виграє як український народ, так і Україна як держава.
Четверта причина пояснюється таким: попри те, що Україна не є частиною Європейського Союзу і досі не має впевненості в перспективі отримання членства в ЄС, не уклала жодного контракту на транзит із компаніями з ЄС і може ще шукати свій особливий шлях між ЄС та Росією, вона є європейською країною, від якої дуже залежать у поставках газу як Росія, так і Європейський Союз. Таким чином, Україна має бути стабільним, передбачуваним партнером. Упродовж останніх років стабільність газопоставок на європейську частину континенту Євросоюз дедалі більше пов’язує з Україною. Адже, з точки зору ЄС, Україна несе велику відповідальність за всі кризи, що виникали, хоч би яку роль у них відігравала Росія, і саме через відсутність реформ у своєму газовому секторі. Сьогодні для України надзвичайно важливо довести, що вона не становить проблем і не несе ризиків, а є ключовим активом стабільності та безпеки поставок газу, є передбачуваною та надійною.
Росія, здається, обрала варіант альтернативних трубопроводів, що оминають територію України. Європейські партнери не чекатимуть нескінченно довго і не дадуть ввести себе в оману удаваними, частковими реформами. Українські еліти мають право вважати, що ЄС не надав країні достатніх стимулів і підтримки та не в змозі примусити їх до нагальних реформ. Але вони не повинні недооцінювати важливості того сигналу, який надійде, якщо всерйоз візьмуться за втілення реформ. Тож не дивно, що за відсутності трансформацій в українському газовому секторі Євросоюз та його країни-члени у кращому випадку обережні, у гіршому — розчаровані, а подекуди навіть роздратовані. Адже початок реформ був би аргументом на користь надання Україні додаткової допомоги та підтримки, яких вона конче потребує.
Це стало би позитивним сигналом для інвесторів і сприяло би поліпшенню бізнес-клімату у країні, а також засвідчило, що компетенція українських високопосадовців варта довіри європейських і глобальних гравців. Це безперечно допомогло б українським компаніям отримати кредити та вийти на міжнародні ринки. Бо успіх українського великого бізнесу також пов’язаний з успіхом країни та її сприйняттям у світі. Не треба також недооцінювати здатності українських виборців зрозуміти, що їх вводить в оману їхня власна еліта. Працелюбний український народ пережив важкі часи та ситуації і заслуговує на значно кращі умови життя та глибші відносини з Євросоюзом, аніж сьогодні.
П’ята причина, остання, але не менш важлива, полягає у тому, що реформи можуть сприяти швидкому прогресу та структурним змінам. Припущення, що будь-який український політик, наполягаючи на підвищенні цін на газ, чинить політичне самогубство, є неправильним за умови, що народ поінформований і розуміє необхідність та мету таких рішень. Пересічні українці мають переконатися, що еліти серйозно налаштовані на реформи в енергетичному секторі та приймають рішення в інтересах країни. Але відповідальними мають бути не тільки еліти, а також населення і споживачі газу. Насправді це буде вирішальним випробуванням для української нації — зрозуміти, що спочатку треба піти на певні жертви заради своєї країни. Ці реформи потребують спільних загальнонаціональних зусиль.
Сім пріоритетів реформування
Перший пріоритет — встановити впродовж 12 місяців у кожній домівці у країні індивідуальні газові лічильники та підвищити ціни на газ. Вражає, що виконання цього завдання, яке в порядку денному стоїть уже понад шість років, просувається так повільно. Понад
4 мільйони споживачів газу все ще не мають таких лічильників. Після цього — провести повний державний аудит споживання газу державним сектором. Також треба негайно, з квітня 2010 року, розпочати прогресуюче підвищення цін на газ для державного сектору й організувати інформаційне забезпечення та чітку і прозору дискусію щодо використання додаткових грошових надходжень. Це також допоможе поновити співробітництво з МВФ. А чому б не запровадити політику, за якої домогосподарства, яким вдасться істотно скоротити споживання газу, отримають знижку на оплату газу?
Другий пріоритет — дозволити масштабні іноземні, приватні інвестиції та технологічне вдосконалення газодобувного сектору країни. Вражає те, що щорічний видобуток газу в Україні впродовж останніх п’яти років збільшився лише на
1 млрд. кубометрів, у той час як країна постійно переживає конфлікти, пов’язані з його імпортом. За оцінками експертів, видобуток газу у країні можна було б легко збільшити на 5 млрд. кубометрів на рік. Тут, знову ж таки, українська еліта повинна визнати, що країна не здатна підтримувати російську модель. Україна має далеко не такі ресурси газу, як Росія, та навіть у Росії активно діють великі приватні та іноземні компанії. Отже, Україні потрібно створити гарні можливості для інвестицій та покласти край спробам впливати на газовий сектор через корумповані схеми або непрозорі процедури. Це дасть державній скарбниці гроші, а промисловому ринку або експорту — газ.
Третій пріоритет — забезпечити безпеку та довгострокову надійність газотранспортної системи країни, яка старішає і стан функціонування якої викликає занепокоєння. Україна може або дотримуватися дорожньої карти, виробленої разом з Єврокомісією у березні 2009 року у Брюсселі, або обрати варіант консорціуму — через продаж частини ГТС російським і/або європейським компаніям чи оренду системи шляхом концесії. В обох випадках їй потрібно робити чіткі, всеосяжні, швидкі та повністю прозорі кроки, бо створення атмосфери довіри є зараз найнагальнішим питанням. Приймаючи це найважливіше рішення, Україна у будь-якому разі повинна переконатися у тому, що наявне достатнє фінансування на довгострокову перспективу для забезпечення подальшого безпроблемного функціонування системи впродовж багатьох років, що існують відповідні правові рамки, які забезпечують справедливе, конкурентне і передбачуване регулювання, що увесь процес є прозорим. Крім того, вона повинна забезпечити посилення прозорості потоків та обсягів і доступність на постійній основі даних для всіх сторін, задіяних у ланцюзі газопоставок.
Також Україна має дозволити проведення нової, незалежної оцінки технічного стану її газотранспортної системи. Дані останнього дослідження INOGATE надто застарілі. Будівництво газовимірювальних станцій на українському боці українсько-російського кордону також є важливим, як і гармонізація процедур вимірювання обсягів газу. Ставки надто високі, та якщо Україна не забезпечить необхідної прозорості та надійності, тиск щодо будівництва альтернативних трубопроводів для російського газового експорту до Європи, таких як «Північний потік», «Ямал-2», «Південний потік» і «Блакитний потік-2», стане нездоланним.
Четвертий пріоритет — реформувати «Нафтогаз» і регулювання ринку. Європейський ринок пропонує для цього модель, і Україна взяла на себе зобов’язання щодо цих реформ, аби бути членом Європейського енергетичного співтовариства. Проект закону про газ має бути проголосований у Верховній Раді і, що важливіше, втілений на практиці. Але цих заходів явно недостатньо. Невідкладно треба поліпшити парламентський контроль і контроль громадянського суспільства над «Нафтогазом», посилити контроль над усіма його фінансовими операціями та забезпечити його ефективнішу роботу. Розукрупнення компанії за видами економічної діяльності є ключовим кроком, бо це дасть можливість «Укртрансгазу» ефективно працювати над контролем і використовувати всі збори за транзит газу (або частину з них у разі створення консорціуму) для інвестицій у модернізацію газотранспортної системи. Таке розукрупнення може бути успішним лише за умови здійснення політики, спрямованої на прогресуюче скорочення субсидій, інакше це просто зруйнує «Нафтогаз».
Також надзвичайно важливо, аби регулятор енергетичного сектору став незалежним і так само незалежно запроваджував правила конкуренції, ціноутворення, доступу до ринку та інфраструктури, а також правила регулювання. Бажано, аби на українському ринку у газовому секторі на ринкових засадах конкурували різні гравці, у тому числі, наприклад, і російські компанії. Цей процес уже розпочався, але його потрібно й надалі підтримувати, за умови, що ці компанії застосовують правила конкуренції, сплачують податки в Україні та створюють конкурентне середовище у намаганні завоювати нових споживачів, поліпшуючи сервіс, ефективність та знижуючи ціни. Тоді і держава, і кінцевий споживач від цього виграють.
П’ятий пріоритет — дозволити масштабні інвестиції в енергоефективність і відновлювані джерела енергії задля скорочення споживання газу. Такі інвестиції мають бути величезними, так само, як і потреба у створенні привабливого інвестиційного середовища. Це має бути стратегічним завданням для нового уряду. Що стосується виробництва енергії, а також, у багатьох випадках, і промислового сектору, то лише іноземні приватні інвестиції можуть забезпечити зміни. Більше державних коштів і сприятливих правових заходів має бути спрямовано на населення для інвестицій, наприклад у теплоізоляцію. Задля цього Україна повинна створити найкращий інвестиційний клімат, посилити та стабілізувати регулювання ринку, забезпечити верховенство закону та підвищити ціни для споживачів державного сектору. Тоді світова фінансова спільнота зможе оцінити Україну як середовище, сприятливе для бізнесу, зокрема щодо енергоефективності та відновлюваних джерел енергії, та поквапитися з інвестиціями саме в ці сфери. Наявні всі передумови для цього.
Шостий пріоритет — не витрачати час та енергію на абсолютно нереалістичні проекти й ідеї, які відволікають увагу від реальних проблем, що потребують невідкладного розв’язання. Наприклад, ідея побудови регазифікаційної установки для зрідженого природного газу на чорноморському узбережжі. Або участь у проекті «Набукко» чи «Південний потік». Український народ та його еліти повинні знати, що участь України у проектах, які потребують величезних фінансових інвестицій, довіри та довгострокових зобов’язань, за винятком будівництва трубопроводів, є справою нереалістичною і має бути виключена. Позаяк Україна не зможе знайти партнерів для їх реалізації. На жаль, останні п’ять років політичної нестабільності та перманентної політичної кризи, а також непевності щодо поставок газу значною мірою заплямували репутацію країни та підірвали віру в її надійність не лише в Європі, а й у всьому світі.
Сьомий пріоритет — створити прозорі правила та інформаційне забезпечення планованих реформ та, особливо, їх запровадження. У парламенті потрібно створити спеціальну комісію з питань реформ у газовому секторі, яка має надавати щомісячний звіт щодо всіх проектів та їхньої реалізації. Це дасть змогу посилити відповідальність за прийняті рішення. Ця комісія має працювати під незалежним наглядом незалежних експертів і громадянського суспільства. Її незалежність має бути гарантована через незалежне фінансування та права повного доступу до матеріалів, а також адекватними фінансовими і технічними засобами. ЄС може бути запрошений до участі у цьому органі.
Росія та підтримка ЄС
Підтримка Росії та Євросоюзу у цьому процесі є критичною. З раціональної точки зору, хоч як парадоксально це може звучати для окремих експертів та аналітиків, насправді Росія та ЄС виявляють однаковий інтерес до успіху цих реформ. Росія має бути зацікавлена в тому, щоб мати стабільного та платоспроможного покупця газу, який не створюватиме проблем із транзитом і ризиками щомісячних несплат за газ. Вона також повинна бути зацікавлена у поставках більших обсягів газу напряму кінцевому українському споживачеві, маючи водночас стабільні передбачувані правові рамки, а її компанії — можливість робити вигідні інвестиції в Україну. І ще більшою мірою Росія має бути зацікавлена у тому, щоб продавати менше газу Україні, а більше — країнам ЄС, аби захистити свої ринки збуту в Європі, але також в утриманні достатніх обсягів газу для задоволення власного величезного та зростаючого попиту на газ. Росія, таким чином, має заохочувати «Газпром» до гнучкості у виконанні газових контрактів з Україною з тим, аби Україна могла зрештою скоротити свій імпорт російського газу. Вона також має брати участь у модернізації української газотранспортної системи та ретельніше координувати разом із Україною та країнами — членами ЄС нові маршрути транзиту газу, які зв’язують Євразійський континент. І, нарешті, повернутися до процесу Угоди з Енергетичної хартії, бо стабільність енергопоставок потребує багатостороннього правового поля, яке все ж таки має бути реформоване з урахуванням інтересів Росії.
ЄС потребує стабільності та безпеки поставок газу та передбачуваності політики у газовій сфері. У найближчі роки він і надалі значно залежатиме від газового транзиту через Україну. Насправді така залежність у майбутньому може лише трохи зменшитися. Бо якщо нові проекти трубопроводів не буде реалізовано, Україна і надалі залишатиметься найважливішим для ЄС коридором імпорту російського газу. Євросоюз має стати для України більш надійним партнером у коригуванні та посиленні своєї політики, що базуватиметься на визначеності як щодо стимулів, так і щодо санкцій, та пов’язувати цю політику з іншими секторами та питаннями. Він повинен посилити свою підтримку енергоефективності не лише для корпоративного сектору через Європейський банк реконструкції та розвитку, а й для населення. Безсумнівно, що країни — члени Євросоюзу мають виробити чітке, узгоджене бачення своїх відносин з Україною, яке має бути більш зосередженим на українському народі і менш ворожим до української політики.
Шість місяців на радикальні реформи
Через п’ять років після започаткування необхідних реформ Україна може стати абсолютно іншою державою, яка матиме налагоджені відносини з Росією, поглиблені та більш довірчі відносини з ЄС, а також стабільність і добробут усередині країни. Український народ може спочатку побачити, що його купівельна спроможність знизилася через збільшення плати за газ, але немає сумніву у тому, що зрештою він вийде з цього справжнім переможцем: держава матиме можливість спрямувати заощаджені кошти на ефективніші проекти бюджетного інвестування, такі, як розвиток інфраструктури, освіта, система охорони здоров’я.
Якщо новий президент Віктор Янукович рішуче обере шлях реформ, немає сумніву у тому, що він увійде в історію своєї країни. Якщо ні, то його ім’я просто додасться до чималого списку невдач української еліти та згаяних можливостей. У цьому разі Україна зробить непоправний крок у напрямі погіршення своєї політичної та економічної ситуації.