Чим цікавий енергетичний сектор України в міжсезоння (demi-saison)? Правильно - появою незліченних заяв державних чиновників, які починаються зі слова «необхідність». І щоразу складається враження, що необхідність ця має суто сезонний характер. Більше того, можна навіть припустити, що український паливно-енергетичний комплекс (ПЕК) тільки й живе, що весняним ціновим піком на нафтопродукти і вічно запізнілою підготовкою до майбутнього опалювального сезону на тлі дружніх PR-ляпасів із боку «Газпрому». Але й у тому, і в іншому разі можновладці висловлюють глибоке невдоволення станом справ і знову ж таки підкреслюють необхідність вирішення накопичених питань.
Трагедія в Дніпропетровську, про яку вже писало «ДТ», порушила звичний порядок речей у вітчизняному ПЕКу. Є слабка надія, що вона хоча б змусила замислитися державних мужів і дам над кардинальною зміною існуючої системи функціонування внутрішнього ринку газу. А то якось уже втратила свою актуальність ця горезвісна «білбордова необхідність»: реконструкції, модернізації, зміни й удосконалення системи. Адже стільки разів її перетасовували в політичних і бізнес-розкладах. Україна заплатила за це високу ціну. Чи здатні «перезавантажені» парламент і Кабмін не допустити повторення трагедії і, головне, як вони мають намір це зробити? Ми хочемо запропонувати своє бачення можливих сценаріїв подальшого розвитку газової галузі України.
Варіант 1. Усе як завжди
Останні події показують, що одного занепокоєння мало. Варіант збереження існуючої системи з усіма її негативними сторонами виглядає досить життєздатним і таким, що не піддається коригуванням. Минулого тижня міністр палива й енергетики Юрій Бойко заявив, що «ціна (на газ. - Г.Л.) для населення повністю враховуватиме необхідність інвестицій у газовидобувну галузь, необхідність підтримання транспортної магістралі в належному стані і необхідний рівень прибутку, щоб субсидіювати певні категорії населення, які не можуть оплачувати тарифи».
Інакше кажучи, попри трагедію в Дніпропетровську, Мінпаливенерго, схоже, не має наміру кардинально переглядати умови функціонування внутрішнього ринку газу, що дало б змогу залучити інвестиційний капітал або «довгі» гроші від великих кредитних організацій під низький відсоток. Інакше йшлося б не про збільшення тарифу, а про створення необхідних умов, а це як мінімум прийняття концесії як єдино легітимного механізму управління приватним інвестором державними мережами.
У результаті держава знову намагається зайнятися перерозподілом коштів, отриманих від населення, додавши до цього ще й інвестиційну складову. Соціальний ефект від таких нововведень може бути прямо протилежний, оскільки платоспроможній частині населення буде складно пояснити, чому поряд з оплатою субсидій малозабезпеченим громадянам їм ще необхідно буде кредитувати і приватних власників тих же газорозподільних організацій (ГРО, колишніх міськ- і облгазів). Нехай і з найкращими намірами.
До речі, про власників. До трагедії в Дніпропетровську в сфері газорозподілу відбувався тихий переділ власності на користь ряду офшорних компаній, котрі спостерігачі пов’язують із власником «РосУкрЕнерго» Дмитром Фірташем. Непрямим підтвердженням цього стало торішнє інтерв’ю «ДТ» міністра палива й енергетики України Юрія Бойка, в якому він заявив: «Я знаю, що RosUkrEnergo справді купує облгази, але робить це на вторинному ринку. Це не суперечить законодавству».
Дещо інакше бачили ситуацію керівники п’яти західних газорозподільних організацій - «Закарпатгаз», «Чернівцігаз», «Волиньгаз», «Івано-Франківськгаз» і «Львівгаз».
Нагадаємо, що в грудні 2006 року вони заявили, що Міністерство внутрішніх справ тисне на підприємства і це пов’язано з інтересами російсько-швейцарського СП RosUkrEnergo.
Одночасно НАК «Нафтогаз України» підтвердила, що відмовила в пролонгації угод на експлуатацію розподільних газових мереж названим вище підприємствам із газопостачання та газифікації. Таке рішення було зумовлене виявленням численних порушень, що містять склад злочину в діях посадових осіб перелічених облгазів, і невиконанням цими ВАТ узятих на себе зобов’язань.
А скільки було полум’яних політичних заяв. Парламентська фракція партії «Наша Україна» вважала тоді, що нинішній уряд намагається вивести з-під державного контролю і віддати в розпорядження «своїм» приватним структурам не лише імпорт газу, а й транспортування та поставки газу безпосереднім споживачам. «Ми не допустимо подібного розвитку ситуації і зробимо все, щоб нафтогазовий сектор працював для народу України, а не для приватних кишень нинішнього керівництва Мінпаливенерго та «Нафтогазу».
Сьогодні сценарій, дуже схожий на торішній, досить активно розігрується стосовно акціонерів сумнозвісного ВАТ «Дніпрогаз». Редакція має у своєму розпорядженні наказ Мінпаливенерго №515 від 30 жовтня, яким передбачена передача мереж ВАТ «Дніпрогаз» і ВАТ «Криворіжгаз» в управління ВАТ «Дніпропетровськгаз» і ВАТ «Кіровоградгаз».
Відповідно до заяви представника «Газексу», мережі перебувають у користуванні ВАТ «Дніпрогаз» і ВАТ «Криворіжгаз» відповідно до цивільно-правового договору, укладеного між двома господарюючими суб’єктами. Отже, ці відносини можуть бути змінені лише відповідно до процедур, визначених чинним цивільним законодавством, і при настанні певних форс-мажорних обставин. У зв’язку з цим зміна цивільно-правових відносин адміністративними методами в односторонньому порядку є нелегітимною.
Крім того, від імені ВАТ було направлено листи на адресу ДК «Газ України», у яких фіксувалося таке: по-перше, ВАТ вважають неприйнятною вимогу про розірвання договору; по-друге, вважають неприйнятною запропоновану для підписання редакцію додаткової угоди; по-третє, ВАТ пропонують для підписання іншу редакцію додаткової угоди з терміном дії до 2011 року.
Та коли взяти до уваги, що переділ на ринку газорозподілу України сягнув свого апогею, то цілком очікуваним буде повторення торішніх подій, коли реальна проблема інвестора у відносинах із державними органами буде трансформована в гучні політичні гасла. У цьому разі годі й очікувати кардинальних змін у газовому секторі. На наступний рік буде збережено діючу систему, коли потенційні чи існуючі інвестори будуть просто змушені піти з ринку, де правила ігри непрозорі і встановлюються для окремих гравців. Ці ж лояльні гравці і продовжать порочну практику формального фінансування реконструкції мереж (4% від балансової вартості), а платитиме за нові «схеми розводу» знову населення, але вже значно більше, хоча й не факт, що мовчки.
Варіант 2. Інвестиційно-реформаторський
Альтернативний варіант передбачає комплексний підхід, за якого низку рішень державних органів мають підкріпити реальні пропозиції з боку великих інвесторів, кредитних організацій або нинішніх власників ГРО, що зацікавлені у зміні системи газорозподілу в Україні.
Перший аспект - досить серйозного реформування потребує насамперед правовий статус газових мереж, який на сьогодні практично відсутній. Нині газові мережі (магістральні та розподільні) не підлягають приватизації і належать на праві власності державі. ГРО здійснюють експлуатацію мереж відповідно до договорів, укладених 2001 року. При цьому дані договори не були відформатовані під нові законодавчі норми.
У грудні 2006 року НАК «Нафтогаз України» ініціювала подальшу зміну системи відносин у галузі з розпорядження мережами - перехід із річної на піврічну основу дії договорів зі значним спрощенням вилучення газових мереж із користування ГРО. При цьому ні критерії вибору організації, ні алгоритм передачі мереж так і не були визначені.
Зберігається і порочна практика незацікавленості в долі газорозподільних мереж, що визначена законодавством і дуже нагадує «будинок, який побудував Джек». Фонд державного майна України, який від імені держави володіє мережами, передав їх в управління НАК «Нафтогаз України», та, натомість, передала управління ними дочірній компанії «Газ України», і останніми в цьому ланцюжку є вже ГРО.
Словом, Фонд держмайна цікавить суто збереження мереж у державній власності. НАК і ДК «Газ України» займаються реалізацією газу, а його розподіл фактично є витратами (тариф економічно необгрунтований, комерційні втрати тощо), що негативно впливають на фінансовий стан нафтогазових монополістів. ГРО (обласні й міські) не володіють інфраструктурою і можуть інвестувати лише за рахунок тарифу, що реально нижчий за необхідний рівень. Ну а за умови, що через півроку мережі у тебе можуть просто забрати, свої або позикові кошти ніхто не інвестуватиме.
У світовій практиці газорозподільні мережі, як правило, закріплені на довгостроковій основі - на праві власності ГРО (Росія, Великобританія) або концесії (країни Євросоюзу). Держава в зазначених країнах регулює діяльність цих компаній через систему технічного нагляду із загрозою позбавлення ліцензії, системою регулювання тарифів, включаючи штрафи та премії за підсумками виконання ряду показників.
В Україні наприкінці 2005-го - на початку 2006 року Міністерство палива й енергетики досить активно займалося питанням передачі розподільних газопроводів у концесію. В офіційному листуванні між Фондом держмайна, Мінпаливенерго, НАК «Нафтогаз України» було встановлено, що передача газопроводів в оренду суперечить чинному законодавству України, а єдиною формою договорів, що дозволяють передати газопроводи в користування, є договори концесії.
До речі, 15 жовтня заступник секретаря Ради національної безпеки та оборони України Юрій Продан за підсумками наради з питань енергетики у президента України заявив, що держава має намір передати газорозподільні мережі в концесію. Він зазначив, що зараз структура власності підприємств з газопостачання та газифікації (міськ- і облгази) непрозора і газове господарство жодним чином не зацікавлене в модернізації газорозподільних мереж, а також не несе будь-якої відповідальності за дотримання правил їхньої експлуатації.
Пізніше президент України зазначив, що необхідно «розглянути організацію внутрішнього газового ринку і навести лад, хто є господарем, або якщо ми віддаємо в оренду, то на яких умовах, адже модернізації ніхто не здійснює».
За оцінками юристів, для можливості укладання договорів концесії Кабінету міністрів України необхідно прийняти ряд нормативних документів, які визначать перелік майна (газопроводи), переданого в концесію, і уповноважити орган виконавчої влади укладати договори концесії.
Укладання договорів концесії надає такі гарантії для майбутніх інвесторів:
- договір укладають на термін не менш як десять і не більш як 50 років;
- об’єкти концесії під час дії договору не підлягають приватизації;
- концесіонерам низькорентабельних об’єктів, що мають важливе соціальне значення, власник може надавати пільги з концесійних платежів, а також дотації, компенсації;
- необхідні умови для можливості інвестування на довгостроковій основі і гарантії відшкодування державою вкладених інвестором коштів у разі дострокового розірвання договорів концесії.
Другий аспект - це тарифна політика. Україна досі використовує «радянську» методику ціноутворення: «витрати плюс». Всі доходи, одержувані газорозподільною організацією, регулюються (встановлюються) державою в особі Національної комісії регулювання електроенергетики (НКРЕ). У такому разі держава контролює також обсяг і розподіл усіх витрат ГРО. Якщо казати про формальний бік питання, то рядок «Прибуток» існує, але цей прибуток має бути повністю витрачений на податки й інвестиції. В цій системі акціонери підприємства, що діють у правовому полі, можуть заробити лише в тому разі, якщо НКРЕ запланує рядок «Дивіденди акціонерам при регулюванні». Цього рядка в нинішній формі регулювання роботи газорозподільних організацій НКРЕ просто не існує.
У більшості країн Євросоюзу, у тому числі Східної Європи (Румунія, Болгарія, Чехія, Угорщина), для регулювання тарифів у сфері транспортування газу використовується підхід «повернення на вкладений капітал» (RAB), що базується на ряді принципів. Насамперед це тривалість. Період тарифних рішень становить від
трьох до п’яти років, що дає змогу інвестору планувати діяльність підприємства в середньо- і довгостроковій перспективі.
Діяльність інвестора регулюється системою штрафів і премій за цілим комплексом показників:
- енергозбереження і енергоефективність;
- задоволеність споживачів;
- тривалість безперебійної роботи;
- швидкість усунення аварій.
Головне ж - це інвестиції як окрема складова в тарифі, що формується в такому порядку. Інвестиційну програму розробляють за узгодженням із регіональною (муніципальною) владою та органами державного технічного нагляду. При цьому встановлюється ставка повернення на вкладений капітал - у такий спосіб створюється мотивація інвестувати, залучаючи інвестиційні кошти дешевше, аніж установлена ставка.
Основна ідея такої системи тарифоутворення полягає от у чому: споживач виграє за рахунок того, що через п’ять років середнє значення витрат по галузі знизиться. Перегляд тарифів відбуватиметься саме за середньою складовою витрат, а отже, і величина тарифів окремо взятого споживача буде знижена. Інвестор же при цьому зацікавлений у зниженні витрат протягом цього часу, оскільки що менші його витрати, то вищий прибуток від діяльності.
В Україні принцип RAB уже використовують як метод регулювання, однак тільки в електроенергетиці (був пролобійований американською групою AES).
Безумовно, такий варіант розвитку подій потребує великої злагодженості в діяльності практично всіх гілок влади, бо ще кілька років корпоративних війн у газовій сфері - і реконструювати буде вже практично нічого. Навіть боюся припустити, що за цей час може відбутися з погляду безпеки експлуатації старіючого обладнання.
Поки, схоже, тільки президент занепокоєний ситуацією в галузі. Реакція ж уряду (спроба Мінпаливенерго відібрати газорозподільні мережі у «Дніпрогазу») і майбутніх народних обранців (заклик Юлії Тимошенко націоналізувати ГРО) дуже нагадує початок нового політичного сезону в Україні, де для реальної економіки залишається дедалі менше часу та місця.