З розробкою і втіленням державної регіональної політики Україна запізнилася, як мінімум, на вісім років, тобто з дня отримання незалежності. Різницю між регіонами країни як у політичній специфіці, так і в економічному розвитку не можна не помічати. Проведення земельної реформи на початку 2000 р. це ще раз наочно підтвердило. Одна справа паювати землю в Прикарпатті (з обмеженими земельними ділянками і ментальністю західних українців), і зовсім інша — наприклад, на Херсонщині, де безкрайні українські степи та спотворена колгоспною системою психіка селян. Влада ж довгими роками пропонувала універсальні рішення, так би мовити — без урахування місцевих особливостей. Економічні й політичні інтереси регіональної еліти також недостатньо враховувалися центром, особливо при формуванні місцевих бюджетів.
Наприкінці 1999 р. указом Президента була створена комісія з розробки концепції державної регіональної політики, яка через півроку практично завершила свою роботу. Документ уже затверджено на рівні Кабінету Міністрів. Далі концепцію регіональної політики планується розглянути на Раді регіонів та ввести в дію указом Президента.
МіСЦЕВі ФіНАНСИ СПіВАЮТЬ РОМАНСИ
Як і в кожній великій сім’ї, проблеми відносин між центром і регіонами починаються з грошей, а точніше — з їх відсутності. Бюджет-2000 перетворив 25 із 27 регіонів України на дотаційні. Місцеві органи влади були фактично поставлені в принизливу позу прохачів коштів (уряд мотивував свою позицію потребою хоча б частково виплатити зовнішній борг). Норми відрахувань до загальнодержавного бюджету постійно, з року в рік, змінюються, що не дає змоги планувати роботу. Регіони навіть не зацікавлені в ефективній роботі підприємств загальнодержавної форми власності, оскільки 100% податку на прибуток таких підприємств перераховується до загальнодержавного бюджету.
Така неузгодженість провокує гострі конфлікти між центром і регіонами. Наприклад, доходна частина затвердженого Верховною Радою Криму бюджету автономії (разом з податком на додану вартість) становить 779 млн. грн. Однак у державному бюджеті-2000, схваленому Верховною Радою України, передбачено перерахування податку на додану вартість (у повному обсязі) до центру. Таким чином, доходна частина бюджету автономії була зменшена до 550 млн. грн. Верховна Рада Криму звернулася з поданням до Конституційного суду України щодо конституційності Закону України «Про державний бюджет на 2000 р.», розгляд якого триває.
Останнім часом неодноразово говорилося про передачу окремих функцій держави з центрального на місцевий рівень. Але тільки говорити — мало, потрібно підкріплювати такі заяви належним бюджетним та організаційним забезпеченням. Ось тут і виникають проблеми. Наприклад, тільки для виконання делегованих повноважень м.Дніпропетровську необхідно 245 млн. грн., загальний же бюджет міста становить лише 191 млн.грн. Про яке виконання делегованих повноважень може йти мова?
Гострим залишається і бюджетне протистояння на рівні «області — обласні центри», де останні є основними донорами бюджетів. Справа доходить до відкритого політичного протистояння між мерами та губернаторами, як це було, наприклад, у Вінниці та в Одесі. Це далеко не поодинокі приклади: ХIII сесія місцевої ради м. Дніпропетровська (всупереч рішенню Дніпропетровської обласної ради) збільшила визначений для міста бюджет на 83 млн. грн.
Україна поступово перетворюється на країну «бідних» і «багатих» регіонів. (Аналогічна ситуація існує в Італії — розвинута північ та відсталий південь. У середині 90-х років у цій країні була створена асоціація північних областей, яка ставить за мету відокремлення від Італії.) Як видно з діаграми 1, значною є різ- ниця в оплаті праці жителів різних регіонів: на початок 2000 р. середня зарплата в м. Києві становила 333 грн., а в Тернопільській обл. — майже втричі менше (114 грн.).
Ще більше регіони різняться рівнем зареєстрованого безробіття: якщо у Львівській обл. наприкінці 1999 р. він становив 7,4%, то в Одеській — лише 0,9%. Різниця у вісім разів! Такий розрив у рівні розвитку регіонів провокує економічний сепаратизм.
РЕГіОНИ ВСіЄЇ УКРАЇНИ, ЄДНАЙТЕСЯ?
З середини 90-х років етнополітичний фактор на регіональному рівні відіграє все меншу роль (тихо припинила свою діяльність Західноукраїнська асамблея, вдалося стабілізувати ситуацію в Автономній Республіці Крим). Іде процес консолідації регіональних еліт, які об’єднують представників управлінських структур, бізнесових і наукових кіл. Однак сьогодні консолідованого регіонального руху в Україні не існує, оскільки значними є розбіжності між економічними інтересами різних регіональних груп. Це довела й участь у парламентських виборах-1998 Партії регіонального відродження України, яка не змогла подолати 4-відсотковий бар’єр. До речі, не вдалося консолідуватися і російським губернаторам у політичному русі «Отечество — вся Россия».
Наприкінці 90-х років стало зрозуміло, що еліта окремих регіонів готова відігравати значну роль не тільки в економічному житті країни або впливати на рішення виконавчої влади, — вона готова до стабільної інтеграції у законодавчі структури (хоча ще не готова оформити свої інтереси в єдиному політичному русі). Тому, в т. ч. і з цієї причини, регіональні лідери активно підтримували створення двопалатного парламенту в Україні. Додаткові важелі впливу, особливо на формування бюджету та призначення вищих посадових осіб держави, ще нікому не завадили.
Водночас влада донедавна фактично заплющувала очі на проблеми регіонів або вирішувала їх у пожежному порядку. В Україні досі відсутній орган державної влади, який займався б регіональною політикою. Тим часом, у ряді країн (Польща, Угорщина, Чехія), які є кандидатами на вступ до ЄС, створені міністерства з регіональної та місцевої політики, а при них — агентства регіонального розвитку, які координують економічний розвиток регіонів.
Центр, як дбайлива «квочка», не тільки не виділяє навіть «кишенькових» коштів своїм «курчатам»-регіонам, а й намагається контролювати кожний їхній крок. Державне управління сьогодні надмірно централізоване. Міністерства виконують функції, які могли б здійснювати районні державні адміністрації і навіть органи місцевого самоврядування. Доходить до парадоксів, коли, наприклад, Міністерство охорони здоров’я готує плани відпусток ректорів вищих медичних навчальних закладів; проводить роботу, пов’язану з наданням житлово-комунальних послуг медичним працівникам сільської місцевості, тощо.
Водночас на місцях (у районних державних адміністраціях) відсутні реальні важелі впливу на соціально-економічну ситуацію в районах. Районні чиновники безсилі у питаннях земельних наділів, воно вирішується на рівні сільських рад. Навпаки, управління державним майном у районах здійснюється на вищих щаблях влади (обласними державними адміністраціями або урядом України).
Проблемою регіонів залишається дефіцит і якість підготовки управлінських кадрів. Як видно з діаграми 2, за період з 1997 р. по 1999 р. чисельність працівників місцевих адміністрацій зменшилась майже на 5800 чол. На початку червня 2000 р. уряд прийняв рішення про скорочення працівників органів місцевого самоврядування.
Голова обласної адміністрації має досить опосередкований вплив на територіальні органи міністерств, однак несе повну відповідальність за розвиток області. Такий стан речей у регіонах ставить під сумнів можливість виконання на місцевому рівні масштабних загальнодержавних завдань.
Існують і політико-правові чинники, які не сприяють стабільній та ефективній роботі органів виконавчої влади на місцях. Голови місцевих адміністрацій є слугами двох панів, перебувають, фактично, в подвійному підпорядкуванні — Президента й уряду. Однак останній не має права приймати рішення щодо звільнення з посад голів обласних державних адміністрацій, не може навіть ініціювати подання щодо їх відставки — це прерогатива глави держави. За експертними оцінками, такий стан речей знижує ефективність управління.
Наприклад, лише в 1999 р. Президент України змінив 16 голів обласних державних адміністрацій та 61 їх заступника; було також звільнено 144 голови районних державних адміністрацій (28% від загального числа). На думку експертів, тут не обійшлося без політичних чинників.
Висновок невтішний — незбалансованість регіональної політики виконавчої влади не дає можливості усунути значні диспропорції в розвитку регіонів, провокує гострі конфлікти на місцевому і центральному рівнях. Потихеньку ростуть паростки економічного сепаратизму. Тому державі необхідна якісно нова регіональна політика.
ДАВАЙТЕ ДРУЖИТИ РЕГіОНАМИ — 2
У грудні 1999 р. експерти Українського центру економічних і політичних досліджень (УЦЕПД) вже зверталися до теми міжрегіонального співробітництва, особливо у торгово-економічній сфері (дивися «ЗН», №51, 1999 р. «Скромное обаяние провинциальных выборов, или Давайте дружить регионами»). Оцінюючи перспективи україно-російських відносин, експерти центру наголошували, що в умовах жорсткого і прагматичного діалогу на міждержавному рівні, децентралізацію економічного співробітництва можна оцінити як незаперечний плюс. Хоча б тому, що міжрегіональні контакти менше залежать від політичних ураганів у верхах.
Не менш приваблива перспектива міжрегіонального співробітництва на європейському напрямі. З середини 70-х років Європейський союз почав працювати над проблемами розвитку регіонів. У 1975 р. був створений Європейський фонд регіонального розвитку, кошти з якого виділялися національним урядам на підтримку найменш розвинутих регіонів. Наступним етапом вирішення проблеми стало створення у 1991р. Комітету регіонів ЄС. У рамках Європейського союзу діє програма INTERREG, кошти якої спрямовуються в т. ч. і на розвиток співробітництва з регіонами окремих країн-претендентів до вступу у ЄС (Польща, Чехія, Угорщина, Румунія, Словаччина).
Сьогодні українські регіони (Одеська, Закарпатська, Львівська, Івано-Франківська, Чернівецька і Волинська області) співпрацюють зі своїми візаві з 6 країн (Польща, Румунія, Молдова, Словаччина, Угорщина, Білорусь). На території єврорегіонів Буг, Нижній Дунай та Карпатський проживає близько 24 млн. чол. Планується також створити регіон Верхній Прут.
Які ж зиски матимуть українські області від такого співробітництва?
По-перше, на розвиток регіонів вдасться залучити кошти Європейського союзу з програм INTERREG, TACIS, PHARE (цей процес вже потроху відбувається).
По-друге, створення єврорегіонів сприяє взаємовигідній торговельно- економічній співпраці. В єврорегіоні Буг протягом 1993—1999 рр. обсяги експортно-імпортних операцій зросли у 4,6 раза і становлять $29,4 млн. Третина іноземних інвестицій у Волинську область надійшла з Польщі та Білорусі, 44% спільних підприємств створено з участю бізнесменів цих країн.
По-третє, участь у таких європейських проектах буде ще одним важливим практичним кроком на шляху до Європи. До того ж, таким чином можна трохи зменшити втрати від приєднання країн-сусідів до Європейського союзу (запровадження візового режиму, погіршення режиму торговельно-економічного співробітництва з цими країнами тощо).
Користь від міжрегіонального співробітництва велика, ідеї та задуми потрібно наповнювати практичними справами.
ЩО ДЕНЬ ПРИЙДЕШНіЙ НАМ ГОТУЄ?
5 липня 2000 р. проект Концепції регіональної політики був переданий на затвердження Президентові України. Незаперечним позитивом вже є сам факт існування такого документа, який, задля втілення його в життя передбачає ухвалення понад два десятки законодавчих актів. За словами радника прем’єра Павла Качура, процес реалізації положень Концепції триватиме мінімум 10 років.
В документі продекларовані основні цілі і механізми реалізації державної регіональної політики. Зокрема передбачено гармонізувати і стабілізувати бюджетні відносини між центром і регіонами; розширити повноваження місцевих органів влади в розвитку транскордонної співпраці; враховувати інтереси регіонів у процесі приватизації загальнодержавного майна тощо. Також позитивними моментами проекту Концепції є визначення депресивних регіонів, які відстають у соціально-економічному розвитку.
Цікаво, що проект Концепції затверджувався комісією два рази. Які ж зміни терміново внесли до документа до подання його главі держави? Крім редакційних правок, привертають увагу дві обставини. Перша — з проекту вилучено пасаж щодо провідної ролі Президента в проведенні регіональної політики. Друга — відсутнє пряме посилання на трансформацію обласних і районних державних адміністрацій у контрольно-наглядові органи. Тобто фактично комісія відмовилася від французької моделі організації виконавчої влади на місцях, коли сильний префект контролює органи місцевого самоврядування.
Впадає в око, що проект Концепції страждає на надмірну декларативність. У процесі його підготовки пропонувалися більш детальні і радикальні варіанти, які передбачали докорінну реорганізацію системи влади. Зокрема, йшлося про варіант Спілки лідерів місцевих і регіональних влад України (СЛМРВУ), який, за експертними оцінками, відповідає баченню цієї проблеми Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи. Однак він був відхилений.
Розробники затвердженого проекту чітко не визначили параметри розподілу повноважень між центральною і місцевою владою. СЛМРВУ також наголошує на тому, що в тексті документа відсутні механізми представництва інтересів регіонів у парламенті. Складається враження, що розробники цього документа намагалися просто обійти гострі кути та залишити проблемні питання, зокрема принципи формування двопалатного парламенту на розсуд президентської адміністрації.
Зараз проект Концепції більш схожий на набір проголошених принципів діяльності влади. Чи будуть вони втілені в життя, покаже час.
Неурядовим громадським організаціям теж зрозуміло — державі необхідна якісно нова регіональна політика. На думку експертів УЦЕПД, вона повинна передбачати: чітке розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади; посилення ролі регіональних органів влади, розширення їхніх повноважень і відповідальності; участь місцевих органів влади у процесі прийняття державних рішень; гармонізацію розвитку регіонів; дотримання мінімальних соціальних стандартів життя населення. Частина цих принципів уже закладена в проекті Концепції.
Для розробки і реалізації регіональної політики, на думку експертів УЦЕПД, доцільно утворити Міністерство регіональної політики (розробники державного проекту пропонують утворити спеціальне агентство з питань регіонального розвитку). Одночасно, як ми вже пропонували, потрібно створити під егідою зазначеного міністерства і Міністерства закордонних справ Раду міжнародного регіонального співробітництва, до якої увійшли б керівники обласних державних адміністрацій, представники інших центральних органів виконавчої влади. Рада має координувати зовнішні економічні контакти регіонів. Тоді не буде таких випадків, коли необачні дії керівництва Вінницької області лише дивом не призвели до загострення відносин з Молдовою.
Необхідно посилити важелі впливу уряду на кадрову політику в регіонах, законодавчо закріпити за урядом право ініціювати подання щодо відставки голів обласних державних адміністрацій. Має бути встановлена чітка система відповідальності всередині виконавчої вертикалі.
Передача функцій з центру до регіонів має супроводжуватися відповідним перерозподілом обсягів бюджетного фінансування. Вже сьогодні виконання місцевими органами влади покладених на них функцій не підкріплене належними ресурсами. Необхідно встановити, що місцеві бюджети формуються в основному за рахунок власної податкової бази. Для цього потрібно на три-п’ять років передбачити стабільні відрахування (і тут експерти УЦЕПД солідарні з авторами проекту Концепції) до них від загальнодержавних податків і зборів. Розподіл коштів між регіональними (область) та територіальними громадами (місто, селище тощо) має здійснюватися на підставі дотримання нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості та мінімальних соціальних стандартів.
Відносини між центром і регіонами — матерія дуже тонка. Тому серед організаційних заходів, які пропонують експерти УЦЕПД, — проведення державно-правового експерименту з метою визначення раціонального розподілу функцій між центром і регіонами. Потрібен указ Президента України щодо проведення державно-правового експерименту, який би передбачав делегування функцій (повноважень) державного управління одному-двом типовим регіонам України. За результатами експерименту можна розробити модель розподілу функцій між центром і регіонами.
Необхідно підвищити роль місцевих органів влади у забезпеченні раціонального розвитку територій, їх відповідальність за врахування при цьому оборонних вимог. На державному рівні треба узгоджувати оборонні та адміністративно- господарські підходи до районування територій, планування їх розвитку і використання для економічної і військової діяльності. Планування розвитку і використання ресурсної бази регіонів має узгоджуватися з Генеральним штабом ЗС України.
Адміністративно-територіальна реформа вже давно назріла. Розробники проекту Концепції пропонують ухвалити закон про її проведення в 2002 р. Однак, на думку експертів УЦЕПД, до адміністративно-територіальної реформи треба підходити дуже обережно і враховувати такі фактори.
По-перше, вже сьогодні існують ознаки економічного сепаратизму регіонів-донорів; укрупнення (об’єднання) областей може спровокувати сепаратизм політичний. По-друге, проведення масштабної реорганізації адміністративно-територіального устрою на першому етапі може призвести до погіршення якості державного управління, оскільки реформування пов’язане з перерозподілом повноважень, ліквідацією окремих структур тощо. По-третє, за експертними оцінками, кваліфікація і компетентність державних службовців на регіональному рівні значно нижча, ніж у центральному апараті. Збільшення масштабу завдань, які будуть вирішуватися в регіонах, має супроводжуватись створенням системи підготовки управлінських кадрів для роботи в місцевих органах виконавчої влади. По-четверте, проведення адміністративно-територіальної реформи — справа досить затратна. За словами екс-міністра Польщі з адміністративної реформи Міхала Кулеши, видатки на її проведення становили близько $10 млрд. З огляду на ці чинники, експерти УЦЕПД вважають, що адміністративно-територіальну реформу в Україні варто розпочинати не раніше 2003 р., ретельно підготувавшись до її здійснення.
ІІ