У всякій справі добре убезпечити проблеми. Однак по чотирьох роках реформи самоврядування лунає: "Нам не треба того колгоспу, де лише у Верхню вкладають кошти". Зрозуміло, що Верхня є адміністративним центром об'єднаної територіальної громади (ОТГ), а протестують периферійні громади.
І таких ситуацій чимало - на Івано-Франківщині (Негівці у Верхнянській ОТГ), Київщині (Семиполки у Калитянській ОТГ), Волині (Веселе у Торчинській ОТГ). Каталізують ці процеси зазвичай не "по справедливості" розподілені кошти місцевого бюджету. Бо ж у адмінцентрі - "уся влада", а у старостинських округах ОТГ - один староста і ще кілька депутатів, і важелів впливу на ситуацію у них замало.
Щоб не доводити до соціальної напруги, доцільно реалізувати децентралізацію вже на рівні ОТГ, посилити позиції старост, офіційно розподіляти кошти місцевого бюджету між внутрішніми громадами, застосовувати інструменти прямої демократії. Переконати населення, що у рамках ОТГ є "ми", а не "кожен сам по собі", - не менш важливе стратегічне завдання, яке реалізовуватиметься за прозорих механізмів діяльності, нарощення капіталу довіри, відчуття солідарності.
Уже функціонують 665 об'єднаних громад, у середньому п'ять громад об'єдналися в одну ОТГ. У старостинських округах (селах і селищах, які не стали адмінцентрами) ведуть діяльність 2460 старост. У середньому на одного старосту припадає, за підрахунками, близько 1,5 тис. населення. Це значно більше, ніж на солтиса у Польщі. А от можливостей…
Картинка "повсюдності самоврядування" у периферійних селах
Місія старости як представника місцевого самоврядування - представляти і захищати інтереси жителів сіл, селищ старостинського округу в місцевих органах, з одного боку, а з іншого - узгоджувати ці інтереси з потребами і можливостями ОТГ. Безперечно, бути на службі двох хазяїв важко, бо одні - жителі - обирають старосту, а інші - представники місцевої влади - фактично платять за його роботу. Пріоритетом діяльності старости має бути консолідація громади, бо це той громадський актив, який разом із ним ініціюватиме ті чи інші рішення щодо своєї життєдіяльності, усіляко підтримуватиме та, зрештою, вчергове його обиратиме. Але за реформаційними турботами частіше виглядає так, що староста, як відомий персонаж, "про це подумає завтра".
Матеріальна і фінансово-економічна функції старости обмежуються лише його участю у підготовці проектів рішень ради щодо майна на території старостинського округу та проектів місцевого бюджету в частині фінансування програм, що реалізуються на території округу. Очевидно, що одного його голосу при розгляді цих рішень на виконкомі та ще підтримки кількох депутатів від старостинського округу може бути замало, щоб відстояти використання майна у тих чи інших цілях (наприклад, не розміщувати тут сміттєзвалища, кладовища) або лобіювати фінансові інтереси жителів округу.
Активні старости можуть посилити свої позиції з допомогою добре опрацьованого, під себе, Положення про старосту і схвалення його радою ОТГ. Припустимо, записати не просто "участь", а "погодження" старостою відповідних рішень щодо майна і місцевого бюджету. Безперечно, необхідно дотриматися законодавчо встановлених рамок щодо діяльності старост, а не просто переписати їх у положення. В інтересах старости - деталізувати коридор своїх дій, за них йому відповідати. Це стосується і надання адмінпослуг, і проведення перевірок діяльності підприємств, і моніторингу громадського порядку, і правил торгівлі на території округу тощо. Можна вписати лише оповіщення військовозобов'язаних, а можна - і вчинення усіх дій разом із військоматом.
Старости сьогодні проводять роботи по покращенню інфраструктури і благоустрою у селах, селищах округу в основному за рахунок місцевого бюджету, коштів спонсорів і жителів, грантів. Деякі мають намір узяти кредит у сільгосппідприємств. "Як сільський голова я була розпорядником коштів на своїй території, а тепер - ні", - зазначає староста. Місцеві фінанси централізовано на рівні ОТГ.
Тому поки що очевиднішою є діяльність старости як посадової особи у ієрархічній структурі самоврядування. Та почастішання протестів проти "ОТГ-колгосп" є симптоматичним. Щоб впровадження інституту старост стало справжнім інструментом децентралізації місцевої влади вже на рівні ОТГ, доцільно посилити їхні позиції.
А у селах Польщі - солецтва як допоміжні одиниці адміністрування
У Конституції Польщі записано, що жителі одиниць основного територіального поділу становлять самоврядну спільноту. У селах, які входять у базову одиницю місцевого самоврядування - ґміну (громаду - у нас), функціонують допоміжні одиниці - солецтва для представлення і захисту інтересів внутрішніх громад. І більшості сільських поселень забезпечено можливість реалізувати свої самоврядні права через солецтва. Рішення про утворення солецтва приймається радою ґміни після проведення консультацій з жителями чи з їхньої ініціативи. Основи утворення і діяльності солецтв прописано у Законі Польщі "Про ґмінне самоуправління" від 1990 р.
Солецтво має свої повноваження та органи. Самоврядні органи - це сільські збори як ухвалюючий орган солецтва і солтис як виконавчий орган. А ще функціонує солецька рада, головою якої є солтис, вона має дорадчі функції і формується, як правило, з 5–7 осіб. Солтис і раду обирають шляхом прямого голосування жителів, термін повноважень - чотири роки. Солтис представляє солецтво зовні, управляючи комунальним майном з юридичною відповідальністю за його використання, може виступати перед судом на основі наданої йому солецтвом довіреності, взаємодіє з органами санінспекції, службою здоров'я, пожежниками, на підставі ухвали ради збирає місцеві податки тощо. Рада ґміни своїми ухвалами може призначити солтисам як винагороду за виконання покладених функцій (150 і більш як 500 злотих на місяць залежно від розміру солецтва), так і доплати за участь у роботі сесій, відшкодування витрат на дорогу, винагороду за збір податків. Лише солтис з числа органів солецтва може отримувати винагороду за свою роботу. На будинку солтиса - червона дошка з написом SOLTYS.
Солецтво розробляє свій статут, у якому визначаються власні завдання і делеговані ґміною (затверджує його рада ґміни). Солецтву передається комунальне майноу довірче управління, воно ж розпоряджається доходами з цього джерела у визначених статутом межах. Рада ґміни не вправі обмежувати існуючі права солецтв щодо використання майна без згоди на це сільських зборів. Солецтво має встановлене його статутом право опиратися рішенням, якщо визнано порушення інтересів його жителів, і можливість відстоювати свою позицію у судах. Солецтво може вести фінансову діяльність у рамках бюджету ґміни. Його доходами є дотації ґміни, власні доходи від встановленої діяльності (від розпорядження майном, від заходів, виставок, концертів), добровільні внески. Законодавчо унормовано функціонування фонду солецтва.
Законом Польщі про фонд солецтва від 2009 р. закріплено, що рада ґміни приймає рішення про виділення в її бюджеті коштів, що становлять фонд солецтва. Кошти фонду призначаються для реалізації проектів, які є завданнями ґміни відповідно до стратегії розвитку. Проекти мають бути заплановані до реалізації на території солецтва, для чого потрібен від нього запит з метою його урахування у проекті бюджету ґміни. Запит повинен містити інформацію про заплановані до реалізації на території солецтва проекти з оцінкою їх вартості. Запит ухвалюється сільськими зборами з ініціативи солтиса, ради солецтва або щонайменше 15 жителів села. Кошти призначаються, зокрема, для фінансування ремонту і реконструкції об'єктів інфраструктури, упорядкування території тощо.
Обсяг коштів на конкретне солецтво розраховується, виходячи з чисельності його жителів і базової квоти. Базова квота є відношенням поточних виконаних доходів ґміни, про які йдеться у правилах про громадські фінанси, до чисельності її жителів.
Відповідний орган ґміни веде облік доходів і видатків солецтва. У функціонуванні фондів солецтв бере участь і держава, з бюджету якої ґміни отримують компенсацію (у формі цільової дотації) частини видатків, виконаних у рамках фонду солецтва. Обсяг компенсації варіює залежно від рівня базової квоти: 30% видатків компенсується ґмінам, у яких базова квота менша за середній показник по сільських і місько-сільських ґмінах країни, 20% - ґмінам, у яких квота становить 100–120% середнього показника, і 10% - ґмінам, у яких квота перевищує 120% показника по країні. Середня базова квота по країні розраховується й оприлюднюється відповідальним за держфінанси міністром. Максимальна сума держкомпенсації частини фонду солецтва теж встановлюється законом.
Один староста - у полі не воїн
У законодавчому полі Україні, крім старости, не передбачені інші посадові особи місцевого самоврядування для підтримки його діяльності. Є випадки, коли в ОТГ призначили помічника старости, але фінансовий відділ зауважив, що за штатним розписом такої посади немає. У старостинських округах працюють деякі фахівці, і це - як їх віддалені робочі місця.
Ведеться мова про доцільність для старости мати помічників на громадських засадах, їх кількість визначається рішенням ради ОТГ. Йдеться не лише про секретаря (діловода), а про допоміжний орган адміністрування з метою посилити спроможність старост - старостат. Як варіант - за зразком функціонування солецьких рад при солтисі. Що такий допоміжний орган потрібен, засвідчує хоча б більше навантаження за "людністю" на українського старосту, ніж на польського солтиса.
Помічниками старости у селі, селищі в окрузі у багатьох ОТГ уже є органи самоорганізації населення (ОСН). Слід особливо наголосити, що органи самоорганізації населення включено у систему місцевого самоврядування (стаття 5 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні"), а не є, як дехто вважає, самодіяльністю населення. Законодавчо визначені завдання і повноваження старости і ОСН перегукуються - щодо створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення, реалізації соціально-економічного розвитку території, задоволення потреб жителів.
Чи може староста очолювати ОСН? Із чинних законів "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про органи самоорганізації населення" випливає, що він, швидше за все, може очолювати ОСН, який легалізовано шляхом повідомлення, без статусу юридичної особи (оскільки не має власних банківських рахунків, не здійснює діяльності, пов'язаної із надходженням коштів, наприклад грантових, бюджетних тощо, а його керівник не уповноважений розпоряджатися цими коштами). Але староста не може очолювати ОСН, що зареєстрований як юридична особа. Щодо цього необхідні зміни і доповнення до законодавства.
Помічником старости у його діяльності може бути неформалізований орган самоорганізації населення (сільський актив, рада квартальних, рада старійшин тощо). Наприклад, у селі Волоське, Новоолександрівська ОТГ Дніпропетровської області, ведуть свою діяльність квартальні у складі 21 особи, з часом стануть ОСН, бо ще не вичерпали можливостей неформалізованої форми демократії, планується підтримувати квартальні ініціативи і виділяти мікрогранти на проекти. Неформалізовані ОСН, які займаються різноманітними питаннями сільського життя (збором коштів за водопостачання, інші послуги), як показує практика, з часом формалізуються.
Ще один варіант допомоги старості - функціонування громадської ради як дорадчо-консультативного органу, щоб здійснювати комунікацію громадян із старостою та органами місцевої влади. Цікаво, що думки старост при опитуванні розділилися: дещо більша частина обрали своїми помічниками окремих громадських активістів, вказуючи на складнощі роботи з радою, інша частина старост - за громадську раду.
Діяльність старости у громаді має бути більш системною, щоб повною мірою реалізувати оту повсюдність самоврядування. Як будь-яку цілеспрямовану справу, її слід розпочинати з планування розвитку громад старостинського округу. Йдеться про колективну розробку стратегії розвитку сіл округу, а також статуту цих громад. До речі, указом президента від 26 лютого 2016 р. №68 передбачено обов'язковість затверджувати у кожній територіальній громаді її статут. Це стосується не тільки об'єднаних тергромад, а й внутрішніх громад у рамках ОТГ. Така робота може виявитися способом об'єднати членів громади та наявні активи, дозволить окреслити механізми спільної діяльності, полегшить проектну діяльність, бо проекти стануть етапами досягнення стратегічних пріоритетів.
Значення стратегій розвитку поки що недооцінюється, але вже є позитивні приклади. Визначивши ягідно-фруктове виробництво як стратегічний напрям у стратегії сталого розвитку своєї громади і доклавши відповідних зусиль, Снітківська сільська рада Вінницької області змогла забезпечити зайнятість і добробут жителів. Було розірвано договір оренди земель запасу та резерву з агрохолдингом і передано їхфермерському господарству, що зобов'язувалося реалізувати спільну з сільрадою мету. Йшлося про закладення саду і плантацій ягід не лише на орендованих фермером, а й на пайових землях і в особистих господарствах жителів. За принципом співфінансування формувалася необхідна інфраструктура, зокрема будівництво водогону, спільну вигоду мали і від потужностей для зберігання свіжозамороженої продукції, сушильних камер. Стратегічний підхід допоміг визначити драйвери для зростання економіки і комплексного соціально-економічного прогресу села, а не вдовольнятися мінімальною орендною платою за землю і 100–200 грн на гектар на соціалку від "інвестора".
Ще один приклад стратегічного підходу - відкриття у депресивному селі Михайлівка, Глибоцька ОТГ Чернівецької області, сироварні, щоб переробляти молоко із сільських дворів. При об'єднанні в ОТГ жителі цього села вимагали ремонту школи, дороги, встановлення ліхтарів, як і більшість сільських жителів нині. Але при обговореннях сформувалася та почала реалізовуватися така економічна ідея: об'єднано молочарів у кооператив, виділено приміщення під сироварню та бюджетні кошти, розроблено проекти. За отримані грантові кошти від міжнародних інституцій придбано обладнання для сироварні.
І безперечно, сила старост у їхній згуртованості між собою, адже у середньому в одній об'єднаній територіальній громаді є майже по чотири старости.
Децентралізуйте фінанси, може, тоді ОТГ - уже й не "колгосп"
Децентралізація фінансів у рамках ОТГ могла б виглядати так. По-перше, закріплювати частину загального бюджету ОТГ за внутрішніми громадами сіл, селищ у межах старостинських округів. Часто стверджують, що "ми розподіляємо кошти бюджету по селах", подеколи без належного офіційного закріплення. Але ж старости продовжують ставити питання про формулу розподілу коштів, вказують на конфліктні ситуації, відсутність коштів на необхідні заходи у старостинських округах.
Норму про розподіл коштів місцевого бюджету у межах старостинських округів, критерії такого розподілу доцільно виписати у Статуті ОТГ. Розподіл коштів також варто передбачити у Рішенні про місцевий бюджет ОТГ. Зокрема, у додатку 6 "Перелік об'єктів, видатки на які будуть проводитися за рахунок коштів бюджету розвитку" розподіл коштів на будівництво, реконструкцію об'єктів виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури (згідно із ст. 71 Бюджетного кодексу) можна було б подавати у розрізі сіл, округів. Знову ж таки, для цього потрібно мати норму в Статуті ОТГ і/або затверджене радою Положення про розподіл коштів місцевого бюджету за старостинськими округами.
По-друге, доцільно формувати фонд громад сіл, селищ на території старостинського округу, зважаючи на наявність змішаних джерел фінансування. Щодо утворення і функціонування фондів сільських громад, то місцева рада має схвалити рішення про погодження чи непогодження виділення у бюджеті ОТГ коштів для цих фондів, затвердити механізм розподілу, визначити цільове призначення виділених коштів для реалізації місцевих проектів.
В Україні є досвід функціонування благодійних фондів сільських громад. Зокрема, у селі Волоське, Новоолександрівська ОТГ Дніпропетровської області, з 2016 р. функціонує БФ "Фонд громади "Борисфен", що зареєстрований як юрособа, має рішення про неприбутковість. До складу засновників увійшов староста села (до речі, він є у ньому священиком) - голова наглядової ради. Фонд позиціонує себе як механізм партнерської взаємодії бізнесу, влади та громади з метою вирішення місцевих проблем, у тому числі шляхом реалізації проектів із залученням допомоги від донорів.
По-третє, запроваджувати в ОТГ такий інструмент доступу сільських громад до фінансових ресурсів, як бюджет участі (громадський бюджет). Це дасть можливість членам громад сіл, селищ старостинського округу отримати певні кошти із місцевих бюджетів ОТГ на реалізацію пріоритетних локальних проектів. Старости як посадові особи місцевого самоврядування та члени виконкому мають ініціювати запровадження бюджету участі в своїх ОТГ. Місцева рада затверджує положення про бюджет участі. Жителі подають проекти на розгляд конкурсної комісії. Староста, згідно з повноваженнями, має сприяти жителям у підготовці проектів (інформувати про вимоги, проводити навчання і консультуванняпроектантів, опитування жителів про потреби і проблеми, організовувати дискусії і презентації проектів тощо).
Слідуючи настановам Івана Франка - "…перша і найголовніша задача для тих, що управляють державою, повинна би бути така, щоб добре упорядкувати і мудрими правами якнайліпше забезпечити ту найменшу, але основну одиницю. Бо коли громада зле впорядкована, то, очевидно, що й увесь побудований на ній порядок не може бути тривким".