В Україні є розвинені самодостатні регіони, що успішно заробляють на життя собі й державі. А є міста і райони відсталі, депресивні, де кризові явища накопичуються. Поставлене урядом завдання подолати бідність потребує вирівнювання регіонального розвитку, однак зробити це непросто — виникає ряд проблем як економічного, так і правового характеру.
Верховна Рада України прийняла в першому читанні законопроект «Про стимулювання розвитку регіонів». У країні відбуваються громадські слухання з цього питання. Не обминули вони й Крим. Їх проводили фахівці Міністерства економіки АРК та вчені Інституту реформ із Києва. В обговоренні також узяли участь економісти, статистики, спеціалісти з міст і районів, журналісти, керівники колективів, підприємці. Що думають стосовно подолання депресивності на місцях?
Угода «центр—регіон» — новий щабель відносин
У сучасному світі регіоналізм реалізується, як правило, знизу, а не згори, і суть його полягає в пошуку оптимальних механізмів участі регіонів з яскраво вираженими регіональними ознаками у загальнодержавних процесах. При цьому держава пропонує себе як силу, не лише здатну утримувати свої економічно відсталі регіони, тим самим позбавляючи їх своїх власних внутрішніх імпульсів до зростання, а й готову створювати їм умови для саморозвитку. Роль держави підвищується від рівня простого управління до рівня здійснення програм із комплексного розвитку регіону як цілісного утворення. Така участь держави в вирішенні регіональних проблем є взаємовигідною, адже сумарний розвиток регіонів — це системний розвиток її самої, прискорений інтеграційними можливостями.
Україна вже зробила кілька кроків у цьому напрямку. Указом Президента «Про Концепцію державної регіональної політики» в 2001 році визначено її засади. За підсумками минулорічних парламентських слухань Верховна Рада прийняла постанову «Про стан та перспективи розвитку депресивних регіонів, міст та селищ України». Потім було розроблено проект закону «Про стимулювання розвитку регіонів», що нині обговорюється.
Законопроект запроваджує інститут угод щодо регіонального розвитку, які покликані стати новим механізмом для стимулювання зростання. Проектом закону визначено, що такі угоди укладаються між Кабінетом міністрів України та місцевими органами представницької влади. Вони передбачають спільні заходи з регіонального розвитку, порядок, обсяг, форми та строки фінансування, планові показники, що їх має досягти регіон у результаті виконання угоди, порядок інформування тощо. Причому ініціювати укладення угоди щодо регіонального розвитку можуть як Кабінет міністрів України та центральні органи виконавчої влади, так і органи влади з регіону.
На сьогодні є чимало прикладів більш-менш успішної взаємодії центру та регіонів. Тільки у Криму це програми з відновлення Щолкіного, розбудови Керчі, формування Євпаторії як загальнодержавного дитячого курорту, надання Криму допомоги в репатріації та облаштуванні колишніх депортованих — загалом на більш як на 775 млн. гривень!
Можна навести ще безліч прикладів регіональних і загальнодержавних програм, які покликані вирівнювати розвиток регіонів. Потреба у цьому велика. Адже за даними Інституту реформ масштаби «регіональної ерозії» вітчизняної економіки України вражають: якщо в 1996 році мінімальний (Закарпатська область — 0,7 тис. грн.) і максимальний (м.Київ — 1,9 тис. грн.) регіональний ВВП на душу населення відрізнявся у 2,7 разу, то у 2001-му — уже в шість разів. Мінімальний у Чернівецькій області — 2,0 тис. грн., максимальний у Києві — 11,9 тис. грн. А це майже вдвічі перевищує показник міжрегіональних відмінностей країн ЄС.
Однак поки розроблені в нас програми безсистемні, суб’єктивні, адже процес їх підготовки не був науково виваженим, а в його ході, не виключено, лобіювалися ті або інші райони чи міста, підприємства або організації. Як наслідок — дуже часто програми недостатньо ефективні.
Наприклад, у Криму діє понад 20 різних програм вирівнювання. І за таких умов місцева влада, якій «на місці видніше», мала б уже за 12—13 років принаймні зблизити різні за рівнем розвитку райони. На жаль, практика свідчить про інше. Саме ці багатоточкові, але безсистемні спроби вирівняти розвиток регіонів спричиняють феноменальне розбалансування показників.
За одними й тими ж показниками (це видно на діаграмі) райони кардинально відрізняються один від одного. Різниця інколи сягає десятків разів, приміром, за виробництвом продукції. В Сімферопольському районі обсяг промислової продукції на одну особу на 175% перевищує середній показник, а в Ленінському — на 80% менший за нього. Схожі стрибки показників і в містах, де такі важливі цифри, як середньомісячна зарплата або рівень безробіття, також зашкалюють то в один бік (+), то в інший (–) бік.
Отже, вихід один — ухвалити спеціальний закон, який би підніс взаємодію центру з регіонами до рівня виваженої наукової системи.
На думку працівників правового управління Верховної Ради, «проблеми регіонального розвитку певною мірою вже мають правове вирішення в Законі України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України». Зокрема, встановлено принцип поєднання загальнодержавних і регіональних інтересів (ст. 2 закону), необхідність розробки прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку Криму, областей, районів і міст (розділ ІІІ)». Водночас експерти визнають, що в Законі України «Про державне прогнозування...» не запропоновано механізмів ефективної взаємодії центральних органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування саме з точки зору створення цілісної системи розвитку регіонів. Переваги нового закону полягають у тому, що він проголошує програмно-цільовий підхід (ст. 2 і 3 проекту), акцентує увагу на укладенні угод щодо регіонального розвитку, якими мають визначатися спільні заходи центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (ст.3, 4,5). Отже, пропонується новий механізм реалізації державної регіональної політики.
Слід зазначити, що такий механізм уже давно діє в країнах Європи, саме його прийнято Євросоюзом загалом. Він полягає в тому, що за певними параметрами ті або інші регіони визнаються депресивними, і держава розробляє спеціальні програми подолання депресивності, що мають забезпечити однаковий розвиток всіх територій.
Якби таку практику було запроваджено в Україні, то тільки в Криму визнання депресивними районів або міст та вжиття низки запобіжних заходів допомогло б попередити трагедію Щолкіного, наприклад. Або ліквідувати відставання найбільшого в Україні Ленінського району Криму за показниками рівня життя. Цілком слушно зауважувалося, що якби такий закон був прийнятий років десять тому, то це допомогло б запобігти критичному відставанню і району на Тарханкуті — Чорноморського, який досі не має навіть залізниці.
Відповідальність сторін
Та чи може механізм укладання угод регіонального розвитку в тому вигляді, як це передбачено проектом закону, зарадити цій біді? В учасників кримської дискусії є принаймні три застереження.
По-перше, нинішній проект закону побудовано на принципі «ініціатива карається». Стаття 5 передбачає, що «ініціатор укладення угоди щодо регіонального розвитку забезпечує розроблення та погодження її проекту», хоча дотепер в основу роботи покладався принцип співпраці сторін. Більше того, такі угоди та програми завжди розроблятимуть із точки зору можливостей регіону, хоча насправді вони мають відповідати можливостям держави, яких розробники з регіонів можуть просто не знати. Отже, на думку кримчан, закон має передбачити, що угода не лише розробляється спільно, а й враховує можливості держави, які є вищими за регіональні.
По-друге, в тій же статті зазначено, що «угода щодо регіонального розвитку укладається з урахуванням обсягів наявних та прогнозних асигнувань на відповідні цілі, які передбачаються в Державному бюджеті України та відповідних місцевих бюджетах». Положення зрозуміле з точки зору прагматичності економіки. Однак і раніше при розробці різних програм керувалися саме цією необхідною умовою, але це не дало якісно нових результатів. Тому на слуханнях у Криму йшлося про те, що угоди про виведення регіонів зі стану депресивних мають передбачати надання регіонові не лише зазвичай обмеженої бюджетом фінансової допомоги, а й іншої.
Скажімо, якби свого часу Красноперекопська міська рада не запропонувала центрові створити ВЕЗ «Сиваш» та укласти відповідну угоду, яка за своєю суттю була угодою про регіональний розвиток, то сьогодні про Північний регіон Криму можна було б говорити, як про найдепресивніший в автономії. На той час Україна, можливості якої були набагато обмеженішими, ніж сьогодні, не могла виділити Красноперекопську великих фінансів або розробити масштабні програми, але Президент і уряд дали регіонові шанс самостійно використати свої внутрішні можливості. Державі це не коштувало практично нічого, крім затримки з виплатою певної суми податків, які згодом повернулися в більших обсягах. І це було виправдано.
Інший приклад — створення в автономії територій пріоритетного розвитку. В Криму їх сім.
Отже, закон має передбачити, що програми регіонального розвитку можуть фінансуватися за рахунок не лише бюджетів. В окремих випадках — це кошти інвесторів, залучені у вільні економічні зони, в тому числі і точкові та локальні, території пріоритетного розвитку, гранти тощо. Механізми подолання депресивності можна передбачити також при розробці інших законів, приміром, «Про статус кримськотатарського народу в Україні», «Про статус міста Севастополя» тощо.
По-третє, закон передбачає, що угодою має визначатися «відповідальність сторін угоди за невиконання або неналежне виконання передбачених нею заходів». І тут виникає запитання — якою вона має бути? З точки зору регіону (міста, району, селища), ситуація зрозуміла: якщо керівник визнаного депресивним регіону з власної вини не виконав угоду і в результаті депресивність регіону не подолано, то цілком зрозуміло, що керівник не впорався зі своїми обов’язками, а тому має залишити посаду. Питання в тому, якою може бути відповідальність іншої сторони угоди — Кабінету міністрів? Відповіді на це питання поки що немає.
Водночас на слуханнях у Криму зазначалося, що відносини «центр —автономія» (як і «центр—Севастополь») є особливим випадком цієї методологічної проблеми, який не тотожний відносинам «центр—область» чи «центр—місто». Приміром, про особливий статус Севастополя у Верховній Раді готується відповідний закон. Крим як автономія керується власною Конституцією, окремими законами. За свою коротку новітню історію Крим уже випробував не одну форму сприяння держави регіональному розвиткові: це й одноканальний бюджет в 1997—1998 роках, коли до державного бюджету перераховувалося лише 4,3 відсотка коштів, і право на використання цілої низки зібраних в Криму податків. Чи сприяло це подоланню відставання Криму?
Коли зважити на те, що за інтегрованими показниками розвитку автономія за останні роки піднялася з 24-го місця на 14-те, то ефективність очевидна. Але, з іншого боку, як це позначилося на житті кримчан та чому й надалі існують явно відсталі райони? Це наштовхує на думку, що потрібно шукати ще ефективніші форми регіонального розвитку.
Кримська дискусія з приводу критеріїв
Якими критеріями мають послуговуватися економісти, визначаючи депресивність регіонів? На думку декого з них, це найслабкіше місце законопроекту.
З одного боку, виписані в законопроекті критерії складно назвати системними, а з іншого — не вироблено єдиного методичного підходу до оцінки стану регіонів, районів або міст. Цілком очевидно, що абсолютними ознаками депресивності (кризовості, проблемності) можуть бути показники виробництва і динаміка їхнього спаду. Адже у разі зростання показників можна говорити про те, що регіон (район, місто) переживає не період депресії, а вже період рецесії. І йому, можливо, потрібні інші види допомоги, але не визнання депресивним.
По-друге, такою ознакою має бути досить низький (нижчий за інших) рівень життя, який також має тенденцію до зниження. По-третє, з точки зору кримських учасників дискусії, для більшої певності депресивність слід визначати також за допоміжними показниками: рівнем зайнятості, приростом населення, розвиненістю інфраструктури тощо. Якщо й основні, і допоміжні показники говорять про нижчі порівняно з іншими регіонами обсяги виробництва та рівень життя і про подальше їхнє погіршення, то такий регіон, район або місто, безперечно, є депресивним. Отже, здійснюючи загальнодержавні заходи, потрібно надати йому допомогу.
За правилами Євросоюзу, депресивним може бути визнаний регіон, інтегральні показники якого не перевищують 75% від середніх. Тому цілком закономірне запитання: а скільки регіонів України одночасно можуть бути визнані депресивними, адже можливості держави не безмежні? На думку начальника управління Мінекономіки Криму Леоніда Целіщева, закон також має встановлювати цю межу, адже статус депресивного відкриває регіонові шлях до порівняно легкої державної допомоги.
Чи потрібна в законі диференціація районів на промислові та сільські? На думку кримських експертів, у будь-якому разі порівнюваний валовий показник виробництва завжди виражатиметься в грошах, незалежно від того, з обсягу якої продукції — промислової чи сільськогосподарської — його вивели. Важливо лише, що він замалий для самодостатності регіону. Наприклад, за критеріями закону Чорноморський район Криму є промисловим, хоча насправді він належить до сільських. По-друге, у деяких містах Криму левову частку виробництва становить надання курортних послуг. Тому для визначення депресивності прийнятнішими будуть загальні інтегровані показники. Під час кримського обговорення лунали пропозиції вилучити з законопроекту поділ на промислові–сільські райони, натомість додавши норму про те, що існують аграрно-індустріальні та інші регіони, де переважає не матеріальне виробництво, а надання послуг.
І останнє. На перший погляд, факт визнання регіону депресивним — то ганьба для нього та його керівників, а також для всього населення. Однак, як показує світова практика, чимало регіонів країн Центральної Європи, розраховуючи на допомогу Євросоюзу, навпаки, домагалися цього статусу. Цілком очевидно, що подібних процесів слід чекати і в Україні після прийняття цього закону.