На початку 90-х в Україні дуже мало хто знав, що таке «антидемпінг», а сьогодні українська преса вже постійно оперує цим терміном, називаючи ним усі торгові обмеження, запроваджувані проти українських товарів за кордоном. Можна припустити, що мине значно менше часу, і вітчизняні експортери зіштовхнуться з проблемою «антисубсидійних», або «компенсаційних» мит. Особливо гостро ця проблема торкнеться експорту металопродукції. Тим паче що в світі зміцнюється тенденція надвиробництва сталі, й це негативно впливає на торгівлю цією продукцією.
Однією з проблем надвиробництва вважають збереження держпідтримки металургійних підприємств, які без неї давно збанкрутували б і припинили б своє існування. Згідно з теорією міжнародного торгового права, національні виробники не повинні конкурувати з держказначействами іноземних держав, які надають субсидії своїм власним виробникам. У 2001—2002 роках прокотилася хвиля спеціальних розслідувань проти імпорту сталі у США, Канаді, ЄС, Східній Європі й Китаї. Їх метою було введення обмежень на світову торгівлю сталлю, а також вплив на ціноутворення металопродукції. Під впливом торговельних обмежень найбільші країни-виробники були змушені сісти за стіл переговорів у рамках Комітету з питань сталі та обговорити майбутнє торгівлі сталлю. Розвинені країни вважають, що держсубсидії в галузі металургії мають підпорядковуватися жорсткішим правилам, ніж передбачені в рамках СОТ. Тож пропонується підписати окрему угоду про субсидії в металургійній галузі з метою заборони субсидій.
Аби розуміти, які пропозиції нині обговорюються і які наслідки можуть мати рішення в цій царині для українських металургів, необхідно проаналізувати такі проблеми: як регулюються питання держпідтримки в рамках СОТ; яку держпідтримку надають металургам у розвинених країнах (США, ЄС), а також країнах Східної Європи; останні пропозиції в рамках переговорів у Комітеті з питань сталі ОЕСР. Такий аналіз допоможе підприємствам України підготуватися до змін, що можливі при вступі в СОТ, зближенні з ЄС, а також підписанні угоди про сталь у рамках ОЕСР.
Надання субсидій — обмеження СОТ
У рамках СОТ існує окрема угода «Про субсидії та компенсаційні заходи», яка регулює питання захисту від субсидованого експорту. Відразу відзначу, що в цьому матеріалі буде розглянуто положення угоди, які стосуються ГМК.
Отже, субсидія існує, якщо є фінансова допомога з боку держави, яка приносить користь її одержувачу (ст.1,2, ч. 1 угоди). Допомога може полягати в наданні податкових кредитів, грантів, безвідсоткових кредитів, закупівлі продукції за неринковими цінами тощо.
Отже, компенсаційні заходи можуть бути вжиті лише тоді, коли така допомога є «специфічною». При цьому субсидія вважатиметься специфічною, якщо можна визначити конкретне коло одержувачів такої субсидії, приміром, підприємства ГМК. Для протидії субсидіям, які заподіюють шкоду, країна-учасниця може використовувати механізм владнання спорів у рамках СОТ, а також застосовувати компенсаційні мита в індивідуальному порядку.
Угода СОТ поділяє субсидії на три категорії: заборонені; дозволені, але проти яких можуть застосовуватися компенсаційні заходи (компенсовані субсидії), і дозволені субсидії. Розглянемо ці категорії.
Заборонені субсидії
Тільки два види субсидій вищезгаданою угодою визнано забороненими: експортні субсидії та субсидії, надання яких обумовлене використанням продукції національного виробника, а не імпорту.
Експортні субсидії надаються підприємствам із метою збільшення експорту продукції. Заборонено також практику надання таких видів держдопомоги, які створюють умови, коли пріоритет при купівлі віддається національному виробникові перед іноземним.
Компенсовані субсидії
Дозволені субсидії, але проти яких можуть вводитися компенсаційні заходи, — це не заборонені субсидії, використання яких призводить до негативних наслідків для виробників інших держав. Негативні наслідки можуть полягати в заподіянні збитків національній промисловості іншої країни; у зведенні до нуля або в перешкоджанні при одержанні переваг, що надаються ГАТТ 1994; в обмеженні інтересів інших держав.
Дозволені субсидії
Ст. 8 угоди передбачала дозволені субсидії, які, навіть при своїй специфічності, не підпадали під дію компенсаційних заходів. Проте всі дозволені субсидії за згодою СОТ втратили свою силу в зв’язку з закінченням дії ст. 8 угоди з 1 січня 2000 року.
Крім того, що угода передбачає лише два заборонених види субсидій, ст. 27 і ст. 29 угоди надають особливі «перехідні» правила для країн, що розвиваються, і країн із неринковою економікою. Обидві статті дозволяють держдопомогу й передбачають низку винятків із загальних правил.
Відповідно до положень угоди, щоб протидіяти субсидіям, необхідно пройти тривалу процедуру доведення того, що субсидії справді є й негативно позначаються на національній промисловості. Такі процедури існують як у рамках консультацій СОТ, так і на національному рівні країн-учасниць.
Практика субсидування
ГМК у світі
Попри обмеження й заборони, у світовій практиці досить часто надаються субсидії ГМК.
Так, у США держсубсидії надають як на федеральному рівні, так і на рівні окремих штатів. Попри офіційні заяви про дуже скромні субсидії в металургію, незалежні аналітики відзначають багатомільярдні субсидії у формі держдопомоги, що надається металургійному сектору США в таких видах: держгарантії за кредитами; спеціальні режими оподаткування; програма «Купуй американське»; гранти на розвиток технологій; оплата соціальних платежів (пенсії, медобслуговування); гранти при відкритті нових потужностей із виробництва сталі тощо.
Аналітики оцінюють ці програми у понад 30 млрд. дол. держдопомоги тільки у 80-х роках. Американські компанії в зв’язку зі «Сталевою ініціативою Буша» в 2001—2002 роках звернулися до уряду США з проханням покрити борги із соцвиплат і пенсійних фондів на суму понад 13 млрд. дол.
Відповідно до останнього урядового звіту про надання субсидій у США, який було подано в СОТ у жовтні 2003 року, у США триває практика надання допомоги американським металургійним компаніям. На федеральному рівні було ухвалено закон про екстрені гарантії кредитів у металургії 1999 року. Закон ухвалено у відповідь на збільшення імпорту дешевої сталі 1998 року, що призвело до банкрутства багатьох металургійних компаній. Основна ідея закону — у наданні держгарантій за приватними кредитами меткомпаніям. Для одержання гарантій останні повинні відповідати таким критеріям: бути зареєстрованими у США; виготовляти металургійну продукцію; їм мають загрожувати звільнення, скорочення обсягів виробництва чи фінансові збитки з початком кризи у зв’язку з імпортом сталі в січні 1998 року.
Основні умови одержання гарантій було визначено так:
без держгарантій, банки відмовляються надавати кредити;
мають існувати підстави вважати, що кредити буде повернено;
відсотки за кредитами прийнятні;
одержувач гарантій згоден на держаудит;
металургійна компанія вже неспроможна реорганізувати себе, і її основні активи купує інша компанія.
Надання кредитів гарантувалося до 31 грудня 2003 року з терміном повернення наприкінці 2005-го. Гарантувалося надання кредитів до 95% основної суми кредиту, наданої приватними банками. Загальний фонд гарантій було визначено в сумі 1 млрд. дол. При цьому одна компанія могла одержати гарантій не більше ніж на 250 млн. дол.
Крім федеральної допомоги, металургійні компанії США можуть також розраховувати на допомогу окремих штатів. Прикладами такої допомоги можуть служити:
Steel Dynamics — податкові кредити/боргові зобов’язання на новий завод у 370 млн. дол. Загальний обсяг допомоги 107,4 млн. дол. на 10 років;
Steel Dynamics — зменшення оподаткування для нового заводу з виробництва прокату на 285 млн. дол. Загальний обсяг допомоги — до 59 млн. дол. на 10 років;
Bethlehen Steel — позики на підтримку нового прокатного стану в 300 млн. дол. — 6 млн. дол. ;
кредит металургам в Огайо на нові капіталовкладення — до 30 млн. дол. і на нове очисне устаткування — до 60 млн. дол.
Таким чином, металургія США одержує солідні держдотації. Багато аналітиків пов’язують надмірну державну допомогу з неефективністю американської металургійної промисловості, наслідком якої став ланцюг банкрутств найбільших виробників сталі в США у 1998—2002 роках.
ЄС
Програма держдопомоги металургійним компаніям у ЄС має довгу історію. Останнім часом можливості надання такої допомоги було неабияк обмежено. До липня 2002 року всі види допомоги в металургійному секторі регулювалися окремим Кодексом допомоги в металургії. Нагадаю, що 23 липня 2002 року втратила чинність Угода про вугілля та сталь ЄС й одночасно втратив чинність останній, шостий, кодекс. Із липня 2002 року метпромисловості в ЄС можуть бути надані такі види допомоги: на екологічні програми; проведення наукових досліджень; навчання персоналу; допомога на закриття підприємств або потужностей із виробництва сталі.
У ЄС, на відміну від США, заборонено надавати допомогу металургійним підприємствам із метою реструктуризації та виведення підприємств із кризи. Один із прикладів надання підтримки екологічних програм — субсидування в обсязі 24 тис. євро компанії «Вест-Алпіне Шталь Лінц Gmgh.», схвалене рішенням комісії від 3 липня 2001 року. Приклад підтримки проведення науково-дослідних робіт — надання субсидії бельгійському підприємству «Сидмар» на суму 500 тис. євро, схвалене рішенням комісії від 18 липня 2001 року.
При цьому всі види допомоги підлягають скрупульозному вивченню з боку Комісії ЄС, яка може визнати певні види допомоги забороненою субсидією й наказати підприємствам, що її одержали, повернути кошти державі. Так було, приміром, із німецькою меткомпанією «Зальцгітер», загальний обсяг держдопомоги якій перевищив 800 млн. німецьких марок. Також у листопаді 2000-го було визнано забороненим надання допомоги бельгійському підприємству «Кокерил Самбре С.А.» на суму 13,8 млн. євро для компенсації скорочення робочого часу в робітників підприємства. Дія програми передбачала таку компенсацію з 1999-го по 2005 рік.
Проаналізувавши можливості державного субсидування ГМК у Євросоюзі, можна дійти висновку, що реструктуризацію металургії ЄС з участю держдопомоги вже практично завершено й тепер металурги ЄС повинні покладатися на власні сили. У металургів ЄС залишається один вихід — працювати ефективно. Інакше вони збанкрутують і їх буде ліквідовано.
Східна Європа
До країн Східної Європи, які вже в травні 2004 року приєднаються до ЄС, застосовуються жорсткі правила надання субсидій металургійним підприємствам. Ці правила було узгоджено під час переговорів про вступ цих країн у ЄС.
Відповідно до протоколів про реструктуризацію металургійної промисловості, які стали невід’ємною частиною угод про вступ цих країн у ЄС, Польща й Чехія взяли на себе зобов’язання щодо обсягів і видів держдопомоги для металургійної галузі: Чехія може виділити 508 млн. дол. у вигляді субсидій метгалузі; Польща — 862 млн. дол. за період 1997—2003 рр. При цьому допомогу можна надавати лише на програми, передбачені в протоколах, такі як реорганізація виробництва, впровадження нових методів управління, закриття потужностей, інвестиції в нові технології та перехід на якіснішу продукцію. Всі дозволені види допомоги суворо розписано щодо кожного металургійного заводу в кожній із країн.
До протоколів додаються таблиці, відповідно до яких Польща й Чехія взяли на себе зобов’язання щодо закриття потужностей по кожному заводу, а також щодо збільшення потужностей для виробництва якіснішої продукції.
Регулювання державних субсидій у металургії країн — нових членів ЄС — хоча й дозволяє перехідний період, фактично вже найближчим часом буде повністю підпорядковуватися загальним правилам ЄС.
Україна
У 1999—2003 роках в Україні проводився експеримент у гірничо-металургійному комплексі, основними елементами якого було: списання податкової заборгованості; встановлення пільгових ставок стягнення податку на прибуток, збір у Держінноваційний фонд, збір із забруднення довкілля; надання безвідсоткового податкового кредиту; скасування збору на реконструкцію доріг; пільги з ПДВ.
На законодавчому рівні було встановлено винятковий список підприємств ГМК — учасників експерименту.
Оцінки результатів цього експерименту, дані аналітиками, суперечливі щодо того, наскільки експеримент був ефективним і відповідав інтересам підприємств ГМК й держави. Водночас експеримент є класичним прикладом надання держдопомоги в металургійній сфері.
Проект угоди про субсидії в металургії
(Комітет із питань сталі ОЕСР)
Очевидно, що угоди в рамках СОТ не змогли покласти край практиці надання субсидій і застерігають вживання компенсаційних заходів цілою низкою вимог. Існування стількох умов і винятків підштовхнуло розвинені країни до впровадження жорсткіших правил у сфері надання субсидій у металургійній галузі, основна проблема якої — надвиробництво, зокрема через існування за рахунок держсубсидій підприємств, які давно слід було ліквідувати.
З 2001 року відбулося кілька зустрічей на високому рівні в рамках Комітету з питань сталі ОЕСР, на яких — представники провідних країн-виробників сталі обговорювали проблеми надвиробництва і встановлення загальних правил надання субсидій у галузі металургії. Перша зустріч на рівні міністрів із цього питання відбулася 17—18 вересня 2001 року в Парижі. Згодом було створено робочі групи із субсидій та потужностей у металургії.
У грудні 2002-го делегати країн-учасниць визначили дві найсерйозніші проблеми: надання держсубсидій і застосування торгових санкцій (антидемпінгові, спеціальні й компенсаційні заходи). Проте на тому самому засіданні пріоритет віддали підготовці проекту угоди про надання держсубсидій в галузі металургії, а обговорення проблем, пов’язаних із торговими санкціями, відкладено. З грудня 2002 року відбулося шість раундів переговорів із підготовки угоди, останній із яких провели в Парижі у грудні 2003-го.
І хоча доповідь робочої групи про закриття потужностей і реструктуризацію металургії, а також з питань надання допомоги визнано задовільною, проте було ухвалено не проводити подальшу роботу по цій проблемі до схвалення окремого рішення. Тож уся подальша робота зосередилася на розробці проекту Угоди про субсидії у сфері металургії.
Відповідно до офіційного інтернет-сайта ОЕСР (www.oecd.org), проект Угоди про субсидії передбачає: повну заборону специфічних субсидій у металургійній галузі; дуже обмежену кількість винятків із попереднього правила; особливі умови для країн, що розвиваються, і країн із перехідною економікою.
При цьому винятки передусім стосуватимуться закриття неефективних потужностей. Нині проводяться консультації з визначення списку «винятків» щодо заборонених субсидій. Крім того, не завершено роботу з визначення особливих умов для країн із перехідною економікою, а також країн, що розвиваються.
За результатами засідань можна дійти висновку, що особливу увагу комітет приділяє проблемам, які турбують розвинені країни, тоді як обговорення питань про надання допомоги у виведенні неефективних потужностей і скасування торгових обмежень, таких важливих для України, відкладається на майбутнє.
Крім того, слід чітко розуміти, які види субсидій у металургії буде заборонено, щоб не опинитися в ситуації, коли знадобиться держдопомога для реструктуризації підприємств, що перебувають у стадії банкрутства, і виявиться, що будь-яка така допомога вважається забороненою.
У світлі обговорюваного проекту Угоди про субсидії в галузі металургії інтереси України зосереджено навколо питань про те, наскільки додаткові зобов’язання про заборону субсидій відповідають інтересам національних виробників, а також які блага можуть одержати українські металурги або Україна загалом. Щоб відповісти на ці запитання необхідно проаналізувати такі чинники:
— Україна не є членом СОТ, і, відповідно, до неї не застосовуються зобов’язання про припинення субсидій;
— Україну не визнано країною з ринковою економікою, тож розвинені країни не вживають компенсаційних заходів проти її сталевої продукції;
— під час підписання Угоди про субсидії в металургії в рамках ОЕСР Україна бере на себе додаткові зобов’язання, які фактично забороняють надання держдопомоги, крім суворо визначених випадків, спрямованих передусім на закриття підприємств;
— питання, які цікавили Україну в рамках консультацій у Комітеті зі сталі ОЕСР, а саме: надання міжнародної допомоги на закриття металургійних потужностей та ослаблення застосування торгових обмежень, було відкладено на невизначений термін;
— експорт сталевої продукції з України значно обмежений високими антидемпінговими митами, оскільки досі Україну розглядають як країну з неринковою економікою;
— досвід Росії свідчить, що навіть коли Україні й буде надано статус країни з ринковою економікою, його можуть обмежити додатковими умовами, які фактично перешкоджатимуть справедливому порівнянню цін із метою антидемпінгових розслідувань.
Підбиваючи підсумки, можна сказати, що міжнародний ринок сталі зазнає змін, особливо в площині держдопомоги. Для України в умовах, коли до 70% металопродукції експортується, важливо усвідомлювати, що до одержання статусу країни з ринковою економікою, встановлення чіткого переліку можливостей надання держдопомоги містоутворюючим підприємствам, які потребують реструктуризації й допомоги в соціальних питаннях у постприватизаційний період, рішення про приєднання до тієї чи тієї міжнародної структури мають бути зваженими і враховувати інтереси металургійної галузі.
Зі вступом України в СОТ, або з визнанням за нею ринкового статусу, або з підписанням Угоди про субсидії в металургійному комплексі українському уряду в тісному співробітництві з підприємствами ГМК доведеться серйозно переглянути плановані програми держдопомоги, щоб не потрапити під компенсаційні санкції з боку країн-імпортерів української продукції. Такий аналіз бажано провести вже сьогодні — аби уникнути непорозумінь уже в найближчому майбутньому.