Обговорювана у даній статті теза полягає в тому, що Кіотський протокол до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату є досить складною угодою. Визначення кількісних зобов’язань країн — сторін Протоколу вимагає ясності щодо часових рамок, набору газів, які охоплює Рамкова конвенція, основи для їхнього порівняння, а також правил моніторингу, звітності та перевірки відповідності вимогам. Крім цього прагнення зробити зобов’язання максимально ефективними з економічної точки зору призвело до безпрецедентного в міжнародному праві рішення об’єднати в одному документі такі три різні механізми, як спільне впровадження, механізм чистого розвитку та міжнародної торгівлі викидами. Суть їх полягає ось у чому.
Спільне впроваждення (СВ) дозволяє країнам заявляти про своє право на скорочення викидів, що утворилися в результаті інвестування в інших промислово розвинених країнах і здатних бути предметом передачі еквівалентної кількості «одиниць скорочення викидів» (ОСВ) між двома країнами (стаття 6).
Механізм чистого розвитку (МЧР) передбачає аналогічні проекти скорочення викидів у країнах, що розвиваються, із метою отримання «сертифікованих скорочень викидів» (ССВ) для подальшого використання інвестором. Протокол вимагає, щоб такі проекти сприяли стійкому розвитку в країнах, які отримують інвестиції, і допомагали б їм брати участь у реалізації кінцевої мети Конвенції — стабілізації клімату (стаття 12).
Міжнародна торгівля викидами (МТВ) дозволяє передачу частини національних квот на викиди — «одиниць встановлених обсягів» (ОВО) іншим країнам (стаття 17). Це може здійснюватися через національні системи торгівлі, що дозволяють приватним фірмам вести міжнародну торгівлю дозволами на викиди з метою виконання ними національних зобов’язань.
Всі ці гнучкі механізми мають одну мету: дозволити промислово розвиненим країнам виконати свої національні зобов’язання щодо скорочення викидів шляхом торгівлі або інвестування в проекти скорочення викидів у тих країнах, де це можна зробити з найменшими витратами. Деталізація правил, які управлятимуть цими механізмами, має виняткове значення для вступу Протоколу в силу.
Виконання Україною своїх зобов’язань відповідно до Кіотського протоколу не передбачає якихось значних витрат; швидше його слід розглядати як сприятливу можливість для «екологічно дружньої» реструктуризації національної економіки, отримання доступу до новітніх технологій і, будемо сподіватися, переходу до стійкого розвитку. Це, власне кажучи, і є відповідь на запитання, чому держава має приділяти досить уваги розробці довгострокової кліматичної політики, яка відповідає національним інтересам.
4 лютого 2004 року Верховна Рада України ратифікувала Кіотський протокол до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату (РКЗК). На тлі недавніх політичних (і не тільки) баталій у парламенті процедура ратифікації пройшла досить рутинно. Очевидно тому сам факт ратифікації не викликав особливого інтересу з боку вітчизняних засобів масової інформації, хоча йому приділили увагу провідні інформаційні агентства світу. Деякі з них писали про втрачені можливості, маючи на увазі вже трохи забуту історію про те, як Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, яке очолював Юрій Костенко, не змогло своєчасно підготувати Перше національне повідомлення з питань зміни клімату й подати його в секретаріат Конвенції 1997 року. Якби не цей прикрий провал, то Кіотський протокол вступив би в силу в травні 2004 року незалежно від позиції Росії та США. (Нагадаємо, що для цього необхідна його ратифікація не менш ніж 55 сторонами Конвенції, на частку яких припадає не менш як 55% загальних викидів СО2 промислово розвиненими країнами і країнами з перехідною економікою. На сьогодні Протокол ратифікувала 121 країна, однак набрати необхідні 55% викидів так і не вдалося. Тому українські 4,3% викидів СО2 зіграли б вирішальну роль.)
Пізніше Україна зробила ряд конкретних кроків, спрямованих на виконання національних зобов’язань відповідно до РКЗК ООН. Однак при цьому майже нічого не було зроблено для розвитку інституціонального потенціалу, необхідного для участі в гнучких Кіотських механізмах із метою максимізації доходів, пов’язаних із міжнародною торгівлею викидами і проектами спільного впровадження. Такий стан справ багато хто схильний пояснювати нерозумінням глобальної перспективи, відсутністю інтересу з боку чиновників, схильністю до командно-адміністративних традицій чи ж недооцінкою масштабів майбутніх доходів на ринку парникових газів. Ми переконані, що в Україні корені цього феномена значно глибші: переважна більшість потенційно зацікавлених сторін усе ще розглядає ринок парникових газів як певну економічну систему, котру міжнародна спільнота зобов’язана створити для нашої країни. Перечитавши стенограму обговорення проекту закону про ратифікацію в парламенті, ми ще більше зміцнилися в думці, що в Україні і на Заході існують різні рівні розуміння характеру і завдань Кіотського протоколу і, як наслідок, принципово відмінне бачення перспектив міжнародного співробітництва в цій сфері.
Більшість сучасних глобальних природоохоронних проблем (включаючи глобальні зміни клімату) є прикладами «трагедії громад». Це поняття запровадив Гаррет Хардін, який в однойменній алегорії переконливо показав, яким чином ресурси, що перебувають у загальній власності, (наприклад, пасовища) приходять у повний занепад через протиріччя між прагненням окремих індивідів до максимізації доходу (ще одна корова) і загальним благом (наявність пасовища). Як відомо, атмосфера, Світовий океан (крім виняткових економічних зон) і стратосфера є ресурсами відкритого доступу, що нікому не належать (res nullius). Цілком очевидно, що ризик виснаження таких ресурсів (тобто трагедія) буде досить великим. (Згадайте сумну долю північноамериканських бізонів чи китів.)
З іншого боку, відомо чимало прикладів, коли ті чи інші ресурси (ті ж пасовища) перебувають у спільній власності обмеженого кола осіб чи певної громади (res communes), котрі самі встановлюють правила їхнього використання.
Розуміння принципових відмінностей між цими двома типами ресурсів дозволяє розглядати сучасні міжнародні природоохоронні угоди як спробу закріплення спільної власності за ресурсами відкритого доступу. Саме такий характер Кіотського протоколу, основним завданням якого є запобігання глобальним змінам клімату (тобто «трагедії громад») шляхом розподілу квот на викиди парникових газів між країнами — учасниками угоди.
Досягнення міжнародних угод про розмір національних квот і цільових значень емісії парникових газів винятково тяжка справа. В окремих країн нерідко виникає спокуса не підписувати такі угоди, оскільки у разі їхнього прийняття іншими країнами, першим нарівні з іншими (причому геть безплатно) дістануться плоди такої угоди (у даному разі — зменшення чи усунення загрози глобальної зміни клімату). Більше того, усякий раз, коли мова заходить про прийняття конкретних зобов’язань щодо скорочення викидів парникових газів окремими країнами, це викликає палкі суперечки.
Тож доречним є запитання: що станеться, коли міжнародні угоди не будуть досягнуті? Чи зможе якась окремо узята країна чи навіть група країн вжити адекватні заходи самостійно? Негативна відповідь майже очевидна. Дійсно, якщо окремо узята країна запровадить будь-які обмеження (скажімо, нормативи викидів парникових газів) і ці обмеження не будуть поширені на інші країни, то внутрішні витрати виробництва в цій країні суттєво зростуть порівняно з її закордонними конкурентами. Втрата конкурентоздатності негайно призведе до скорочення експорту і неминучого збільшення імпорту (як більш дешевого), що, у свою чергу, загрожує зростанням безробіття і падінням життєвого рівня населення. А оскільки багато товарів, вироблених у промислово розвинених країнах, є досить енергоємними (металургійна продукція, продукція машинобудування, хімічної галузі тощо), то зростання цін на енергоносії й енергетичні послуги, викликане запровадженням обмежень чи податків на викиди парникових газів, матиме цілком передбачені наслідки.
З метою виконання Кіотських зобов’язань багато країн Західної Європи вводять податки, в основі яких лежить енергетична чи вуглецева складова товарів і послуг. До цих країн відносяться Австрія, Німеччина, Голландія, Данія, Італія, Норвегія, Фінляндія, Швеція та ін. Цілком очевидно, що, вдавшись протягом останніх років до так званих енергетичних податків, країни ЄС тим самим штучно знизили конкурентоздатність своїх підприємств, зайнятих у таких енергоінтенсивних виробництвах, як видобуток і збагачення залізної руди, виплавка сталі, виробництво електроенергії, мінеральних добрив, цементу тощо, що дають левову частку викидів СО2. Все це призвело до того, що скоротилося не тільки виробництво відповідних товарів і послуг, а й їхній експорт. Вивільнені в результаті такої структурної перебудови ресурси спрямовані в інші сектори економіки. У результаті якість довкілля в цих країнах суттєво поліпшилася.
Які ж структурні зміни слід очікувати в тих країнах, які подібно Україні не посилюють (з різних причин) національне природоохоронне законодавство? Очевидно, що, отримавши серйозні конкурентні переваги, вони всіляко прагнутимуть збільшити обсяги енергоінтенсивного виробництва з метою подальшого нарощування експорту дуже прибуткових товарів і послуг (табл.1).
У результаті такої політики внутрішні та зовнішні інвестиції почнуть «утікати» в енергоінтенсивні, але прибутковіші виробництва, пов’язані зі збагаченням сировини, виробництвом електроенергії та напівфабрикатів. Тому ми не поділяємо стурбованості окремих народних депутатів із приводу можливої деіндустріалізації України. На жаль, мало хто з прибічників євроінтеграції розуміє, що природоохоронна політика західних країн і, зокрема Європейського Союзу може впливати і на розмір надлишку квот на викиди парникових газів, котрий наша країна отримала відповідно до Кіотського протоколу. І що цей надлишок, названий німцями «гарячим повітрям», поступово скорочується в результаті глобальних процесів економічної інтеграції, подальшого поглиблення міжнародного поділу праці й нарощування обсягів зовнішньої торгівлі.
Щоб переконатися в цьому, досить розглянути два цілком імовірні сценарії майбутніх структурних змін в економіці України. Один із них умовно можна назвати «чистим», а інший — «брудним» (табл.2).
Як «чистий», так і «брудний» сценарії розвитку національної економіки можуть забезпечити однакові темпи зростання ВВП. Однак викиди вуглецю, пов’язані з використанням органічного палива, при цьому суттєво різнитимуться (мал. 1), оскільки пріоритетний розвиток I або II групи галузей промисловості пов’язаний із різною інтенсивністю використання енергії. Гадаємо, ми відповіли на запитання про динаміку викидів парникових газів залежно від темпів зростання ВВП.
«Екологічно дружня» реструктуризація національної економіки має початися з її «декарбонізації». Частину необхідних для цього коштів дозволяє отримати Кіотський протокол. З урахуванням специфіки гнучких механізмів, це можна зробити двома шляхами.
Перший шлях передбачає всебічне використання можливостей, котрі дають проекти спільного впровадження. Як показують наведені в Національній стратегії України щодо спільного впровадження й торгівлі викидами оцінки, в 2008—2012 рр. потенціал скорочення викидів парникових газів може досягти 750 млн. тонн СО2, якщо очікувана ринкова ціна буде не менш як 8 дол. за тонну СО2.
Зауважимо, що майже третина цього потенціалу пов’язана з енергозбереженням. Цей шлях лобіюють країни ЄС, котрі суттєво залежать від експорту технологій і ноу-хау. Проекти спільного впровадження дозволять їм не тільки отримати дешеві скорочення викидів, а й одночасно збільшити свій експорт в Україну. Саме по собі це не є аморальним, однак не дає ніяких гарантій того, що Україна отримає найкращі з наявних на ринку технологій.
Як показало недавнє обговорення Кіотського протоколу в парламенті, саме на цьому шляху наполягають окремі представники «Нашої України», котрі категорично проти торгівлі викидами. (Задля справедливості зауважимо, що трохи раніше подібні ідеї були викладені в матеріалах так званої робочої групи неурядових організацій, яка наполегливо лобіює інтереси закордонних виробників енергоефективного устаткування.)
Неприйняття окремими депутатами ст. 17 Кіотського протоколу про міжнародну торгівлю викидами грунтується, вочевидь, на незнанні базових визначень. Тому ми вважаємо за необхідне нагадати, що термін «торгівля викидами» означає процедуру (як саме вирішується проблема надлишкових дозволів на викиди), а не природу речі, що продається. Говорячи ж про те, що саме продається, слід мати на увазі «право» на викиди парникових газів.
Якщо уважно прочитати Меморандум про взаємопорозуміння між урядами Данії й України щодо зниження викидів парникових газів у відповідності зі ст. 6 Кіотського протоколу чи аналогічні проекти договорів з іншими потенційними країнами-партнерами, то не можна не побачити, що в їхній основі лежить одна й та ж схема «трансформації» скорочень викидів у квоти та продаж останніх на підставі ст. 17. Неважко помітити, що за цією схемою стоїть спроба перекласти всі ризики на продавця, у даному разі на Україну, котра мусить сьогодні передати цим країнам частину національної квоти (інакше кажучи, «золотий стандарт» у торгівлі правами на викиди парникових газів), а собі залишити «заявлену» кількість одиниць скорочення викидів, які вона сподівається отримати завтра в результаті виконання проектів спільного впровадження.
Прагнення країн ЄС уникнути прямої торгівлі скороченнями викидів пояснюється тим, що механізму спільного впровадження властиві досить високі операційні витрати, пов’язані з необхідністю ідентифікації проектів СВ, визначення базового рівня викидів, розгляду і затвердження проектів, моніторингу та верифікації їхнього виконання, сертифікації одиниць скорочення викидів, отриманих у результаті виконання заходів у рамках проектів і, нарешті, ведення переговорів між учасниками проектів про розподіл отриманих скорочень викидів. Тому виникає спокуса перекласти ці витрати на плечі України, добре, що такий підхід підтримує не лише Мінприроди, а й частина народних депутатів.
Другий шлях передбачає пряме використання такої стратегічної переваги України, як надлишок національної квоти на викиди протягом першого (2008—2012 рр.) і, слід гадати, другого періоду (2013—2017 рр.) дії Кіотських зобов’язань. Наведені в згадуваній вище Національній стратегії України оцінки свідчать про те, що протягом першого періоду надлишок дозволів на викиди в Україні складе щонайменше 1 млрд. тонн CO2. Коли ж врахувати інші парникові гази, а також поглинання CO2 лісами, то цей надлишок може досягти 1,5 млрд. тонн еквівалента CO2. Якщо прогнозована ринкова ціна буде близько 4—5 дол. за тонну СО2, то реалізація цього потенціалу може принести фінансові надходження, сумірні з іноземними інвестиціями, отриманими Україною за роки незалежності.
Виходячи з довгострокових перспектив соціально-економічного розвитку країни, можна стверджувати, що цей шлях має бути пріоритетним. Форвардний продаж невеликої частини надлишкових дозволів на викиди вже сьогодні може принести нашій країні значні кошти, що дозволять створити відповідний фонд і акумулювати стартовий капітал для «декарбонізації» національної економіки шляхом скорочення питомого енергоспоживання, що, без перебільшення, є ахіллесовою п’ятою нашої економіки (мал. 2). Це дозволить не тільки скоротити викиди парникових газів, а й отримати низку додаткових вигод, як, наприклад, зменшення залежності від імпортованого палива і скорочення витрат на лікування захворювань, викликаних забрудненням атмосферного повітря. Необхідною умовою для здійснення форвардної торгівлі квотами має бути наявність прозорого реєстру прав на викиди, що дозволить відстежувати шляхи «міграції» одиниць встановлених обсягів (тобто квот) з однієї країни в іншу, а також регулярно оновлюваного національного кадастру викидів.
Слід сказати, що обсяги форвардної торгівлі (як, утім, і життєздатність самого підходу) значною мірою залежать від позиції країн ЄС, Канади та Японії, а також умов, на яких вони купуватимуть квоти у країн колишнього Радянського Союзу.
Наша стратегічна перевага в цій сфері викликає певне занепокоєння у ряду західних країн. Якщо відвернутися від «зеленої» риторики, то неважко побачити, що причини цього занепокоєння мають винятково економічний характер. За даними Економічної комісії ООН для Європи, 1999 року викиди 1 тонни СО2 «сприяли» приросту ВВП у Західній Європі в розмірі 2041 дол., а в Україні — лише 422 дол. Майже п’ятиразова різниця між цими показниками дозволяє нам стверджувати, що торгівля дозволами на викиди між Україною та країнами Європи відбудеться «за будь-якої погоди».
Наслідком цього занепокоєння були кількаразові спроби переглянути «правила гри», прийняті 1997 року в Кіото й уточнювані потім на наступних конференціях сторін. Відповідно до Кіотського протоколу, 2005 року має початися наступний раунд офіційних переговорів про цільові значення квот на викиди країнами Додатка I 2013—2017 рр. Однак неофіційні консультації, що мають на меті втягнути в посткіотський політичний процес США і найбільші країни третього світу (передусім Індію та Китай), відбуваються, принаймні, протягом останніх двох-трьох років. Обговорювані на них «компромісні» схеми, в основі яких лежить заміна кількісних зобов’язань щодо скорочення викидів на певні «політичні» зобов’язання, не лише не враховують інтереси України, а й геть позбавляють нас будь-яких стратегічних переваг у цій сфері.
В основі однієї з таких схем лежить показник інтенсивності викидів парникових газів на одиницю ВВП. Запровадження такого показника дозволяє певною мірою ослабити один із ключових недоліків прийнятих у Кіото абсолютних значень обмежень на викиди, котрі не роблять відмінності між економічним зростанням і збільшенням викидів. Передбачається, що такий показник дозволить країнам, які розвиваються, нарощувати обсяги ВВП, не збільшуючи при цьому інтенсивність викидів парникових газів.
Однак для країн, що перебувають у стані спаду чи подолання рецесії, показник інтенсивності може породити силу-силенну проблем. Наприклад, якщо протягом 1990—2000 рр. інтенсивність викидів парникових газів у США зменшилася на 15%, а в абсолютних цифрах зросла на 12%, то за цей же період обсяг абсолютних викидів в Україні скоротився на 51%, а їхня інтенсивність зросла на 18%. Очевидно, що цей досить універсальний показник призведе до значно жорсткіших санкцій щодо України, аніж США, або ж до ситуації, коли США й інші країни ОЕСР почнуть продавати дозволи на викиди Україні, що суперечить основним принципам РКЗК.
В основі іншої схеми лежить показник, що є комбінацією величин ВВП і викидів на душу населення. На думку розробників, такий показник враховує не лише здатність країни платити за скорочення викидів, а й принцип «забруднювач платить». Відповідно до цього показника 2013—2017 рр. Україна повинна буде скоротити свої викиди на 47%, а Росія — на 42% порівняно з 1990 роком.
Щоб устигнути реалізувати стратегічну перевагу, Україна має насамперед виходити з власних національних інтересів і діяти досить швидко. Обравши пріоритетним другий шлях, Україна може посісти місце Словаччини, котра 2002—2003 рр. уклала серію успішних угод із продажу надлишку квот на викиди протягом 2008—2012 рр. японській «Сумітомо корпорейшн».
І це не єдиний приклад. Більшість транснаціональних компаній давно змирилися з тим, що в майбутньому їм доведеться працювати в умовах обмежень на викиди парникових газів. Такі компанії мало хвилює неточний характер моделей чи достовірність завбачень довгострокових тенденцій зміни клімату. Що їх дійсно хвилює, то це фінансові ризики. Компанії, що в недалекому майбутньому зіткнуться з вимогами скоротити викиди парникових газів, сьогодні дедалі частіше вдаються до послуг ринку парникових газів, щоб застрахувати свої зобов’язання. Тобто ті, у кого відношення викидів до прибутку є досить високим або існують серйозні перешкоди для заміни основного капіталу з високим відсотком викидів, змушені вдатися до активної торгової стратегії з метою виконання своїх майбутніх зобов’язань.
Чимало з таких компаній працюють на традиційних товарних ринках, тому дозволи на викиди парникових газів стають для них ще одним чинником виробництва, як, наприклад, сировина чи електроенергія. І вони наполегливо шукають, де і як купити дешевше. При цьому вони дедалі частіше звертають свій погляд у бік України, котра має значний надлишок дозволів на викиди парникових газів у перший період дії кількісних зобов’язань. Ратифікація парламентом Кіотського протоколу лише підвищила цей інтерес.
Можна сказати, що у нас з’явився історичний шанс посісти гідне місце на ринку парникових газів, котрий швидко розвивається. Однак досить впливові сили як за межами нашої країни, так і усередині неї протидіють такому розвитку подій. Не меншою перешкодою є обмежені масштаби обговорення порушених нами проблем. Тому одним із першочергових завдань має бути перенесення їхнього обговорення зі шпальт «Дзеркала тижня» на простори великої державної політики. І ми сподіваємося, що майбутні слухання в профільному комітеті парламенту допоможуть у цьому.