На сьогодні Україна та ЄС ще не дійшли згоди стосовно правил торгівлі сталлю. Частина продукції традиційно підпадала під Угоду про торгівлю сталлю з ЄС, тоді як інша частина — під дію антидемпінгових заходів. З урахуванням приєднання до ЄС десяти нових членів у травні 2004 року питання врегулювання торгівлі сталлю стало одним із ключових на переговорах між Україною та ЄС.
Україна сподівається, що ЄС, з огляду на негативні наслідки розширення, піде на поступки й лібералізує обмеження імпорту сталі з України. Попри те, що ЄС подає, на перший погляд, позитивні сигнали про можливі зміни в сфері торгівлі сталлю, аналіз свідчить, що досі немає істотних зрушень у політиці ЄС, спрямованій на максимальне обмеження доступу української сталі на свій ринок.
Угода про торгівлю сталлю
Угоду про торгівлю сталлю з Європейським об’єднанням вугілля та сталі Кабінет міністрів підписав 1997 року. Це було зроблено на виконання п.1 статті 22 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС 1994 року (УПС), відповідно до якої торгівля сталлю (на відміну від решти продукції) повинна регулюватися окремою угодою. Вона передбачала встановлення максимальної квоти на імпорт плоского й сортового прокату. Загальну квоту було встановлено на рівні 233 тис. тонн із щорічним збільшенням до 263 тис. тонн 2001 року.
Здавалося б, положення угоди про визначення квот, а також заяви до нього про незастосування антидемпінгових мит, стануть хорошим захистом для українського експорту. На переговорах ЄС активно використовував цей аргумент на захист ефективності угоди. Аналіз торговельного законодавства ЄС говорить, що за таких незначних розмірів квот антидемпінгове законодавство однаково не застосовувалося б, незалежно від існування такої угоди, оскільки було б украй важко довести заподіяння збитків металургам ЄС унаслідок імпорту з України. Таким чином, складно говорити про позитивні результати угоди в разі збереження існуючих обсягів квот.
Для порівняння: за даними Мінпромполітики, 2002 року в Росію було поставлено понад 800 тис. тонн плоского й сортового прокату. Аналогічні обсяги надійшли в країни Східної Європи, не говорячи вже про багатомільйонні поставки в країни Азії. Успіх ЄС в обмеженні імпорту з України поступається тільки США, де внаслідок антидемпінгових заходів поставки з України обмежено 40 тис. тонн 2002 року. Дві найбільші економіки світу зробили все, щоб не допустити найбільш конкурентоспроможний продукт України на свої ринки.
Більше того, згадана угода передбачала заборону на введення обмежень експорту брухту чорних металів з України, а також жорсткі правила надання державної допомоги українським металургам, по суті, встановлюючи режим, аналогічний існуючому для металургів ЄС.
Угода припинила свою чинність 31 грудня 2001 року. До цього терміну було зроблено спробу подовжити її шляхом підписання нової угоди, яку було парафовано 7 грудня 2001 року. Попри незначне збільшення квоти, ця угода за своїм текстом повторювала попередню, проте її так і не укладено. Представники ЄС висунули умовою набрання новою угодою сили повну виплату заборгованості уряду України щодо повернення ПДВ експортерам брухту чорних металів у ЄС. З погляду ЄС, неповернення ПДВ є обмеженням експорту брухту чорних металів.
Таким чином, із 1 січня 2002 року Україна та ЄС не мають угоди про торгівлю сталлю, як це було передбачено УПС. ЄС зайняв позицію регулювання поставок металопродукції з України шляхом введення автономних квот, що не було заборонено УПС стосовно цих видів продукції.
У листопаді 2002 року Верховна Рада створила ще один подразник у відносинах із ЄС — запровадила мито (30 євро за тонну) на експорт брухту чорних металів. У відповідь ЄС зменшив автономну квоту України до 184 тис. тонн на 2003 рік. Такі самі квоти було введено й на 2004 рік.
Ці дії остаточно переконали українських металургів у необхідності роботи на ринку ЄС. У Кабінет міністрів, Мінпромполітики й Мінекономіки та з питань євроінтеграції надійшли листи з вимогою відмовитися від підписання угоди з ЄС на таких умовах. Крім того, було порушено питання про встановлення обмежень на імпорт в Україну аналогічної продукції з ЄС, а також про обмеження експорту з України сировинних ресурсів металургійної галузі для підприємств ЄС. Усі вимоги не суперечили ні положенням УПС, ні жодним домовленостям між сторонами.
Обопільне бажання сторін усе-таки полягає в тому, щоб уникнути конфронтації та шляхом переговорів врегулювати питання про торгівлю сталлю в рамках нової угоди. Для ЄС каменем спотикання є мито на експорт українського брухту, а також повернення ПДВ його експортерам. Тож розмір української квоти залежатиме саме від цього.
Тим часом українські підприємства більше не зацікавлені в настільки низьких обсягах поставок на ринок ЄС. Проблему поглиблює також те, що з травня 2004 року експорт сталі в десять країн — нових членів ЄС, також підпадає під режим автономних обмежень, і це помітно зменшить обсяги поставок з України. Офіційні особи ЄС не раз публічно заявляли, що квоту для України буде визначено як обсяг середньорічних поставок за останні три роки за відрахуванням 30 відсотків (як санкції за введення мита на експорт брухту). Хотілося б звернути увагу на те, що такі країни—кандидати, як Польща, Чехія, Угорщина, Болгарія протягом останніх трьох років, можливо, не без узгодження з Європейською комісією, постійно перебували в стадії порушення та проведення спеціальних розслідувань проти імпорту сталі з України. У результаті в Угорщині, Польщі й Чехії запроваджено квоти, що істотно обмежили доступ української продукції на ринки цих країн. Таким чином, було б не цілком коректно враховувати середньорічні поставки за останні три роки в ці країни з метою розрахунку рівня квот для України. Адже ці поставки й без того вже обмежені.
У сформованій ситуації необхідно уточнити певні юридичні моменти, що можуть допомогти в проведенні переговорів, які заплановано провести до кінця поточного місяця. Передусім необхідно з’ясувати, чому ЄС наполягає на квотуванні експорту сталі в ЄС, адже в рамках СОТ такі угоди загалом заборонені. Хотілося б почути думку європейських чиновників із цього приводу.
Цілком зрозуміло, чому така угода цікавить українських металургів. Адже без неї весь імпорт металопродукції з України опинився б під загрозою застосування до нього антидемпінгових мит і тоді, цілком імовірно, ситуація була б не кращою, ніж із поставками в США. Йдеться не про те, що українські підприємства «демпінгують» і тому побоюються високих мит, а про горезвісний статус України як країни з неринковою економікою (НРЕ). При такому статусі країни в українських підприємств практично немає шансів уникнути застосування високих мит. (На антидемпінгових розслідуваннях і статусі НРЕ докладніше зупинюся згодом.) Тож усі поточні пропозиції про встановлення квот українські металурги розглядатимуть як хороший початок для переговорів. А от успіх цих переговорів залежатиме від розміру квот і тих додаткових зобов’язань, які повинна взяти на себе Україна.
Передусім необхідно врахувати, що угода 1997 року припинила свою дію наприкінці 2001 року. Відповідно, у представників ЄС немає ніяких юридичних підстав вимагати скасування обмежень на експорт брухту. Більш того, стаття 20 УПС надає право Україні в односторонньому порядку запроваджувати обмеження на експорт товарів, якщо це продиктовано державною безпекою чи необхідністю захисту природних ресурсів.
Нині в США створено Коаліцію зі сталевого брухту, яка розглядає можливість подачі заяви про введення обмежень на експорт брухту через загрозу національній безпеці США. Департамент торгівлі США вже розпочав виконання попереднього аналізу сформованої на ринку брухту ситуації. При цьому в США сталеливарна промисловість не настільки значима для держбюджету, як в Україні. Та навіть у таких умовах експорт брухту визнається «загрозою національній безпеці».
В Україні 40% валютних надходжень припадає на експорт металопродукції. На внутрішньому ринку відчувається явний брак брухту для національних виробників сталі, які останнім часом значно збільшили обсяги її виплавки. Заготовка брухту скоротилася більш як на 2 млн. тонн 2003 року порівняно з 2001-м, оскільки не відбувається необхідного відновлення запасів брухту за рахунок зростання внутрішнього споживання сталі. Зменшення запасів брухту призводить до підвищеного використання чавуну в металургійному циклі, і відповідно, до передчасного виснаження природних залізорудних ресурсів. Невже за такої близької до критичної ситуації, Україна не може скористатися статтею 20 УПС і заявити про введення обмежень на експорт брухту в зв’язку з загрозою національній безпеці й виснаження природних ресурсів? Відповідь ствердна: може. Тільки слід відзначити це в преамбулі відповідного закону, і тоді в наших торговельних партнерів виникатиме менше запитань.
Доти, поки торгівлю сталлю з державами ЄС не буде виведено у вільний режим (а це матиме сенс тільки після визнання за Україною безумовного ринкового статусу), українським металургам доведеться миритися з існуванням квот у ЄС. Проте недоцільно погоджуватися при цьому на додаткові зобов’язання, які в майбутньому дозволять ЄС висувати категоричні вимоги (як це вже було щодо брухту, держпідтримки й інших питань, пов’язаних із виконанням положень Угоди про сталь).
Якщо збільшення квот узалежнюють від інших поступок України в рамках загальних переговорів із ЄС, тоді є сенс говорити про збільшення квоти до обсягу, що може нинішнього року задовольнити українського виробника. І при цьому нагадати ЄС про давно назріле рішення — визнати Україну країною з ринковою економікою.
Ситуація з іншими видами металургійної продукції, яку виведено за рамки переговорів навколо Угоди про сталь, свідчить про марність спроб домогтися справедливого рішення в антидемпінгових розслідуваннях за існуючого порядку їх проведення щодо України.
Доля антидемпінгових заходів
З приєднанням десяти країн до ЄС українські виробники, котрі вже відчули на собі всю жорсткість європейського антидемпінгового законодавства, зіштовхнуться з тим, що з 1 травня 2004 року весь імпорт продукції, проти якої в ЄС-15 застосовуються антидемпінгові заходи, автоматично підпадає під дію існуючих антидемпінгових мит при проведенні митної очистки на території країн — нових членів ЄС (Польща, Чехія й ін.).
У листопаді 2003-го й лютому 2004 року відбулися консультації між представниками ЄС і зацікавленими українськими підприємствами, під час яких вітчизняним виробникам пояснили, що на території нових членів ЄС мита застосовуватимуться автоматично на всі види продукції, проти яких введено антидемпінгові мита в ЄС. Проте зацікавлені підприємства можуть попросити переглянути розмір мит або спробувати довести, що європейські виробники більше не зазнають збитків.
Законодавство ЄС передбачає кілька можливостей для перегляду існуючих антидемпінгових заходів: перегляд у зв’язку з розширенням ЄС, перегляд у зв’язку зі зміною обставин, перегляд для нових постачальників. Перегляд не починається автоматично. Йому повинен передувати збір фактичної інформації для виконання вимог комісії ЄС про початок того чи іншого виду перегляду. Звичайний термін проведення перегляду — до 12 місяців із дати його початку. Протягом усього періоду проведення перегляду діють встановлені обмежувальні мита.
Цікавою і, можливо, корисною для українських підприємств буде практика ЄС враховувати заяви зацікавлених сторін, навіть коли вони нічого не експортували в попередній період у зв’язку з дією високих антидемпінгових мит.
Попри можливість заявити про перегляд існуючих заходів, усі рішення про розмір антидемпінгового мита залежатимуть від того, визнають Україну країною з ринковою економікою чи ні. Хоча в жовтні 2000 року рішенням Ради ЄС українським виробникам було надано можливість клопотатися про індивідуальний ринковий статус у процесі проведення антидемпінгових розслідувань, скористатися цим механізмом за 3,5 року вдалося тільки двом хімічним підприємствам. Практика затвердження рішень про надання (чи ненадання ринкового статусу) вкрай непередбачувана і положення, що надають українським підприємствам право подавати заявки на одержання ринкового статусу, можуть тлумачитися по-різному, зокрема й залежно від настрою бюрократа, відповідального за ухвалення рішення в цьому конкретному випадку.
Це дозволяє представникам ЄС штучно завищувати демпінгову маржу і, як наслідок, антидемпінгове мито, використовуючи для розрахунку нормальної вартості української продукції ціни сурогатних країн, із явно вищими видатками на виробництво й більшу вартість товарів на внутрішньому ринку цих третіх країн. Приміром, усі спроби українських виробників труб довести свій ринковий статус були марними, попри те, що ці підприємства не мають державної власності і проходять регулярний аудит фінансової діяльності.
Проаналізувавши рішення у випадку з хімічними підприємствами й виробниками труб, можна дійти висновку, що як трубникам могли надати ринковий статус, так і хімікам могли в ньому відмовити, виходячи з одних і тих самих критеріїв. Ось і виходить, що постачальникам добрив для європейських аграріїв відповідний статус надали, а в трубників, що конкурують із провідними європейськими виробниками, такого статусу немає і не буде.
Таким чином, не надаючи Україні статус країни з ринковою економікою, ЄС має змогу проводити політику подвійних стандартів, штучно обмежуючи торговельними бар’єрами імпорт української продукції, спроможної реально конкурувати з продукцією європейських виробників.
Необхідно також врахувати, що російські металурги перебувають у вигіднішому становищі, оскільки до Росії, що дістала статус країни з ринковою економікою з листопада 2002 року, можливо, застосовуватимуть менші ввізні мита, тож вона перебере на себе частину колишньої частки України на ринках країн — нових членів ЄС.
Отже, дискримінація виробників з України очевидна. Можливо, це підштовхне потерпілих до того, щоб скористатися процедурою порушення розслідування про дискримінацію інтересів українських компаній Комісією ЄС у рамках чинного законодавства України, що регулює міжнародну торгівлю.
Зважаючи на існуючі законодавчі норми ЄС, а також практику їх застосування щодо українських підприємств, можна дійти однозначного висновку: без одержання повноцінного, безумовного статусу країни з ринковою економікою українським підприємствам буде вкрай складно доводити відсутність факту демпінгу. Отже, всі старання представників ЄС роз’яснити процедури початку перегляду діючих заходів щодо українських товарів після приєднання до ЄС нових членів можуть виявитися марними, оскільки підприємства не зможуть скористатися цими порадами.
Таким чином, із 1 травня 2004 року саме металургія України найбільше постраждає від розширення ЄС. Виробники продукції, що підпадає під дію квот, зіштовхнуться з істотним зменшенням обсягів поставок і збільшенням бюрократичної тяганини через дію системи ліцензування. Виробники труб і сталевих канатів фактично втратять традиційні ринки країн Центральної та Східної Європи в зв’язку з автоматичним запровадженням високих антидемпінгових мит при імпорті продукції в ці країни. Це станеться не внаслідок конкурентної боротьби, а в результаті застосування обмежувальних заходів у вигляді антидемпінгових мит і квот. На практиці це означає, що українські підприємства в зв’язку зі скороченням поставок у Східну Європу муситимуть планувати скорочення виробництва та прогнозувати збитки. Держава також відчує наслідки зменшення обсягів експорту, оскільки це призведе до серйозного скорочення надходжень у бюджети як національні, так і місцеві. Тож українські представники на переговорах із ЄС повинні добряче подумати, перш ніж погоджуватися з тією чи іншою позицією.