Ця дилема постала перед вітчизняним гральним бізнесом одразу після того, як 15 травня минулого року парламент ухвалив Закон №1334 «Про заборону грального бізнесу в Україні». Згідно з документом цей вид діяльності та участь в азартних іграх забороняються. У подальшому Кабмін протягом трьох місяців із дня набрання чинності цим законом мав розробити і внести на розгляд Верховної Ради законопроект про діяльність з організації та проведення азартних ігор у спеціально відведених для цього гральних зонах…
Відтоді минуло значно більше часу, ніж було відведено у прикінцевих положеннях, однак до парламенту, який до того ж працював вряди-годи, законопроект так і не надійшов. Натомість Мінфін розробив концепцію законопроекту «Про державне регулювання у сфері грального бізнесу». У ній ідеться про те, що гральні заклади (казино, букмекерські контори, зали гральних автоматів, електронні (віртуальні) гральні заклади) можна розміщувати тільки у спеціальних зонах за межами населених пунктів.
Місцезнаходження таких зон має визначити Кабмін, і розташовуватися вони будуть виключно на землях державної або комунальної власності. Право орендувати земельну ділянку в межах такої зони організатор азартних ігор здобуватиме на аукціоні, порядок проведення якого також визначить уряд. Виняток зробили лише для казино, які можуть розміщуватися в межах населеного пункту в готелях зі статусом не менше ніж чотири зірки.
Однак така розпливчастість формулювань навряд чи посприяє концентрації гральної індустрії у спеціально відведених місцях та налагодженню ефективного державного контролю. Тож Держкомпідприємництва разом із Міністерством економіки, МВС та ДПА підготували свій законопроект, який, на відміну від концепції, дає чіткі відповіді на питання, де мають розташовуватися гральні зони, і які вимоги висуваються до їхнього функціонування. Приміром, замість невідомих «великих міст», пропонуються міста, які прийматимуть Євро-2012. А замість чотиризіркових готелів, градація яких офіційно не визначена, — торговельно-розважальні або культурно-розважальні центри. Саме в них можна відкривати казино, які надаватимуть усі гральні послуги. Єдиний виняток передбачено для букмекерських контор: пункти приймання ставок можуть бути й поза межами таких центрів.
— У нашому законопроекті чітко визначено, які види грального бізнесу підлягають ліцензуванню, — наголосив перший заступник голови Держкомпідприємництва Сергій Третьяков. — Найголовніше, що сюди входять так звані віртуальні казино, які після заборони азартних ігор ростуть як гриби після дощу. Ліцензуванню мають підлягати й лотерейні оператори, адже вони не тільки привласнили собі статус національних, а й усупереч законодавству почали займатися букмекерською діяльністю.
У проекті закону також визначено основні вимоги до грального закладу (площа, кількість столів та автоматів), правила його функціонування і відповідальність за їх порушення аж до кримінальної, розміри статутного фонду, вартість ліцензій (10 млн. грн. на п’ять років). Установлено й віковий ценз для гравців та обслуговуючого персоналу: від 21 року.
Аналітики та підприємці, які займаються цим видом діяльності, своїми підходами до розв’язання проблем грального бізнесу щоразу діляться на засіданнях робочої групи, яка неодноразово збиралася за ініціативи Держкомпідприємництва. Скажімо, фахівці Інституту економічних досліджень і політичних консультацій переконані, що без ефективної моделі державного регулювання грального бізнесу, яка б спиралася на світовий досвід і одночасно враховувала національну специфіку, не обійтися.
Розбудові такої моделі посприяє ухвалення нового закону, в якому необхідно визначити: мету державного регулювання; понятійний апарат, характерний для грального ринку; систему державних органів, що його регулюють і контролюють, класифікацію видів грального бізнесу і порядок його ведення, а також правила і процедури ліцензування та обмеження, які мінімізують негативний вплив на суспільство.
На переконання голови Київської спілки підприємств грального бізнесу Юрія Кожеми, аби законодавчо забезпечити створення гральних зон поза межами населених пунктів на землях державної або комунальної власності, треба внести зміни до багатьох
законів та підзаконних нормативних актів. До того ж варто врахувати трирічний досвід створення гральних зон у Росії. Охочих будувати казино там небагато — і серед росіян, і серед іноземців. Та й процес цей досить тривалий: від часу ухвалення рішення про виділення земельної ділянки до введення в експлуатацію розважального комплексу мине п’ять-сім років. Треба також подумати, чи варто розміщувати казино в готелях, адже істотних надходжень до бюджету від них не буде.
До концепції проекту закону в редакції Мінфіну керівники столичних підприємств пропонують внести такі зміни: гральний бізнес можна дозволити лише в містах із понад мільйонним населенням і виключно в казино. Самі ж казино розміщувати тільки в торговельно-розважальних комплексах площею не менше ніж
2 тис. кв. м. та в культурно-розважальних комплексах (від 15 тис. кв. м.). Загальна площа не повинна бути меншою ніж 500 кв. м., де розміститься від 20 гральних столів та 50 гральних автоматів.
Статутний капітал організатора азартних ігор має становити не менше ніж 10 млн. грн. Походження капіталу повинно мати банківське підтвердження, а самі кошти мають бути не позиченими. Вартість власних активів організатора на період дії ліцензії також має бути не меншою ніж
10 млн. грн., а розмір плати за ліцензію для кожного організатора азартних ігор — 10 млн. грн. (за кожен додатковий зал (філію) — 500 тис. грн.). Що ж до торгового патенту на здійснення операцій з надання послуг у сфері грального бізнесу, то його вартість встановлюється у фіксованому розмірі (за рік): для стола з рулеткою — 400 тис. грн., для інших гральних столів — 300 тис. Для використання грального автомата з грошовим або майновим виграшем — 10 тис. грн.
Якщо втілити таку модель у життя, стверджують столичні підприємці, то кількість гральних закладів, які працювали до заборони (10 200), зменшиться до 60—70. Казино будуть тільки в містах-мільйонниках, а гральні автомати розміщуватимуться виключно в казино і підлягатимуть суворому контролю. Надходження до бюджету від плати за ліцензії, торгові патенти та інші податки від цього виду діяльності становитимуть не менш як 2 млрд. грн. щорічно.
Свою систему ефективного державного контролю за гральним бізнесом запропонував і директор товариства «Модуль-98» В’ячеслав Толстіхін. Вона спирається на три «кити». Насамперед — це отримання об’єктивних даних про фактичний обіг коштів в азартних іграх через заборону готівки при розрахунках між її учасниками. Не менш важливим є й обмеження доступу до гри, яке забезпечується специфічною ідентифікацією особи, та виключення шулерства під час гри, що гарантує автоматичний (без участі людини) контроль за її перебігом.
Така схема передбачає використання ліцензійного обладнання, яке забезпечує проведення гри виключно у безготівковій формі розрахунків. Якщо воно фіксуватиме ставки гравців, стежитиме за правильністю гри й автоматично визначатиме її результати, можна з упевненістю говорити про фінансовий моніторинг азартної гри та отримання достовірної інформації про економічні результати її проведення. Тобто правильно визначити розмір податку без будь-яких затрат на його адміністрування.
Другий компонент цієї системи — ліцензований гравець, який матиме індивідуальну електронну картку. Її видаватимуть тільки особі, яка досягла певного віку, платоспроможна і не занесена до «чорного» списку тих, кому заборонено грати. На картці буде не тільки фото, а й відбиток пальця, що дасть змогу не лише провести фізичний контроль особи при вході до грального закладу, а й використовувати її як платіжну картку для фінансових розрахунків при азартних іграх.
При цьому слід зазначити, що в центральній базі даних (вона є державною власністю) вестиметься реєстр гравців, які отримали електронні картки й відкрили субрахунок у конкретному відділенні казначейства. Гральний заклад також матиме там свій рахунок для проведення безготівкових розрахунків. Саме на нього перераховуватимуть кошти гравців і саме з нього повертатимуть гроші гравцям та переказуватимуть виграші грального закладу на рахунок цього закладу в комерційному банку.
Крім того, у кожному гральному закладі буде свій електронний банк, де зберігатимуться гроші, передбачені на азартні ігри поточного дня. На початку кожного робочого дня на рахунках казначейства і внутрішнього банку грального закладу мають бути нулі. Тільки після відкриття закладу та реєстрації учасників вони переказують гроші з рахунка в казначействі на рахунок у гральному закладі.
Однак доки точаться дискусії довкола майбутнього закону, вкрай непроста ситуація, яка була на вітчизняному ринку грального бізнесу до його заборони, ще більше загострилася. Оскільки закону підкорилися далеко не всі, істотна частина азартної індустрії пішла в «тінь» або ж перемістилась у віртуальний простір і звідти почала надавати свої послуги через Інтернет. Як наслідок — держава втратила мільярдні прибутки, а правоохоронцям додалося головного болю.
Навіть попри те що відповідальність за порушення вимог заборонного закону досить серйозна (до суб’єктів господарювання, що організовують і проводять на території України азартні ігри, застосовуються фінансові санкції у розмірі вісім тисяч мінімальних заробітних плат із конфіскацією грального обладнання, а прибуток (дохід) від проведення такої азартної гри підлягає перерахуванню до держбюджету), охочих переступити правові межі не поменшало.
За даними Державної податкової адміністрації, до ухвалення Закону «Про заборону грального бізнесу» в Україні діяло близько 10 200 гральних закладів, з яких переважну більшість (97,7%) становили зали гральних автоматів. На букмекерські контори припадало 1,6%, на казино й того менше — 0,7%. І саме до діяльності залів ігрових автоматів громадськість висловлювала найбільше претензій. Розсіяні по всій країні, вони практично не піддавалися ефективному контролю з боку держави. Тож і не дивно, що, за різними даними, від 60 до 70% таких закладів працювали в «тіні» й доступ до них був відкритий усім бажаючим. Ні вік гравців, ні походження грошей нікого не цікавили.
Протягом 2008 року тільки силами податківців проведено 14 117 перевірок суб’єктів господарювання, що надавали послуги у сфері азартних ігор. За їхніми результатами донараховано штрафних санкцій та податкових зобов’язань на загальну суму 67,85 млн. грн. Основне порушення — використання гральних автоматів, які не були переведені у фіскальний режим роботи. З початку і до 25 червня 2009 року, тобто до заборони грального бізнесу в Україні, податкова служба здійснила 3 663 перевірки і донарахувала 16,4 млн. грн.
Багато це чи мало, сказати важко, адже достовірної статистики ринку азартних ігор немає. Фахівці Інституту економічних досліджень і політичних консультацій, спираючись на оцінки соціологів і маркетологів, стверджують, що в Україні цей бізнес в останні роки розвивався досить динамічно і до сфери азартних ігор було залучено майже 20% дорослого населення країни, яке щорічно витрачало на такі розваги понад мільярд доларів.
Коментар
Данило ГЕТМАНЦЕВ, почесний президент юридичної компанії Jurimex
Закон про гральні зони, який з ентузіазмом обіцяли депутати від БЮТ, так і не побачив світу, хоча термін на його розробку прострочений удвічі.
Найбільшу ініціативу в законодавчому врегулюванні азартного бізнесу з часу його заборони проявив Держкомпідприємництва, можливо — з огляду на свої прямі функціональні обов’язки, можливо — на попереднє місце роботи заступника його голови. Так чи інакше, запропонований держкомітетом законопроект справді один із найбільш професійних зразків законодавчих ініціатив у цій сфері. Він не без вад, а подекуди — й очевидних ляпів, однак пропонує системне врегулювання ринку, який посадовці старанно намагаються не помічати.
Запропоновані ініціативи являють собою компроміс держави і грального ринку на кшталт: гральний ринок сплачує порівняно багато одноразово, а держава не втручається (або майже не втручається) у гральну діяльність. При цьому компроміс пропонується вочевидь не на користь держави.
Така концепція має право на існування, однак викликає багато запитань. Скажімо, чому до переліку гральних зон увійшли найбільш густонаселені міста і області України? Це не відповідає принципу обмеження грального бізнесу. Чому не прописано жодних істотних вимог до грального обладнання, включно з його реєстрацією в податкових органах та встановленням фіскальної пам’яті? Чому правила ігор не узгоджуються з державою, як це є у лотереях? Чому букмекерська діяльність, ігри в Інтернеті дозволені до проведення фактично на всій території України? І ще багато риторичних запитань, адресованих, безперечно, не організаторам азартних ігор, які, вочевидь, брали участь у розробці законопроекту, а владі, яка зухвало перевела цілу галузь економіки в тінь і досі не помічає наслідків своїх непрофесійних дій.