На жаль, податковій реформі в них приділено дуже мало місця, та й описано її недосить чітко. Тим часом представники Української ради бізнесу - коаліції, що об'єднує 75 бізнес-асоціацій, разом зі Спілкою українських підприємців, спільнотою бізнесу "Бізнес100" та Національною платформою МСБ, готують новим депутатам фронт робіт: уже майже завершений "Податковий кодекс розвитку", в якому втілено узгоджені (часом у жорстких дискусіях) пріоритети вітчизняного бізнесу, новітні прикладні розробки та інноваційні підходи, - і все це поєднано з фіскальною відповідальністю, щоб не розхитувати вистраждану макроекономічну стабільність і менше дражнити МВФ.
Як, запитаєте ви, Податковий кодекс може допомогти розвиткові? Адже, хоч би що говорили про "стимулюючу функцію податків", коли держава добровільно-примусово відбирає в людей та створених ними компаній частину результатів праці, це, само собою, може тільки заважати економіці розвиватися. Ось якби всі необхідні державні функції можна було забезпечити безоплатно (чи, наприклад, за рахунок доходів від продажу нафти, як в ОАЕ), то, мабуть, це було б найкращим середовищем для економічного зростання. Насправді ж для забезпечення навіть мінімально необхідного рівня безпеки, інфраструктури та соціальних гарантій доводиться чимало платити: самі тільки пенсіонери, попри всю скромність їхніх доходів, з'їдають більше 10% від ВВП; ще 5% доводиться витрачати на безпеку та оборону, - а треба більше, бо ворог не дає про себе забути; до всього, треба хоча б трохи допомагати бідним, підтримувати і будувати дороги, оплачувати бодай мінімальні стандарти в освіті та охороні здоров'я…
Тому, за дуже рідкісними, екзотичними винятками, державні витрати у більш-менш успішних країнах становлять від 30% ВВП, і переважну більшість їх фінансують, звісно, за рахунок податків, - бо звідки ще можна взяти стільки грошей? І ці податки, відповідно, як і слід було очікувати, пригнічують зростання - в середньому, приблизно на 0,1% на кожен 1% перерозподілу ВВП через публічні фінанси. Отже, Україна, в якій цей відсоток уже п'ятнадцять років не опускається нижче сорока, тільки на цьому втратила половину можливого зростання з 2003 р., відколи почалося стрімке розширення розмірів уряду: реально економіка відтоді зросла трохи менше, ніж на чверть, а якби сукупні загальнодержавні витрати залишалися приблизно у межах 30% (тобто на 10% від ВВП менші) - могла б зрости наполовину. При цьому зменшити податки можна тільки зменшуючи видатки, - бо всі інші джерела фінансування останніх дуже й дуже обмежені, а бюджетний дефіцит означає, що гроші треба позичати (відтак - і віддавати), або, що ще набагато небезпечніше, - друкувати, обкладаючи всіх невидимим, але гранично шкідливим "інфляційним податком". Тож будь-яка податкова реформа має бути насамперед фіскально-відповідальною.
Втім, "скільки", тобто загалом "розмір уряду", частка держави у ВВП, - це лише один бік питання. Другий, не менш важливий, бік - "як"? Бо різні податки різною мірою пригнічують зростання: найшкідливіші (за даними досліджень ОЕСР) - це податки на доходи та працю, їх негативний ефект у півтора разу вищий. Інакше кажучи, якби в наведеному вище прикладі знизити саме податок на працю (ЄСВ), то ми зараз, імовірно, були б майже на 2/3 багатші, ніж у 2003-му. А найменше шкоди зростанню - від податків на землю та іншу нерухомість, які в Україні взагалі збираються дуже погано й дають менше 1% від ВВП у вигляді надходжень. З цього випливає, що, по-перше, зменшувати треба насамперед за рахунок найбільш шкідливих податків; а по-друге, поряд зі зниженням загального навантаження, можна отримати додатковий ефект, ще більше знижуючи податки на доходи та працю, натомість збільшуючи надходження від менш шкідливих для зростання податків на нерухомість. Які, на додачу, відіграють певною мірою "стимулюючу" роль, заохочуючи, наприклад, ефективніше використання землі.
Крім того, особливо в наших умовах, величезне значення має адміністрування. В окремих випадках (наприклад, у малому бізнесі) самі тільки витрати на ведення обліку та перевірки можуть бути порівнянними з доходами бізнесу, а на рівні країни - становити відчутні втрати, причому без жодної користі натомість. Для інших значення має "корупційний податок", яким часто реально супроводжується адміністрування: наприклад, до запровадження прозорого відшкодування ПДВ він сягав 30-50% від сум відшкодування. Нарешті, і це чи не найголовніше, дискреційне (тобто на розсуд інспектора) адміністрування та покарання спотворює конкуренцію, яку виграють не найбільш успішні в задоволенні потреб споживачів, а ті, хто зміг знайти лазівку й "домовитися" з ким слід. Це особливо стосується двох найбільших "дір" в українській податковій системі - податку на прибуток (із багатомільярдною доларовою "оптимізацією" через офшори) та перетину митного кордону, де теж окремі "хитруни" примудряються уникати сплати ПДВ та інших митних платежів. У результаті, маємо податкове навантаження не просто завелике, а й нерівномірно розкладене по суб'єктах. Але просто "вдосконалити адміністрування" не завжди можливо: для цього самі норми мають стати принципово менш дискреційними й такими, що виконуються на практиці. Відповідно, подекуди треба спростити закони, подекуди - запровадити жорсткі та безособові механізми, які неможливо обійти, подекуди - знизити ставки, а стосовно податку на прибуток - взагалі змінити базу, бо нею надто легко маніпулювати.
Історія питання
Проблеми, які існують десятиліттями, останніми роками намагалися вирішити по-різному. У 2015 р. було запроваджено СЕА ПДВ, а Мінфін під керівництвом О.Макєєвої підготував сумнозвісний "новий податковий кодекс", у якому, правда, нового тексту було, як з'ясувалося, 4-5%, і той стосувався виключно розширення дискреційних повноважень податківців - у тому числі, але не тільки, за рахунок фактичної ліквідації спрощеної системи оподаткування (ССО) для малого бізнесу. При цьому жодна "схема", яка годувала корумпованих податківців, не закривалася. І не дивно, бо це чудо законотворчої техніки готувалося під пильним наглядом самої податкової, як це, власне, і було заведено з часів її створення Азаровим. Відповідно, не дивно, що післяреволюційна ВР відкинула вищезгадану спробу. Хоча і в цій псевдорефорі, слід визнати, було раціональне зерно: план поступового зменшення податку на працю, аж до повного його скасування, за прикладом Грузії.
Тоді ж, на основі концепції, розробленої громадянською експертною спільнотою (переважно групою "Податкова реформа" РПР) під керівництвом Н.Южаніної, голови профільного комітету ВР, було підготовлено альтернативний законопроект - №3357, який містив революційні норми щодо полегшення долі платників податків. На жаль, він геть не відповідав іншому критерію: фіскальній відповідальності. Нерозуміння макроекономічних обмежень привело до поразки реформаторів, і єдине, що фактично вдалося тоді впровадити, - це прийняте парламентом ще у березні рішення знизити ЄСВ із захмарних близько 40% (у середньому, сумарно), до більш-менш "європейських" 22%. Це досі не дає спокою соціалістам, але, фактично, досить сприяло відновленню економічного зростання, детінізації зарплат (так, саме це, а не розрекламоване урядом підвищення мінімалки, - бо кількість тих, хто її отримує (а решту - в конверті), значно зменшилася) та їх зростанню.
Нарешті, Олександр Данилюк, коли обійняв посаду міністра фінансів, запропонував "їсти слона по шматочках": спираючись на тих-таки представників експертної спільноти, до яких приєдналися об'єднання бізнесу, він зміг розробити і проштовхнути через жорстокий спротив закон №1797, яким вирішувалися численні застарілі проблеми адміністрування податків, у їх числі найголовніша, - це запровадження прозорого реєстру та процедури відшкодування ПДВ. На жаль, на цьому досягнення закінчилися: запровадження системи СМКОР для блокування так званих "скруток" було саботоване податківцями і, зрештою, вилилося в неефективну та обтяжливу для чесного бізнесу процедуру; податок на виведений капітал (ПнВК), розроблений на заміну податкові на прибуток, був успішно заблокований частиною бізнесу, яка від нього мала постраждати, бо сьогодні широко користується можливостями податкової оптимізації через "офшори"; а глибокі реформи податкової служби й митниці так і не відбулися, навіть сумнозвісну податкову міліцію скасувати не вдалося, хоча це було прямою вимогою закону. Податкова реформа загрузла…
Нова спроба
З переобранням влади з'явилося вікно можливостей для реформи. При цьому, як і у 2015-му, пропонується прийняти комплексне рішення, яке пакетом впроваджує одночасно або послідовно кілька важливих змін, що доповнюють одна одну, дозволяють "розрулити" політичну економіку процесу та компенсують можливі негативні ефекти, зокрема фіскальні. Адже, на відміну від ситуації чотирирічної давності, зараз розробники врахували уроки тієї невдачі й подбали, аби фіскальна стабільність не порушувалася на жодному з етапів реформи. Звісно, власне податкова реформа для цього має бути доповнена пенсійною, а також планомірним переглядом і зменшенням бюджетних видатків. Останнє буде легше зробити після завершення "пікових" виплат цього та наступного років.
Ідеологія, закладена у пропозиціях Кодексу розвитку, - це фіскально-відповідальна лібералізація, з першочерговим усуненням можливостей для корупції та інших зловживань. При цьому, однак, розробники не намагалися герметично закрити найменші шпаринки будь-якою ціною, - практика свідчить, що такий підхід не виправдовує себе: мало того що зростають непродуктивні витрати (і держави, і платників) на адміністрування, та ще й розширюються корупційні можливості, а зусилля з протидії ухилянню від оподаткування не просто розпорошуються, а й свідомо фокусуються на другорядних "схемах", аби відвернути увагу від менш помітних, проте багаторазово масштабніших.
Наприклад, близько півтори тисячі податкових інспекторів займаються перевірками нарахування прибутку для цілей оподаткування - з мізерним результатом 0,4% від сплаченого податку (для порівняння, в середньому по ОЕСР - 10,7%, переважно за рахунок великого бізнесу). Тим часом тільки через трансфертне ціноутворення до офшорів щорічно перекачується (без сплати податку на прибуток) з десяток мільярдів доларів, - а займаються його контролем лише десятків два фахівців, знову-таки - з мізерними результатами: аж 19 перевірок за весь 2018 р., за результатами яких донараховно аж 632 млн грн податку на прибуток. Заміна податку на прибуток оподаткуванням виведення капіталів з бізнесу (ПнВК) дозволила б звільнити переважну частину бізнесу від обтяжливих та корупційних перевірок, натомість зосередивши зусилля саме на найбільш ризикованих видах операцій - великомасштабних зовнішньоекономічних. Ризики різкого зменшення бюджетних надходжень упродовж перших двох-трьох років після впровадження такої реформи планується компенсувати за рахунок авансового внеску, який потім зараховуватиметься з розстрочкою. Адже метою саме цієї реформи не є послаблення податкового тиску, - вона потрібна насамперед для того, аби позбавити бізнес корупційного тиску, а нових податківців, яких має створити "перезавантаження" ДПС, - інструментів для його створення.
Відповідно до таких підходів, малому бізнесові боятися нічого: спрощену систему оподаткування не передбачається чіпати, хіба що - виключити з єдиного податку (крім 4 гр. - аграріїв) податок на землю та нерухомість як такий, що не потребує ведення обліку і проведення перевірок (нагадаємо: ССО не є податковою пільгою, а призначена саме для захисту найменшого бізнесу від корупційного тиску). Натомість передбачено впровадження, на додачу до чинних, ще більш спрощеного, патентного, режиму - для тимчасових і найдрібніших самозайнятих. Правда, одна з пропозицій, щодо яких тривають дискусії, - це підвищення ставки податку на 3 гр. ЄП на кілька відсоткових пунктів, із одночасною ліквідацією обов'язкової сплати ЄСВ для них.
Адже ЄСВ планується надалі знижувати, аж до повного скасування, - з одночасною відмовою від солідарної пенсійної системи (але зі збереженням уже нарахованих пенсій та нарахувань на особистих пенсійних рахунках). Тему пенсійної реформи висвітлено в інших матеріалах, натомість у Кодексі має бути прописано спосіб скорочення і, відповідно, прораховано втрати бюджету та компенсатори для них. На сьогодні основні пропозиції, які розглядаються, - це або поетапне зниження ставки ЄСВ із подальшим скасуванням, або поетапне скорочення бази нарахування шляхом зменшення верхнього порогу нарахування ЄСВ до 3-4 МЗП у перший рік, 2 МЗП - у другий, далі до 1 МЗП та повне скасування. Звісно, про якийсь "самостійний" державний пенсійний фонд не йтиметься, - він просто буде об'єднаний із бюджетом, отже краще контрольований, та й на адмініструванні вдасться заощадити. Зі зниженням обов'язкових платежів будуть зменшуватися й нарахування на індивідуальних рахунках (хіба що люди добровільно захочуть через них накопичувати на старість, - проте це економічно невиправдано), отже зменшуватимуться майбутні зобов'язання держави, проте збільшуватимуться ресурси для індивідуального накопичення. Частину ЄСВ, яка зараз спрямовується в державні фонди соціального страхування та страхування від безробіття, планується теж зараховувати до бюджету, натомість замінивши державні фонди обов'язковим страхуванням від нещасних випадків у приватних компаніях - з відповідними гарантіями та регуляціями.
Зменшувати планується й ПДФО - знову-таки, поетапно, і, знову-таки, обговорюються два способи: через загальне зниження ставки або через впровадження на першому етапі "соціальної пільги", неоподаткованого мінімуму на рівні половини МЗП або навіть і повного її розміру. Останній варіант видається привабливішим, із соціальної точки зору (особливо в поєднанні зі зменшенням бази ЄСВ, як описано вище), але він складніший в адмініструванні та уразливіший до зловживань. Військовий збір теж підлягає скасуванню: якщо вже і впроваджувати спеціальний військовий податок, то, швидше, як податок на розкіш або на торгівлю з країною-агресором. Зрештою, в перспективі (правда, віддаленій) маємо шляхетну мету звести всі податки на зарплати та доходи до "десятини", аби назавжди забути про зарплати "і конвертах", використання ФОП замість найманої праці тощо. Але на перші роки, для яких є сенс робити розрахунки, плани менш амбітні: знизити загальне навантаження на фонд оплати праці з нинішніх 41,5% від номіналу до (в середньому) 25%.
Ціна відповідальності
Проте відповідальна реформа не може складатися виключно з "плюшок", - мають бути й компенсатори. Адже детінізація, як сподіваються розробники, безумовно відбудеться, проте ніхто не може передбачити ні її обсягів, ні темпів. Відтак, будувати бюджетні розрахунки, виходячи з припущень щодо поведінки платників (а тим більше - неплатників) податків, надто ризиковано. Важко також передбачити надходження від багатьох заходів із протидії різного роду "схемам" уникнення оподаткування, закладених до Кодексу, - зокрема реформи ДПС, впровадження антиофшорних запобіжників, боротьби з порушеннями митних правил тощо. Тому додаткові надходження враховуються як "бонуси": якщо вони виправдають надії, це дозволить прискорити реформи та трохи пом'якшити болісні наслідки.
Адже головним компенсатором для всіх нововведень є зменшення видатків уряду - звісно, крім видатків на армію, соціальної допомоги найменш забезпеченим та інших "захищених" статей. Деталі такого зменшення не є предметом Податкового кодексу, воно має бути доповненням до нього. Але, зважаючи на шалений опір, домогтися підвищення ефективності бюджетних витрат можна тільки під солідарним тиском усього бізнесу, й ідея скасування ЄСВ та скорочення ПДФО - цілком годиться для того, аби об'єднати і великих, і маленьких, вітчизняних та іноземних, - одне слово, всіх підприємців і їхніх працівників.
Набагато менш популярною є ідея налагодити збір податків на нерухомість, а трохи згодом - модернізувати цей податок, щоб він став справедливішим і абсолютно прозорим, та трохи підвищити надходження від нього. Адже сплачувати податки нікому не подобається, а від цього їх виду ухилитися неможливо: не сплатиш - майно продадуть з аукціону… Та й не хочеться віддавати фіксовану суму, незалежно від того, чи є доходи, чи ні. Але ж саме так живуть підприємці на єдиному податку 1-2 та 4 гр., і радіють, бо це саме той випадок, коли "заплатив податок і спиш спокійно": ніхто не може ні до чого причепитися. Крім того, передбачається, що оцінка будуватиметься на формулі й геоданих (тобто податківці нічого не вирішують), а на випадок незгоди власник зможе запустити прозору процедуру переоцінки. Так, цей податок для когось чималий, але як компенсація за частину описаних вище "плюшок" -воно того варте. Тим більше що він зараховуватиметься при сплаті ПДФО, ЄП і ПнВК, - так, аби пересічна родина, яка мешкає в пересічному житлі та сплачує всі податки, не відчула додаткового тиску, проте змушена була ретельно підраховувати сплачені за неї роботодавцем гроші. Особливий статус буде в пенсіонерів та деяких інших категорій громадян, головна ж мета - оподаткувати комерційне використання землі та споруд, а також багатіїв, які недоплачують податки на доходи. І для них це набагато гуманніше (й менш корупційно), ніж "непрямі методи контролю доходів", які стільки років наполегливо просувають податківці. Сумарно, такий податок може приносити до 3% від ВВП, замість менш ніж 1% зараз.
Ще кілька джерел додаткових доходів давно обговорюються, але з певних причин досі не реалізовані. Це "тіньова" оренда сільськогосподарської землі: з відповідних доходів має, щонайменше, сплачуватися ПДФО, і його, за наявності відповідної законодавчої бази, доволі легко зібрати з тих самих причин, що й податок на землю, - а сума додаткових надходжень становила б, за песимістичними прогнозами, близько 5 млрд грн на рік. Легалізація та впорядкування грального бізнесу, скасування частини податкових пільг, виконання Угоди про Асоціацію в частині акцизів на вугілля та інші енергоносії тощо - теж можуть дати разом із десяток мільярдів гривень додатково щороку.
Таким чином, Україна може з найбільш несприятливої, з погляду податків, країни регіону (і однієї з найгірших у світі), якою вона була ще десять років тому, стати коли не офшором (це, звісно, неможливо, та й не дуже бажано), то однією з найсприятливіших - і найкращою в регіоні для працемісткого та швидко зростаючого бізнесу - саме такого, який може перетворити країну на "тигра" в сучасному світі. Податкова реформа - звісно, не єдине, що для цього потрібно, але конче необхідне. Хоча б для того, аби підприємець міг спокійно планувати свій розвиток і думати над ним, а не налагоджувати стосунки з головою місцевої податкової…