Коли якась грошова галузь української економіки опиняється на перетині інтересів численних гравців ринку, державі стає дуже непросто її відрегулювати. Мати справу з парою олігополістів керівництву вітчизняною економікою якось звичніше й легше. А то вищезгаданим «численним гравцям» так і кортить вибудувати процес під себе. Лобіюють безліч законопроектів, різноманітні пільги, своїх людей у відповідальні чиновники тощо. Подібне робиться, наприклад, на ринку зв’язку, на ринку землі, будівництва та багатьох інших. А також ринку азартних ігор, про який і піде мова. Кого, питається, слухати державі в таких умовах, якщо будь-який «ринковий експерт» за визначенням є заангажованим?
Тільки за три місяці роботи Верховної Ради нового скликання депутати подали чотири(!) законопроекти, що стосуються регулювання грального питання. Не менше їх «блукало» по комітетах у минулому скликанні (включаючи кабмінівський, про котрий «ДТ» писало в №19 за 19 травня 2007 року). А перший такий законопроект було запропоновано ще років шість тому. А віз і нині там. Задля справедливості слід зазначити, що коли б якийсь із цих законів було ухвалено, то ситуація на ринку залишилася б далекою від ідеальної: всі вони традиційно були повні «кватирок», «чорних ходів», двозначних формулювань і лобіювали інтереси тих чи інших учасників ринку.
Інтереси держави на ринку азартних ігор очевидні. Це, з одного боку, збільшення надходжень до бюджету від гральних закладів. З іншого — збереження «здоров’я нації» шляхом обмеження доступу до гральних майданчиків неповнолітніх, осіб із нестійкою психікою, декриміналізації цього бізнесу. До певної міри ці два інтереси один одному суперечать, тому держава має знайти між ними баланс. Очевидно також, що найоптимальніша стратегія, котра дає змогу розв’язати обидві проблеми, — це встановлення простих і несуперечливих правил роботи для легальних підприємств грального бізнесу і контроль за їхнім виконанням.
Не менш очевидними є й інтереси учасників грального ринку. Це — отримання прибутку. Правила, встановлювані державою, мають давати законослухняним власникам казино і гральних автоматів можливість цей прибуток отримувати. А також залишати можливість для його прогнозу, що необхідно для залучення інвестицій (тобто для стабільної роботи).
Природно, правила гри мусять передбачати взаємну відповідальність. Держава має забезпечувати незмінність таких правил, незалежно від складу чинного уряду чи парламентської коаліції. А учасникам ринку слід засвоїти, що коли вони з метою підвищення своєї поточної рентабельності ці правила порушуватимуть, то ризикують втратити все.
І держава, і бізнесмени мусять розуміти, що хоч би якими привабливими були умови легальної гральної діяльності, нелегальна завжди вигідніша. Як уже зазначалося, обов’язковим елементом державної політики в галузі повинні бути жорсткий контроль гральних підприємств і боротьба з «підпільниками». Але відповідальність за «роботу по-білому» має бути і з боку операторів, передусім великих. Адже «підпілля» забирає у них частку ринку, якщо це конкуренти, і ставить під удар весь бізнес, якщо воно «своє». Подвійні стандарти призведуть до ще більшої криміналізації ринку і його переходу в тінь. Бо на практиці все значно далі від вищеописаних ідеалів.
Що ж пропонують депутати в тих законопроектах, які вони терміново подали, ледь встигнувши всістися у свої владні крісла?
Наприклад, проект закону України «Про азартні ігри» (реєстраційний №1016), внесений нардепом-регіоналом Григорієм Смітюхом, не містить навіть визначення основних термінів: «азартна гра», «організатор азартних ігор», «тоталізатор» тощо. Крім того, відповідно до висновків Головного науково-експертного управління Верховної Ради (ГНЕУ), законопроект фактично не встановлює механізму ліцензування подібної діяльності. Частина 4 ст. 5 законопроекту говорить, що порядок видачі цих ліцензій установлюється Кабміном, тоді як, на думку учасників ринку, він має визначатися нормою прямої дії.
Окремо потрібно сказати про вимогу зосередити гральну діяльність у спеціально відведених для цього зонах. У різній формі вона звучить і в законопроекті Г.Смітюха (пропонується, щоб Кабмін визначив чотири спеціальні території, де буде дозволено таку діяльність), і в тих проектах, про які ми скажемо нижче. Так, у світі є певний досвід зосередження грального бізнесу в окремих «резерваціях». Успіх Лас-Вегаса та Монако не дає спокою окремим вітчизняним політикам — їм увесь час сниться, що це можна повторити в рідному гуцульському селі або шахтарському містечку. Однак тут забагато нюансів.
Наприклад, подібні території існують лише в країнах, де «особливі зони» виникли історично: штат Невада і ряд індійських резервацій у США, конфедерація Монако та Франції, приєднані до Китаю колишні британські колонії Макао та Гонконг, які мають статус спеціального адміністративного району. Тобто гральні зони створювали в тих країнах, де до цього вже існувала регуляторна база, що давала можливість поєднувати національне і «спеціальне» законодавство. А не навпаки.
Адже є й негативні приклади. Наприклад, штучно створені гральні зони в Росії вже породили безліч протестів із боку як місцевих жителів, так і місцевої влади. Чи готова Україна, заради амбіцій окремих землевласників, створювати у себе «держави в державі» і якщо так, то чи усвідомлюють наші законодавці, що ігри в СЕЗ і ТПР порівняно з цим здаватимуться дитячими пустощами?
Винесення гральних закладів до спеціальних зон пропонується і законопроектом №1016-1, внесеним депутатом-бютівцем Валерієм Писаренком. Щоправда, він пропонує створювати зони біля кожного міста: по дві — в межах і по дві — за його межами. Процедура ліцензування цього виду діяльності, запропонована в зазначеному законопроекті, дублює вже прописану в Законі «Про ліцензування». Крім того, важко буде дотриматися передбаченої законопроектом заборони на азартні ігри в мережі Інтернет.
Недостатньо чітко, на думку ГНЕУ, прописано норми ліцензування, а також визначено базові поняття й у законопроекті №1016-2 Оксани Білозір та Ірини Геращенко.
Воістину, простота буває гіршою від багатьох пороків.
Законопроект №1094 «Про обмеження проведення діяльності з організації та проведення азартних ігор на гральних автоматах на території міста Києва» народного депутата від ПР Василя Горбаля вміщається на одній сторінці і містить три пункти, що зводяться до заборони організації залів гральних автоматів на території Києва (за винятком розташованих у казино), а також дозволяють працювати до завершення строку ліцензії тим, хто одержав її до набуття законом чинності (а набуває він чинності через три місяці з дня опублікування). У разі ухвалення такого закону ситуація на ринку складеться просто феєрична. Учасники ринку будуть поставлені перед вибором: або за три місяці переоформити ліцензію на будь-яких умовах, або переміщатися в Київську область, де їх із дружніми обіймами готові зустріти великі землевласники зі спеціальними цінами.
Втім, ГНЕУ Верховної Ради зробило висновок про те, що цей законопроект, який встановлює різні правила гри для різних гральних закладів, суперечить ст. 13 Конституції України про рівність усіх суб’єктів права перед законом і ст. 47 Господарського кодексу України, котра також гарантує підприємцям рівні умови.
Однак, на думку експертів Спілки підприємців грального бізнесу України, у законопроектах міститься і ряд позитивних пропозицій. По-перше, закладені туди вимоги до укрупнення бізнесу. Це дасть змогу уникнути ряду зловживань, поставити бар’єри на шляху тих, хто хоче легко зайти в галузь і зняти вершки. Однак такі обмеження мають стосуватися не тільки, наприклад, розміру статутного фонду, а й посилення правил ліцензування, а також розмірів приміщень і права передачі обладнання в оренду (щоб уникнути, приміром, повсюдного встановлення гральних автоматів).
Та експерти розуміють, що привести всі ці законопроекти до єдиного знаменника навряд чи вдасться. Особливо коли врахувати ситуацію, що склалася нині у парламенті. Політичне протистояння в стінах Верховної Ради вже призвело до того, що робота профільного комітету з питань промислової та регуляторної політики і підприємництва над законопроектами щодо грального бізнесу виявилася фактично заблокованою. Тиждень тому керівник комітету Наталя Королевська навіть була змушена скасувати його засідання через відсутність кворуму. Причина проста — більшість місць у комітеті належить опозиції. І зрозуміло, що молодий політик із БЮТу просто не в змозі самостійно впоратися з бойкотом із боку більш досвідчених регіоналів і комуністів.
Тому тепер — слово за Кабміном. А точніше — за Мінфіном, який є ліцензуючим органом і регулятором ринку азартних ігор, а отже, відповідальний за надходження до бюджету. Його керівництво непогано розбирається в темі (нинішній міністр фінансів Віктор Пинзеник був ініціатором збільшення вартості ліцензії для операторів ринку), і від нього очікують фахового документа, котрий задовольнить і державу, і бізнес.