Через неквапливість уряду стовбур земельної реформи — Земельний кодекс — надто повільно обростає гіллям — законами, необхідними для його повноцінного функціонування. Натомість на живильних соках паразитує омела — сумнівні лазівки в операціях із купівлею-продажем земель сільськогосподарського призначення. І депутати намагаються ці нарости відтинати. Свіжий порух законодавчого секатора — зміни до Земельного кодексу України у частині відчуження земельних ділянок — запропонував голова Верховної Ради Володимир Литвин. Одначе такі втручання ситуативні.
Загалом же, судячи з темпів подання і прийняття нагальних «кодексних» законів, країна абсолютно не готова з 1 січня 2007 року зняти мораторій на торгівлю землею. Але й «секвестр» ринкового руху землі до 2012 року, ініційований соціалістами, перетворить законодавчий стовбур на безжиттєву колоду, шлях для якої один — на дрова, у піч.
Гуртом і вроздріб?
«Кто сказал, что земля не поёт?» Дюни і ті щось мугикають, а наша, орна, в сто разів голосистіша. Наспівує вона, що ціна їй — 360 млрд. гривень. І то — у будень...
Поки державники розмірковують, як це багатство включити в економічний обіг, спритники «обкатують» варіанти на реальних міні-полігонах. Спершу скуповували земельні сертифікати, пізніше під виглядом міни здійснювали фіктивний «мах на мах»: міську квартиру, «Жигулі», меблевий гарнітур, а то й пачку солі чи коробку сірників обмінювали на... земельну частку (пай). Депутати тільки-но затикали одну дірку, як користолюбці з перекупниками через другу вже виманювали у селян їхні кровні гектари. І якщо вам урядники втовкмачують, що до 1 січня 2007 року землі сільськогосподарського призначення не продаються і не відчужуються, крім випадків передачі їх у спадщину та вилучення для суспільних потреб, не вірте.
Із спадщиною, сподіваюся, все зрозуміло. А от із «суспільними потребами» не зовсім. Припустимо, їдучи бричкою по трасі Київ—Одеса, президент (яка різниця, нинішній чи майбутній?) захоче перепочити, поміняти коней. І місце для «відстою» зі спорудженням на ньому відповідно покоїв, стайні, ставка, млинка облюбує саме на моєму полі, яке й так урізали, прокладаючи дефективний автобан. Я ж, попри його велич, пручатимуся, навіть за великі гроші не захочу поступитися соткою. Чи можуть вкоротити мої гектари, підводячи дії під дефініцію «суспільні потреби»? Гендлярам такі правові тонкощі ні до чого: є простіші механізми збагатитися земелькою.
Кажуть, рілля у 30-кілометровій зоні довкола столиці вже розпродана. Ви вірите? А я й не сумнівався! Сільради щедро нарізали 15—20 соток під індивідуальну забудову. Начеб для своїх жителів, котрі потім перепродували наділи заїжджим киянам. Хто поквапився, вторгував лише три-п’ять тисяч доларів, а стійкіші — удесятеро більше.
Земельні паї за межами сіл теж можна реалізувати, попередньо «вибивши» в райдержадміністрації дозвіл на зміну їх цільового призначення і приєднання до особистих селянських господарств. Заручившись відповідними документами, продавай 1,2—1,8-гектарну площу хоч гуртом, хоч уроздріб, стартуючи з 500 дол. за сотку...
Та навіть за конкуренції між грошовитими покупцями індивідуали істотно програють фермерам, у володінні яких 10—20 гектарів. Не здивуюся, якщо через кілька років у Броварському чи Вишгородському районі на таких масивах, а то й більших, з’являться нові міста-супутники Києва. Он і рекламні газети, бюлетені нерухомості рясніють оголошеннями: продаю земельний пай... розмір, ціна. Не куці один-два гектари — танкодроми! А ви кажете: земля не рухається... Рухається, ще й як!
Кримські селяни можуть лише мріяти про подібні статки. Тамтешні видобувачі вапняку загарбують і плюндрують землі сільськогосподарського призначення, як конкістадори. Із загальної площі земель під кар’єрними та шахтними розробками — 4,9 тис. гектарів, за останні роки до життя повернуто лише... сто гектарів.
Верховна Рада Криму неодноразово била на сполох, рекомендувала урядові розробити програму раціонального використання надр, рекультивації понівеченої землі, впорядкувати власне процес надання відповідних ліцензій. Натомість Кабмін продовжував плодити дозвільні документи, розширюючи ареал кар’єрних розробок вапняку за рахунок родючих земель. І це при тому, що розораність кримських угідь заступила за критичну межу — 81—95%.
Чим керувався, а точніше, чиї інтереси лобіював уряд АР Крим — селян чи акціонерних товариств, відводячи останнім в оренду майже стогектарні площі для добування вапняку терміном на 49 і 20 років? Тим більше, що ці землі вже перебували у приватній власності громадян і, згідно з договором оренди, передані для ведення підсобного господарства. Зрозуміло, у документах кримські «конкістадори» не розтлумачили ошуканим селянам, яка доля спіткає державні акти на право власності на землю, хто компенсує втрати від дикунського поводження з їх майном і в якому розмірі…
У кожному регіоні — свої земельні спритники. Вони б так не розкошували, якби Держкомзем напрацював стандарти, норми та правила. А за їх відсутності, за потужної правової підтримки юридичних компаній, безпосередніх «консультацій» чиновників із виконавчих структур гендлярі завжди випереджають законотворчі процеси і, відповідно, переграють владу. Як і в ситуації з поширеною формою відчуження селянських паїв через генеральні доручення.
У нотаріально посвідченому документі вказується, що ви, власник земельної частки (паю), доручаєте мені розпорядитися вашим наділом на мій розсуд. Термін дії — прочерк. Так от, доки діятиме мораторій на купівлю-продаж сільськогосподарських угідь, доти я і «розпоряджатимуся» вашими гектарами. А тільки-но його знімуть, я, за генеральним дорученням, переоформлю їх на себе. Знову ж таки, в нотаріуса, з доброї волі власника наділу, котрий, за великим рахунком, і гадки не має про злі підступи. Кількасот гривень, вручених мною за «викуп», він розцінює як люб’язно надану спонсорську допомогу.
Чи вбереже селян від «мисливців» за паями закон №9059 Володимира Литвина, підтриманий 349 народними депутатами? Більшість правників схилялися до думки, що президент, швидше за все, накладе на нього вето.
— Що пропонує законодавець? Доповнити пункт 15 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України абзацом такого змісту: «Угоди (у тому числі довіреності), укладені під час дії заборони на відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), встановленої абзацом першим цього пункту, в частині відчуження зазначених ділянок та земельних часток (паїв), а так само в частині передачі прав на відчуження зазначених ділянок та земельних часток (паїв) на майбутнє є недійсними з моменту їх укладення (посвідчення)», — коментує колізію Антон Третяк, доктор економічних наук, професор, член-кореспондент Української академії аграрних наук, голова Спілки землевпорядників України. — Тобто вважаються недійсними не лише угоди за довіреністю, а всі, починаючи з часу дії мораторію на відчуження — з 1 січня 2002 року, коли запрацював Земельний кодекс. Інший приклад. Із 2002 по 2005 роки законодавство дозволяло міну земельних ділянок, у тому числі і земельних часток (паїв). То що, й на цих операціях закон №9059 ставить хрест? Це — абсурд, бо закон не може мати зворотної дії. По-друге, висловом «на майбутнє» у юридичній практиці узагалі не послуговуються.
Лазівка з генеральними дорученнями утворилася через бездіяльність Держкомзему. Нічого дивуватися: із 38 першочергових законів на розвиток Земельного кодексу прийняли лише 15. Замість того, щоб посилювати його і вносити відповідні зміни до галузевих законів, ми діємо навпаки. Приймаючи Лісовий кодекс, відкоригували... Земельний. Безсистемність у земельному законодавстві породжує ще більші колізії.
Власне бачення проблеми висловив і Микола Сидоренко, голова Державного комітету із земельних ресурсів:
— Бізнес завжди конкурує з органами державної влади, шукає «білі плями» у законодавстві, прорахунки і відпрацьовує обхідні конструкції. Щодо Закону України №9059 «Про внесення зміни до Земельного кодексу України», то правило Держкомзему: не коментувати той чи інший закон до підписання його президентом України.
Водночас як громадянин, донедавна народний депутат, скажу так. Згідно зі статтею 58 Конституції, «закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення». Закріплення зазначеного принципу на конституційному рівні гарантує стабільність суспільних відносин, зокрема відносин між державою та громадянами, вселяє в останніх упевненість у тому, що їхнє нинішнє становище не погіршиться через прийняття більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.
Крім того, як на мене, у першій статті закону, де йдеться про угоди, укладені під час дії заборони на відчуження земельних ділянок, необхідно чіткіше визначити: про які саме угоди йдеться, які довіреності? Закони пишуться для всіх громадян України, і всі — від академіка до селянина, однаково повинні розуміти їхні норми, добре усвідомлювати, чого саме їм не слід укладати. Наприклад, чи входить сюди договір по управлінню майном? Закон не повинен залишати питань.
Відкрию вам невеличку таємницю: саме виходячи з вищенаведеного, Держкомзем запропонував президентові України застосувати право вето відповідно до статті 106 Конституції України.
Уже не таємниця! Президент підписав закон, визнавши його повноцінним.
Невільна земля
Чужі огріхи видно здалеку... Хоча й Держкомзем за старого керівництва святим назвати складно. Чого ми досягли за 14 років земельної реформи? Механічно поділили 67,7% продуктивних земель, у тому числі непридатних для сільськогосподарського використання? Створили критичну масу землевласників — 6,887 млн. чоловік, нав’язавши їм безальтернативну форму відносин — орендну? До речі, руйнівну за своєю суттю, оскільки орендарі-тимчасовики вичавлюють, притім безкарно, останні соки з не своєї землі. І, зрештою, кидають потім напризволяще.
Ми горді з того, що орендна плата за експлуатовані гектари — найнижча у світі? Та й ту у 81,6% випадків виплачують натурою або бартером. Хіба це не глум: середня орендна плата в Україні становить 122 гривні за гектар?! За рік!
За ці «сльози» і державного акта не виготовиш. Дату остаточної їх видачі влада переносить так само часто, як і вступу до СОТ. Нарешті начеб визначилися: президент наказав — Держкомзем узяв під козирок! Перше квітня... Хоч хто сміятиметься — урядники чи ми, а строки в черговий раз будуть зірвані.
Та й не державні акти, зрештою, гальмують земельну реформу. Просто за документальною метушнею зручно приховувати безлад у земельному нормативно-правовому полі. Коли ж, нарешті, запрацюють закони про земельний державний кадастр, ринок землі, розмежування земель державної та комунальної власності, державний земельний банк? Дехто навіть намірився по-новому переписувати сам Земельний кодекс...
— Україна — єдина держава на пострадянському просторі, яка не має закону про державний земельний кадастр, — посвячує у законодавчу «кухню» Микола Сидоренко. — Після кількох розглядів у Верховній Раді робоча група профільного комітету з доопрацювання законопроекту не дійшла згоди. Переділом стали дві альтернативні концепції створення кадастру. Одну з них реалізовано у більшості країн з розвинутою економікою, її обстоює Держкомзем і підтримує Кабінет міністрів. Базується вона на тому, що кадастр повинен бути державним , тому й називається Державний земельний кадастр. І це не просто назва, а свідчення того, що держава гарантує права власників і користувачів, достовірність та актуальність кадастрових даних, їх захист від несанкціонованого доступу.
База даних кадастру є державним інформаційним ресурсом, і, звичайно ж, вести її повинна держустанова. Згідно зі статтею 204 Земельного кодексу, функції з ведення Державного земельного кадастру закріплені за Держкомземом. Слід також ураховувати, що створення і ведення системи реєстрації прав на землю та інше нерухоме майно відповідно до прийнятого торік закону також здійснює Держкомзем, причому у складі Державного земельного кадастру. Здавалося б, не може бути сумнівів стосовно відомства, яке відповідає за Державний земельний кадастр і систему реєстрації прав.
Але прихильники правового нігілізму пропонують зробити кадастр комунальним. На їхню думку, його повинні вести органи місцевого самоврядування у кожному селі, селищі, місті. За такого підходу в Україні може бути понад 30 тис. місцевих кадастрів, які практично неможливо буде інтегрувати в єдину систему.
За які кошти сільський голова придбає необхідні комп’ютери, ліцензійне програмне забезпечення, засоби захисту інформації? І головне запитання: навіщо вести кадастр у селі, якщо необхідну інформацію можна отримати на безоплатній основі з Державного земельного кадастру, що його у райцентрі веде держустанова? Головна мета для збирачів кадастрових даних — їх достовірність. А хто дасть гарантію при комунальному кадастрі, що в дані по відчуженій чи проданій земельній ділянці не будуть внесені зміни якимось співробітником, скажімо, тієї ж сільської ради?
Щодо державного земельного банку, то із прийняттям Земельного кодексу Кабмін розпорядженням від 11 липня 2002 року утворив Координаційну раду з питань створення системи іпотечного кредитування. Вона розпочала роботу з підготовки та створення державного земельного (іпотечного) банку з метою розширення можливостей товаровиробників, зокрема й в аграрному секторі.
З огляду на сукупність певних передумов економічного, правового та інституційного характеру, відсутність правового поля та достатнього фінансового забезпечення Координаційна рада підтримала рішення робочої групи про недоцільність створення такого банку. Натомість вирішили розробити найбільш прийнятну для України модель іпотечного кредитування. Таке рішення підтримали Кабінет міністрів і Національний банк України.
За постановами Кабміну від 8 жовтня та 23 грудня 2004 року утворили Державну іпотечну установу, затвердили її статут, положення про наглядову раду та її склад. Враховуючи, що мета створення та напрямки діяльності Державної іпотечної установи, по суті, збігаються із завданнями державного земельного (іпотечного) банку щодо залучення фінансових ресурсів, забезпечення діяльності на цій основі ринку довгострокового іпотечного кредитування, Держкомзем підтримує поданий Кабінетом міністрів (розробник — Мінфін) законопроект «Про внесення змін до Земельного кодексу України» щодо виключення із «Прикінцевих положень» Земельного кодексу норм, що стосуються питання створення державного земельного (іпотечного) банку України.
Комітет напрацьовує проект Методичних рекомендацій з виготовлення проектів розмежування земель державної та комунальної власності, в якому враховано частину набутків міськдержадміністрацій.
Негусто і з великим запізненням... Неспроста згадав про «смішний» день. Якщо навіть Держкомзем фізично і готовий до цього часу вручити 1,5 млн. державних актів на земельну власність, то втрутяться інші гальмівні чинники. Частина громадян принципово не хоче замінювати сертифікати на акти. Одержавши акт, селяни офіційно стають власниками, а отже, мають такі-сякі прибутки. А коли так, їх виключають із списків малозабезпечених людей, позбавляють державних субсидій. То чи варто міняти шило на мило?
І хоча Верховна Рада прийняла доповнення, за яким наявність акта не призводить до автоматичної втрати субсидій, не всі мешканці глибинки про це знають. А державні тлумачники до них не квапляться. Нащо бити ноги, якщо на процедуру заміни сертифікатів на акти бракує більш як 100 млн. гривень? Все одно на всіх не вистачить... Та навіть за всіх плюсів реляція про виконання президентського завдання буде неповною, оскільки не розданими залишаться близько 100—150 тис. актів. Через цілком об’єктивні причини: їхні власники наймитують за кордоном...
Переможна видача останнього державного акта може зірватися і через імовірне призупинення фінансування проекту Світового банку. Спочатку відносини між Україною і Міжнародним банком реконструкції та розвитку складалися добре. Сторони 17 жовтня 2003 року підписали Угоду про позику (проект «Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру»), а 15 червня 2004-го її ратифікувала Верховна Рада. У серпні того ж року набув чинності Закон «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень», що стало передумовою успішної реалізації проекту у частині створення єдиної державної системи реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень у складі державного земельного кадастру.
Позика Світового банку становить 195,13 млн. дол., у тому числі субкредит для Центру державного земельного кадастру (Центр ДЗК) — 75,4 млн. Із семи компонентів проекту «найгрошовитіші» — четвертий і п’ятий: «Організація та проведення землевпорядних робіт» і «Розвиток системи державного земельного кадастру». Їх реалізація передбачає відповідно 84,35 і 75,78 млн. дол. загалом — 82% загальної суми позики. Вони можуть матеріалізуватися у безплатну видачу державних актів реєстрації прав на землю селян і створення державного реєстру прав на землю та нерухоме майно із застосуванням сучасних інформаційних технологій.
Аритмія виникла через міжвідомчі чвари. Держкомзем та Мін’юст побили горшки у суперечці — хто ж вестиме Державний реєстр прав на нерухоме майно та їх обмежень? Неузгодженими залишилися позиції щодо системи органів державної реєстрації прав. Не помирив протиборчі сторони і досвід багатьох країн, який свідчить, що ведення єдиного реєстру прав власності та кадастрової карти земельних ділянок дає змогу системі функціонувати краще і з більшою віддачею, аніж у випадку, коли існують дві системи у різних установах. Тим більше впровадження, а також утримання подвійної системи коштуватиме вдвічі більше, ніж єдиної.
Прийнята 16 вересня 1986 року Комітетом міністрів Ради Європи Рекомендація РЄ R(86)12 радить вилучити у судових органів функцію реєстрації прав власності як таку, що заважає їм здійснювати свою основну функцію управління судовою системою. Як приклад незадовільного функціонування систем реєстрації, що ґрунтуються на судових системах, нині називають Словенію, Хорватію, Румунію, Болгарію, Росію і більшість регіональних систем реєстрації у Німеччині. Підпорядковані судам системи не мають ані технічних, ані управлінських можливостей керувати складними системами картографії і землевпорядкування. Тому вони не використовують карт або мусять покладатися на інші установи.
Зрозуміло, що протистояння між Держкомземом та Мін’юстом негативно позначалося на темпах реалізації проекту Світового банку. Нова система реєстрації прав з 1 січня 2005 року так і не запрацювала. Більше того, дедалі голосніше почали говорити про альтернативну. Аби переконати у хибності такого кроку, Пол Бермінгхем, директор Світового банку по Україні, Білорусі та Молдові, наприкінці березня минулого року офіційно звернувся до Анатолія Кінаха, першого віце-прем’єр-міністра. Спираючись на наш міжнародний досвід, писав високопосадовець, вважаємо, що один із основоположних принципів сучасної системи реєстрації прав власності полягає в тому, що вся земля та інше нерухоме майно повинні реєструватися в одній уніфікованій системі, управління якою здійснює одна установа. До того ж, ця уніфікована система має базуватися на записах про земельні ділянки і, таким чином, включати як реєстрацію прав власності, так і систему кадастрових карт.
Наскільки Анатолій Кирилович переконав підлеглих, свідчить той факт, що через три місяці Світовий банк знову оцінив стан впровадження проекту як незадовільний, особливо п’ятого, «реєстраційного» компонента. Розумію банкірів, котрі, звідавши світу, лише в Україні впродовж майже битих півтора року чекали, поки Кабмін ухвалить нарешті постанови та інші нормативні документи, які б дозволили зрушити з місця вкляклу реєстрацію. Зрештою, терпець їм увірвався, і дата 30 листопада 2005 року мала стати кінцевою у цій тяганині. Це було третє чи четверте попередження, у якому наприкінці, як пам’ятка, позикодавці нагадали: у разі невжиття... Банк пропонуватиме призупинити або навіть скасувати весь проект чи його частину.
Фінал невтішний: 13 лютого 2006 року Світовий банк поінформував про можливість призупинення подальших виплат з проблемного компонента — створення єдиної реєстраційної системи. Так виграшний для України варіант «завдяки» нашим урядовцям став програшним. Варто потиснути одне одному правиці!
Без «світових» коштів строк введення в експлуатацію єдиної системи державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, визначений президентом як 1 червня нинішнього року, може відсунутися аж у 2007-й. За ним «хвостиком» поплентається й решта законопроектів, постанов, нормативів, актів... Відтак пролонгація мораторію на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення сама набиватиметься у супутники.
Далекоглядні соціалісти, випередивши «Нашу Україну», законопроектом «застовпили» для цього 2012-й. «Нашоукраїнці» ж вважали останнім заборонним роком 2006-й. Щоби він таким став, навіть делегували на голову аграрного комітету ВР свого повпреда, однак...
Чи полегшає селянам від совання часовими фішками? Із 1995 року незатребуваними залишилися 220 тис. сертифікатів на землю. Вважайте, майже мільйон гектарів «нічийних» угідь. Якщо законодавчо-правовий безлад триватиме і далі, то держава згодом задарма може успадкувати близько 20 млн. гектарів орних земель. 15 із них належать пенсіонерам, а ще понад мільйон дідусів і бабусь не мають спадкоємців, або ж ті є іноземними громадянами. Це ще майже 5 млн. гектарів.
Зрозуміло, що мільйон самотніх землевласників до гробової дошки ніяк не реалізують своє конституційне право розпорядитися на свій розсуд паєм. Комусь із них ще можна було б допомогти, задіявши розділ 57 «Довічне утримання (догляд)» Цивільного кодексу. Як плата за доглянуту старість — земельний наділ. Одначе і це рятівне коло відібрав закон №9059.
Якщо держава у такий спосіб прагне націоналізувати загальнонародне багатство, то з такою владою мені не по дорозі. Власне, вона сама впаде в розпач, оскільки цим мільйонам гектарів треба буде знайти застосування. Адже до 2015 року в Україні діє обмеження на володіння — не більше ста гектарів в одні руки! Тут уже не латифундистів, земельних ломбардів слід боятися, а перейматися тим, що ми називаємо національною безпекою та її складовою — безпекою продовольчою. Може статися так, що еталонні чорноземи залишаться просто безхазяйними. Сьогодні ж за земельні переступи ще є кому перечіплятися: винним і безвинним — владі і селянам.