16 листопада 2020 року уряд прийняв постанову №1113 «Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин», яка запускає (продовжує) механізм передачі земель сільськогосподарського призначення всім без винятку об’єднаним територіальним громадам нашої держави.
Подібний процес започаткував свого часу ще Володимир Гройсман. Упродовж 2018–2019 років на виконання відповідного розпорядження уряду від 31 січня 2018 року 788 ОТГ «отримали» від головних управлінь Держгеокадастру у комунальну власність 1,7 млн га ділянок сільськогосподарського призначення державної власності. Такими є дані Держгеокадастру.
Утім, цей процес був неефективним, супроводжувався розбіжностями чинного на той час земельного законодавства в частині розпорядження землями сільськогосподарського призначення:
- землі сільськогосподарського призначення передавали лише об’єднаним територіальним громадам, які на той момент становили менш як 40% території країни;
- реально розпоряджатися цими землями громада зможе лише після закінчення термінів дії укладених договорів (ідеться подекуди про 7–10 років, а іноді й про більші періоди, якщо договір передбачає автоматичну пролонгацію);
- розпорядження Кабміну стосувалося лише передачі сільськогосподарських угідь, тоді як землі промисловості, ліси, водне плесо, дороги та лісосмуги залишилися непідконтрольними громадам.
Як наслідок, 25 ОТГ так і не зареєстрували права комунальної власності на жодну із переданих їм у 2018–2019 роках земельних ділянок. Право комунальної власності зареєстровано тільки на 82% від загальної площі переданих ОТГ земель, а саме — на 1,4 млн га.
Процес передачі земель як тоді, за часів Гройсмана, так і нині, за часів Шмигаля, здійснюється відповідно до статті 117 Земельного кодексу України, яка зазнала змін ще 2012 року. І на момент передачі земель і 2018-го і 2020 року діяли одні й ті самі умови. Хіба що в назві свіжішого указу з’явилося слово «прискорення» та були додані достворені ОТГ. Але чи вплине це на якість передачі таких земель та якість розпоряджання ними органами місцевої влади? Наразі це запитання залишається відкритим. Адже як тоді, так і нині, після ухвалення так званого закону про реформу землі, землі сільськогосподарського призначення, що перебувають у комунальній і державній власності, продавати заборонено. Принаймні поки що.
Тож чи справді громади отримали серйозний ресурс для збільшення надходжень до місцевих бюджетів від здачі в оренду цих наділів? Спробуємо розібратися.
Не торкатимуся тут питання наявності технічної документації на землі, що передавалися в ОТГ як 2018 року, так і зараз. Хоча це питання архіважливе і визначальне. Вважаю, що відповідні органи центральної виконавчої влади повинні тримати це на контролі і відповідно реагувати. Але те, що місцеві громади також мають бути дотичними до процесу такого контролю не лише через представницьку функцію шляхом наділення відповідними депутатськими повноваженнями своїх кандидатів, а й безпосередньо, також залишається прописною істиною, якої ніде не прописано.
Чому це так важливо? Бо вже відомі непоодинокі випадки, коли депутатські корпуси на місцях розподіляють землі сільськогосподарського призначення між «своїми», здаючи її в оренду за копійки. Законодавець дав маржу для ухвалення такого рішення місцевими радами і поки що її не змінює.
Відповідно до підпункту 14.1.147 пункту 14.1 статті 14 Податкового кодексу України плата за землю справляється у формі земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності. Плата за землю є основним (але не визначальним) джерелом надходження коштів до місцевого бюджету переважної більшості органів місцевого самоврядування, які, власне, і використовуються місцевими громадами для забезпечення їхньої діяльності.
Чому ж не визначальним? Відповідно до пункту 1 статті 274 Податкового кодексу України ставка податку за земельні ділянки, нормативну грошову оцінку (НГО) яких проведено, встановлюється у розмірі не більш як 3% такої оцінки, для земель загального користування — не більш як 1%, а для сільськогосподарських угідь — не менш як 0,3% і не більш як 1%. Така от хитра маржа.
Щодо переданих в оренду 2017 року земель державної власності понад 27 тисяч договорів укладено у чіткій відповідності із згаданою вище статтею, і середній розмір плати за гектар становить 940 грн. Тут важливо розуміти, це мало чи багато і як цю суму можна збільшити.
11 січня 2020 року Держгеокадастр опублікував довідник показників нормативної грошової оцінки сільськогосподарських угідь в Україні станом на 1 січня 2020 року (див. табл.). Вартість земель залежно від їх призначення та місця розташування суттєво різниться. Якщо, наприклад, у Черкаській і Чернівецькій областях гектар ріллі коштує понад 33 тис. грн, то у Львівській, Волинській і Житомирській — трохи більше 20 тис. Але в будь-якому разі орган, уповноважений на укладення договору оренди угідь станом на момент передачі їх у комунальну власність, не порушив чинної норми Податкового кодексу, встановлюючи розмір плати. Так само, мабуть, ні в кого не викликає сумнівів дещо неадекватний розмір такої плати. Як на мене, вона є занадто малою. Чому? Бо база оподаткування (нормативна грошова оцінка) і ставки також малі.
Довідник показників нормативної грошової оцінки сільськогосподарських угідь* в Україні станом на 01.01.2020 р.
Відтак, поки що можна лише будувати перспективу збільшення надходжень до місцевих бюджетів від оренди земель сільськогосподарського призначення виключно за рахунок збільшення нормативної грошової оцінки. Але з року в рік таке збільшення не було занадто суттєвим чи визначальним. Особливо показовим є незмінність НГО за період з 2017-го по 2019 рік (див. рис. 1).
Відповідно до постанови Кабінету міністрів України від 12.05.2000 №783 «Про проведення індексації грошової оцінки земель» (з 1995-го по 2010-й) і пункту 289.2 Податкового кодексу України (починаючи з 2011 року і надалі) нормативна грошова оцінка земель індексується на відповідний коефіцієнт (по роках, за які проводилась індексація).
Верховний суд України (справи №3-476гс15 і 3-34гс13, а також справа №922/518/14) неодноразово наголошував на тому, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок є основою для визначення розміру орендної плати для земель державної та комунальної власності, а зміна нормативної грошової оцінки земельної ділянки є підставою для перегляду розміру орендної плати. Відтак, усі претензії до законодавця та влади, котра змінювати номінальне значення НГО не дуже поспішає.
Маючи базу для розрахунків ставок податків та оренди за користування землею й оперуючи даними Державної казначейської служби, можна легко визначити питому вагу цих зборів для місцевих бюджетів. Так, 2018 року органи місцевого самоврядування до своїх бюджетів отримали 27,3 млрд грн від плати за землю. 2019-го сума таких надходжень сягнула вже понад 32,8 млрд грн (див. рис. 2). На перший погляд, це може видатися чималою сумою, але пропоную не поспішати з таким висновком.
Більшість аналітиків схильні подавати інформацію щодо частки доходів від справляння податку на землю (в тому числі і оренди) в структурі саме з огляду на частку в податкових надходженнях. Такий аналіз може мати місце, але він не відображає загальної ваги та значущості землі в загальному обсязі доходів місцевих бюджетів, які формуються майже на половину за рахунок дотацій і субвенцій із державного бюджету. Саме тому варто розуміти частку в загальній сумі доходів. Частка плати за землю 2019 року становила менш як 6% від загальної суми доходів місцевих бюджетів (2019-го доходи місцевих бюджетів було виконано в сумі 560,5 млрд грн).
Тож можемо впевнено стверджувати, що земельна децентралізація є позитивним кроком для поліпшення фінансової самостійності регіонів, але за нинішніх умов і чинного законодавства аж ніяк не визначальним. Визначальним має стати вартість землі та її незалежна грошова оцінка.
На думку урядовців, саме із запуском ринку землі ці показники зазнають суттєвих змін. При відкритті ринку землі один її гектар продаватиметься на рівні 2200 дол. Про це ще восени минулого року заявив заступник міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства Тарас Висоцький. Ця цифра значно перевищує незалежну грошову оцінку земель сільськогосподарських угідь. Але порівняно з цінами на землі в Європі вона мізерно мала (див. рис. 3).
Утім, навіть якщо ми матимемо середнє значення НГО по Україні на рівні тих самих 2200 дол., що майже вдвічі більше за нинішнє, то і надходження до місцевих бюджетів збільшаться на відповідне значення. За правильної організації процесу запуску ринку землі та контролю з боку відповідних органів центральної влади за збиранням податків місцеві громади мають усі перспективи отримувати стабільно високий дохід. Якщо взяти за приклад вартість одного гектара польських угідь (близько 10 тис. дол.), то лише за рахунок плати за оренду землі та справляння земельного податку місцеві бюджети можуть мати понад 300 млрд грн щороку, що становить понад 50% усіх надходжень станом на 2019 рік. А 50% це далеко не 6%.
У цілому послідовність дій української влади у сфері земельної реформи має будуватися на чіткій, соціально-політично і економічно прорахованій системній основі і на запровадженні оптимальної моделі земельного ринку у реалістичні терміни, з урахуванням наявних загроз, ризиків і нових можливостей, які відкриває успішний світовий досвід.
Правильна чітка послідовність дій — це ключ до безконфліктної, виваженої і результативної земельної реформи. Окремі процеси реформування можуть відбуватися у паралельному режимі, а деякі — тільки у послідовності, один за одним. Тому доцільно здійснення земельної реформи поділити на послідовні етапи: системна підготовка базових передумов і запобіжників з урахуванням глобальних і внутрішніх загроз та підготовка й ухвалення нового закону «Про оптимальний розвиток землеволодіння і землекористування в Україні», узгодженого з Конституцією України, а лише потім безпосереднє впровадження земельної реформи через систему сформованих ефективних інституцій і відповідних законодавчих актів.