Реорганізувавши Держкомзем у Державне агентство земельних ресурсів, уряд, по суті, ліквідував єдиний центральний орган виконавчої влади у цій сфері. Майже всі його головні повноваження та функції перебрав на себе міністр охорони навколишнього природного середовища Василь Джарти, чого не передбачає жоден закон. Назвати це експериментом доволі важко, оскільки на початку 2000 року схожа «сполука» виявилася нежиттєвою і навіть шкідливою. Тоді міністр екології також виступав модератором інтересів Комітету із земельних ресурсів.
Що ж криється за осучасненою земельною «реінкарнацією»? Необмежений доступ до земельних ресурсів країни, та ще й напередодні запровадження ринку землі. Через некомпетентність і непрофесіоналізм керівного складу агентства гендлювання землею, що триває з 2000 року, може сягнути небувалого розмаху. А це вже загроза національній безпеці!
15 березня 1991 року всі землі Української РСР були оголошені об’єктом земельної реформи. Для її обслуговування за рішенням депутатського корпусу Рада міністрів створила центральний орган виконавчої влади: спершу — Державний комітет України по земельній реформі, пізніше — Державний комітет України по земельних ресурсах. Таким він проіснував аж до «епохи адміністративно-територіальної реформи» Романа Безсмертного.
Затятий прихильник перекроювання цілих регіонів не оминув своєю увагою й Держкомзем. У лютому 2005 року Роман Петрович, перебуваючи у ранзі віце-прем’єр-міністра, провів нараду щодо реформування цієї інституції. І зазначив, що «існуюча система державної координації та регулювання земельних відносин не відповідає потребам реформування у даній сфері».
Стратеги порадили контрольну функцію передати Міністерству охорони навколишнього природного середовища, реєстрацію прав власності на землю — Міністерству юстиції, а на Держкомзем покласти адміністрування ринку землі та регулюючі функції у сфері земельних відносин. Було навіть підготовлено проект указу президента, що передбачав на базі Держкомзему утворити Державний комітет України із земельних відносин, що конкретизувало поле його діяльності. Ще одним позитивом проекту можна вважати пропозицію повернути Українській академії аграрних наук Інститут землеустрою, який із 2003 року перебував при Держкомземі і тихо вмирав.
Одначе ця ідея зачахла одночасно з адміністративно-реформаторською «діяльністю» Романа Безсмертного. Систему органів державної влади та їхніх повноважень так і не оптимізували. І якщо одним із завдань такої реорганізації вважалося викорінення корупції у державному апараті, то не виконали і його. У цьому сенсі руки держкомземівських органів не назвеш чистими. Хабарництво процвітало і тоді, колоситься й зараз. Причому останнім часом — у відвертій, цинічній формі і в зрослих сумах. «Деруть» навіть із чільників Кабінету міністрів. Зі своїх!
Керівництво Держкомзему із сателітами, відчувши грошові випари землі, підтакувало не прозорій державній реформі, а тіньовим схемам. Задовго до прийдешнього ринку землі... Власне, а чого ще можна було чекати від голів Держкомзему, котрі зналися на ветеринарії, бухгалтерському облікові — тільки не на земельних питаннях?
Тому сьогодні з гіркотою констатуємо: замість власника, реального господаря землі ми породили орендодавця, котрий за мізерну плату здає «у найми» власний куций наділ-парцелу. Псевдореформатори евтанізували великотоварне сільське господарство, пошматувавши його на майнові та земельні стьожки. Але ж ніхто не змушував держкомземівців поспішати!
Так, ми роздержавили землі, запровадили колективну земельну власність, а потім персоніфікували її, видавши сертифікати на земельну частку (пай). Мені можуть закинути, що, мовляв, сертифікація і стала передумовою парцеляції землі. Відповім: щонайперше, вона не порушувала організації території сільськогосподарських підприємств, не ліквідовувала сівозмін... Цією акцією слід було завершити перерозподіл землі з тим, аби пізніше трансформувати колективну власність на спільну приватну. Тим більше, зважаючи на похилий вік істинних селян.
Але чільники переступили через ці застережні пороги. Більше того, Павло Гайдуцький, один із «оратаїв» реформи, доклав сил до прискорення загальнодержавної видачі державних актів замість сертифікатів. Такий алюр, по-перше, нічим не обгрунтований. А по-друге, для силового насаджування «актів» не існувало жодних правових підстав: ні указів президента, ні рішень уряду. Якщо уважно прочитати указ Леоніда Кучми від 3 грудня 1999 року, то він пропонував органам виконавчої влади забезпечити протягом 2000—2002 років видачу державних актів лише усім бажаючим власникам земельних сертифікатів (виділено мною. — В.Ч.).
Селяни, не розуміючи, навіщо обмінювати один папірець із гербовою печаткою на інший, та ще й за гроші, звісно, в черги не шикувалися. Тому, аби не зірвати запланованого заходу, із центру довели щорічні завдання з видачі держактів. І чи не найголовнішою діяльністю тодішнього голови Держкомзему Анатолія Даниленка стала періодична звітність про відсотки вручених державних актів.
Можливо, Анатолій Степанович пишається й іншими заслугами перед співвітчизниками, якщо Леонід Данилович нагородив його відповідним орденом. Але саме за реалізацію земельної реформи Даниленко, Гайдуцький і К0 мріяли відхопити Державну премію України. «Пролетіли»...
Найбільша вада у діяльності Держкомзему — «неземельна» спеціалізація його чільників. Укупі із недостатнім законодавчим забезпеченням власне процесу приватизації земель, відсутністю належного контролю з боку держави, корумпованістю значної частини працівників державних і самоврядних органів це спричинило масові порушення земельного законодавства. Особливо у Криму, Київській, Одеській та ряді інших областей.
Як могло статися, що у приватну власність передані земельні ділянки (загалом близько 730 тис. га), під орним шаром яких — родовища корисних копалин загальнонаціонального значення? І держава, аби освоювати їх, мусить за законом спершу відшкодувати збитки землевласникам (вартість посівів, насаджень, будівель, споруд), а після цього — викупити приватні гектари, зазнавши при цьому значних бюджетних витрат.
Одначе йдеться не лише про самовільне захоплення земельних ділянок, розбазарювання, а й про деградацію сільськогосподарських угідь. По суті, Україна пригальмувала боротьбу з ерозією грунтів, засоленням, заболоченням, забрудненням важкими металами, хімічними сполуками. Лише мізерну пайку — 0,01% коштів земельного податку, а цього податку сплачується щороку 2 млрд. грн., використовують на охорону земель і підвищення родючості. І це при тому, що з 1992 року діє відповідний Закон «Про плату за землю»...
Очевидно, бестселером стане й Національна програма охорони земель, яку президент доручав розробити ще 1996 року. Можливо, зволікання із її написанням пов’язане з тим, що у процесі здійснення земельної реформи ми втратили інформаційну базу про землю?!
Лише жменька керівників областей, районів, селищних і сільських рад може надати відповідні планово-картографічні, грунтові, землеоціночні, екологічні матеріали. Переважна більшість населених пунктів не має меж, генпланів. У зародку перебуває і процес розмежування земель державної та комунальної власності. Це при тому, що в Україні цій операції підлягають 30,2 млн. га земель, у тому числі за межами населених пунктів — 25,1 млн. Торік замовили всього-на-всього 74 проекти розмежування земель по 147 адміністративних одиницях на загальну площу... 126,8 тис. га.
2006 рік був визначений як кінцевий термін видачі державних актів на право власності на землю. Але й це завдання відомство провалило. 12% громадян — власників сертифікатів на земельну частку (пай) — іще не отримали правовстановлюючих документів нового зразка. Це — пряма вина Держкомзему, який незмигно переконує, що Україна готова хоч сьогодні запровадити цивілізований ринок земель.
На місці «другого» уряду Віктора Януковича я почав би з підбору компетентних кадрів. Натомість наприкінці січня нинішнього року з’явилася кабмінівська постанова №69 «Про реорганізацію Державного комітету України по земельних ресурсах» у Державне агентство земельних ресурсів. За нею діяльність новоствореного органу спрямовується і координується Кабінетом міністрів через міністра охорони навколишнього природного середовища. Але замість очікуваних овацій урядовці почули різке невдоволення. Навіть від союзників по коаліції.
По-перше, ліквідацію Держкомзему не сприйняли працівники територіальних земельних органів (а їх понад 10 тис. чоловік) і громадськість на місцях. Заступники голови Держкомзему Володимир Жмуцький із Костянтином Радченком як протест проти такого рішення написали заяви про звільнення. По-друге, проти звуження функцій, втрати самостійності земельного органу виступили депутати.
До Кабміну надійшов аргументований запит Омеляна Парубка та Олександра Ткаченка, котрий 1992 року створював Держкомзем. Не залишився осторонь «перебудовних» процесів і комітет Верховної Ради з питань аграрної політики та земельних відносин. На думку депутатів, у зв’язку з незавершеністю земельної реформи і запровадженням із 1 січня 2008 року повноцінного ринку земель сільськогосподарського призначення украй потрібен центральний орган виконавчої влади з питань земельної політики. Він має здійснювати регулятивні та ресурсні функції, пов’язані з розвитком земельних відносин та створенням єдиної системи ведення державного земельного кадастру.
Тому члени комітету ВР підтримали пропозицію створити на базі колишнього Держкомзему Державний комітет земельної політики, передавши до його відання Державну службу геодезії, картографії та кадастру і підпорядковані їй підприємства, установи, організації, а також Державний технологічний центр охорони родючості грунтів та Український інститут сільськогосподарських аерофотогеодезичних вишукувань.
Надати земельній інституції ще вищого статусу зажадали «різноколірні» Іван Кириленко, Віктор Слаута, Євген Сігал та Василь Сильченко. Їх ідея: із «квартету» (Держкомзему, Держлісгоспу, Держінспекції з контролю за використання і охороною земель та Державної служби геодезії, картографії та кадастру) створити «соліста» — Міністерство з питань земельних відносин. «Назріла необхідність, — пишуть вони, — визначитися щодо збалансованих підходів по використанню перш за все земель сільськогосподарського призначення, населених пунктів, земель лісового, водного фондів, земель оздоровчого, природоохоронного та рекреаційного призначення». Я б уточнив: перезріла...
Законодавчо закріпивши існування земель державної та комунальної власності, утворивши сектор приватних землевласників, Україна цим самим включила в економічний оборот фактично всі землі, які мають свої особливості та високу цінність. Зрозуміло, це потребує напрацювання якісно нової товарно-грошової політики, захисту.
Ще один штрих до нашого земельного макіяжу. Які вимоги висуває ЄС при входженні до нього країн Східної Європи? Наявність великомасштабного актуалізованого картографічного забезпечення територій. Що може показати Україна, крім своєї географічної мапи? Нам іще належить створити базу для впровадження Міжнародної системи координат для картографічних робіт сучасними методами глобальних позиційних систем (GPS).
У контексті інтеграції у Європейське співтовариство Україна мусить також запровадити інтегральну систему реєстрації — як єдиного об’єкта — земельних ділянок і нерухомого майна, розташованого на них. Це дасть змогу ефективно захистити права власності та чітко сформувати нерухоме майно як об’єкт оподаткування та іпотеки.
На думку законодавців, варто модернізувати систему органів державної влади, що формують державну земельну політику. Нескоординована діяльність нинішніх органів у сфері земельних, лісових ресурсів, топографо-геодезистів та картографів зводить нанівець системний підхід. Уже в ранзі віце-прем’єра Віктор Слаута доволі різко прокоментував створення земельного Держагентства: «Ідея з агентством — це маячня. Не можна давати нижчий статус... Які можуть бути агентства? Хіба що нерухомості».
Якою ж була реакція урядовців на пропозиції народних депутатів? Їх визнали недоцільними. Натомість в офіційних відповідях Кабмін запевняв, що зміна назви новоствореного агентства аж ніяк не тягне за собою урізування функцій. Міністр охорони навколишнього природного середовища Василь Джарти на семи сторінках густого шрифту розігнався ледь не на трактат про... топографо-геодезичне забезпечення країни, роздуми Мінагрополітики про ситуацію із землею, досягнення Держкомзему та Інституту землеустрою, де сконцентрований професійний кадровий потенціал із високими зарплатами, засідає вчена рада і діє електронна науково-технічна бібліотека. І — жодного вагомого аргументу на підтримку ініційованого ним же агентства земельних ресурсів.
Ті, хто повірив урядовому славослів’ю, враз протверезіли, прочитавши у квітні Положення про Державне агентство земельних ресурсів України. Його «самостійність» починається і закінчується першим пунктом: Держземагентство є центральним органом виконавчої влади… Ну а далі відомство поступово сповзає до штатного підрозділу Міністерства охорони навколишнього природного середовища — департаменту, управління, відділу… Чому?
По-перше, Держземагентство у своїй діяльності керується «Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України та указами президента України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету міністрів України, наказами Мінприроди…». Зверніть увагу: якщо указами президента, то лише тими, які прийняті відповідно до Конституції і законів, зате кабмінівськими актами і тим більше наказами міністра — усіма без винятку.
По-друге, згідно з Положенням, агентство подає міністрові пропозиції щодо державної політики у сфері регулювання земельних відносин, удосконалення земельного законодавства, здійснення земельної реформи, ведення державного земельного кадастру і т.ін. Але ці функції аж ніяк не кореспондуються із повноваженнями Мінприроди, виписаними у Положенні про це відомство і затвердженими постановою Кабміну № 524 від 2 листопада 2006 року. Ніхто за ним не закріплював їх!
По-третє, агентство без міністра не може й кроку ступити у частині розподілу обов’язків між заступниками голови агентства, призначення керівників структурних підрозділів, створення, реорганізації, ліквідації підприємств, установ, організацій, видання спільних актів разом з іншими органами… Тільки за його погодження! Без розчерку міністра жоден нормативно-правовий акт агентства нечинний.
Хоча навіть неоднозначний Закон «Про Кабінет міністрів України» від 5 лютого 2007 року чітко регламентує: саме Кабмін затверджує граничну кількість працівників центральних органів виконавчої влади, за поданням прем’єр-міністра призначає та звільняє їх керівників, перших заступників і заступників.
Цікаво, а решту інституцій з аналогічним статусом також тримають на короткому повідкові? Зазирнімо до порівняно свіжого — від 24 січня 2007 року — Положення про Державний комітет рибного господарства, діяльність якого спрямовується і координується Кабміном через міністра аграрної політики. Останній затверджує лише структуру відомства, а у всьому іншому воно не ходить перед ним навшпиньки. Держрибгосп має право разом з іншими органами видавати спільні нормативно-правові акти, не погоджуючи їх із міністром. Самостійно може утворювати територіальні органи та структурні підрозділи комітету, затверджувати положення про них. До слова, голова відомства розподіляє обов’язки між першим заступником і заступниками, призначає на посаду та звільняє працівників центрального апарату.
А ось Положення про Державне агентство з управління державним матеріальним резервом — урядовий орган державного управління, який діє у складі Мінекономіки і підпорядковується йому. Тут, як кажуть, сам Бог велів йому керуватися у своїй діяльності, крім законів, актів, ще й наказами міністерства. Зате в іншому структурний підрозділ має певний люфт. Приміром, видавати у межах своєї компетенції нормативно-правові акти про порядок приймання, зберігання і відпуску матеріальних цінностей, створювати та ліквідовувати організації і підприємства, разом з іншими центральними та місцевими органами видавати спільні накази… Голова агентства, підконтрольного Мінекономіки, самостійно розподіляє обов’язки між своїми заступниками.
Із цікавості проштудіював «керівництво до дії» центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом: Державних комітетів — статистики, з питань регуляторної політики та підприємництва, фінансового моніторингу, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації… Жоден із документів не містить таких дивацтв і «дискримінаційних» норм, як Положення про Держземагентство. Його настільки змалили, що тепер воно спокійнісінько вміщується у… кишені Василя Джарти, міністра охорони навколишнього природного середовища.
Зате штат агентства не назвеш карликовим. Голова, два перші заступники, заступник… Не деталізуватиму, у що обійшлося Ігореві Яцуку, крім знайомства з віце-прем’єром, не причетним до аграрних проблем, крісло керівника відомства. Та якщо Ігоря Петровича з великою натяжкою і можна назвати землевпорядником-початківцем у загальнодержавному масштабі, то його підлеглих — аж ніяк. Лісотехнік-технолог із знанням основ фінансового менеджменту, агроном, архітектор… Ні фахового вишколу, ні досвіду керівної роботи!
«Людьми з вулиці» назвав з трибуни Верховної Ради Олександр Ткаченко нинішнє керівництво агентства. І такі кадри, запевняє Мінприроди, готові кардинально виправити становище у сфері земельних відносин...
На жаль, у новому відомстві не знайшлося жодної вакансії для керівників із колишнього Держкомзему. Наступність перервалася… І знаєте, як помстилися обділені? Підготували для президента перелік «бліх» у прийнятому з такими потугами Законі «Про Державний земельний кадастр».
По-перше, президент вважає неприпустимим існування двох практично тотожних баз даних — Державного реєстру прав на нерухоме майно та їх обмежень і Державного земельного кадастру. Такий дуалізм лише ускладнить реалізацію громадянами, юридичними особами конституційних прав власності на землю та прав на користування земельними ділянками.
По-друге, хибним є і «подвійне» ведення земельно-кадастрової документації (поземельної книги, книги записів реєстрації державних актів і договорів оренди землі, чергового кадастрового плану і додаткових відомостей) як центральним органом виконавчої влади, так і органами місцевого самоврядування.
Віктор Ющенко, з огляду на ці та інші вади, запропонував парламенту відхилити Закон «Про Державний земельний кадастр». Якщо врахувати невизначеність із законом «Про ринок земель», то мораторій на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення може віддалитися на невизначений термін.
Хто і як реалізовуватиме земельну політику? Свого часу Анатолій Даниленко призначив головою Київського обласного управління земельних ресурсів… учителя фізкультури. За керівництва останнього в Обухівській та Яготинській районних земельних службах спалили первинні матеріали. Нині існує загроза перетворити на попелище всю країну. І тоді керманичам держави доведеться розвіювати за вітром прах земельної реформи.