Питання про створення в Україні системи аграрного страхування, яка захистила б сільгоспвиробників від погодних ризиків, що мають системний характер і спричиняють великі збитки, стоїть на порядку денному майже 15 років.
Міжнародні донорські організації, які протягом усіх цих років фінансували різні проекти технічної підтримки розвитку аграрного страхування, втрачають інтерес до цієї теми, оскільки не вірять, що це потрібно українцям. За цей тривалий час в Україні з'явилися власні фахівці, які здатні вирішувати складні технічні завдання, пов'язані з цим специфічним видом страхування. Проте кардинального прориву не відбувається. Тим часом урожай озимини наступного року вже під загрозою, а природа готує аграріям й інші неприємні сюрпризи. Держава повинна зробити все для того, аби вберегти провідну галузь виробництва від очікуваних і неочікуваних потрясінь.
Сільгоспвиробництво має справу з ризиками, які не відповідають класичним страховим критеріям, а отже, є неприйнятними для їх утримання страховиками на приватних засадах. Такі ризики називають системними. Наприклад, посуха в південних регіонах може спричинити загибель сільськогосподарських культур на великій території та одночасне звернення за відшкодуванням великої кількості застрахованих господарств. Такий ризик, як посуха, не відповідає критерію незалежності ризику, тож, прийнявши його на страхування, страхова компанія може виявитися неспроможною відшкодувати завдані збитки. Теоретично системний ризик можна застрахувати, але страховий тариф при цьому буде надто високим, а платоспроможний попит - незначним. В умовах вільного ринку страхові компанії не пропонують сільгоспвиробникам страхових продуктів, які покривали б системні ризики. Кожна країна робить свідомий вибір: або відмовитися від страхування системних ризиків, або допустити участь держави у коригуванні цієї ситуації, яка за економічною термінологією може бути кваліфікована як market failure (недосконалість ринку).
Участь держави в управлінні ризиками сільськогосподарського виробництва потребує певних фінансових витрат. Але якщо державна допомога надається в спосіб, що не викривлює умов конкуренції на ринку, однак знижує не підконтрольні виробнику ризики, то вона має стимулюючий ефект і є джерелом зростання економіки. З іншого боку, якщо держава не братиме участі в управлінні сільськогосподарськими ризиками, це не означатиме, що вона не понесе втрат у разі настання системних ризиків. В останнє десятиріччя з державного бюджету України неодноразово виділялися кошти на подолання наслідків стихійного лиха в сільському господарстві: у 2003 р. ця сума становила 356 млн грн, у 2006-му - 120 млн, у 2007-му - 99,1 млн, у 2008-му - 17 млн, у 2012-му - 300 млн грн. Така несистемна ситуативна допомога не є достатньою, оскільки в різні роки покриває від 10 до 20% збитків виробників, при цьому перешкоджаючи розвитку повноцінного страхування.
Український шлях у нікуди?
У 2001 р. в українському законодавстві з'явилася норма про часткову компенсацію сільгоспвиробникам вартості страхових премій, а наступного року було запроваджено умови державної програми страхування від багатьох ризиків. З 2005-го по 2008 р. з бюджету виділялися кошти на субсидування страхових премій. Однак через недосконалу схему субсидування та відсутність стандартних страхових продуктів ця програма не була успішною, і з 2009-го субсидування страхових премій для аграріїв зупинилось. Але робота над виробленням концепції системи аграрного страхування не припинялася. У 2012-му було ухвалено спеціальний Закон України "Про особливості страхування сільськогосподарської продукції з державною підтримкою" та створено Аграрний страховий пул - єдине об'єднання страховиків, участь у якому є умовою для здійснення страхування сільськогосподарської продукції з державною підтримкою. Був прогрес і у розвитку технічних аспектів агрострахування - на основі міжнародних стандартів були розроблені численні страхові продукти.
Проте, як і 15 років тому, обсяги страхування аграрних ризиків є незначними у співставленні з обсягами самого сільськогосподарського виробництва, а головним стимулом до страхування є бажання отримати доступ до кредитних ресурсів. На сучасному етапі таку можливість дає програма державних форвардних закупівель зерна. Обов'язковість страхування при укладенні контрактів на форвардні закупівлі, звичайно, може дати певні обсяги застрахованого врожаю, але відсуває страхування на другий план і не стимулює ні страховиків, ні страхувальників до використання страхових продуктів, які дають справжній захист за справжню ціну.
Цілісної системи аграрного страхування так і не було створено, а її наявні елементи не пов'язані один з одним. Коли у 2005–2008 рр. надавалася страхова субсидія, ще не було стандартних страхових продуктів, що викликали б довіру у споживачів страхових послуг. Не було і ефективної системи адміністрування субсидій, яка потребує додаткових знань і технічних навичок. Не існувало й Аграрного страхового пулу, який є консолідованим представником страхового ринку та виконавцем основних технічних функцій з розробки й адміністрування страхових продуктів. Запровадження субсидування страхових премій у таких умовах призвело лише до непрозорих схем використання державних коштів.
Коли ж у 2012 р. було створено Аграрний страховий пул, то субсидії вже не виділялися. Натомість уже існували страхові продукти, які відповідали світовим стандартам, включаючи актуарні методи розрахунку страхових тарифів. Ці продукти допомогли розробити міжнародні експерти, проте пул їх не використовував, оскільки вони не мали попиту через високу ціну. Та об'єктивна вартість страхового продукту, що покриває системні ризики (посуха, вимерзання, повінь), і не може бути низькою.
Склалася ситуація, коли виробник хоче отримати страховий продукт, що покриває важливі для нього ризики, включаючи системні, але не готовий платити за нього справжню ціну, а державної субсидії на здешевлення цього продукту немає. Страховику залишається або відмовитися від пропозиції цього продукту, або штучно занизити його ціну. В результаті виробник отримає недорогий страховий продукт, виплата за яким малоймовірна. Саме цей шлях і було обрано страховим пулом.
Очевидно, що окремі заходи, навіть якщо вони правильні, не дають результату, дискредитуються і відкидаються як неправильні. Якщо ми хочемо не втратити здобутків попередніх років і врахувати помилки, потрібно визначитися, яка модель розвитку системи аграрного страхування насправді підходить Україні, та впроваджувати її системно.
Між приватним і державним
Міжнародний досвід пропонує дві принципово різні моделі аграрного страхування: приватну модель і модель на основі державно-приватного партнерства.
У приватній моделі держава не бере участі в управлінні ризиками сільськогосподарського виробництва, а лише здійснює загальний нагляд за діяльністю страхового ринку. Країнами з суто приватною моделлю агрострахування є, зокрема, Швеція та Австралія. Оскільки така модель пропагує мінімум втручання в діяльність бізнесу, то спеціальні органи з реалізації політики у сфері агрострахування та спеціальні інструменти політики у цих країнах відсутні. Але й страховий захист сільгоспвиробників мінімальний. Це переважно страхування від окремих ризиків - граду та вогню, а страхування від багатьох ризиків (мультиризикове) відсутнє. Держава економить кошти на фінансуванні та адмініструванні державних програм. Але якщо настають катастрофічні збитки, вона здійснює прямі компенсаційні виплати сільгоспвиробникам.
Державно-приватне ж партнерство передбачає, що держава, крім здійснення загального нагляду, бере участь і в управлінні ризиками сільськогосподарського виробництва, надаючи аграріям можливість отримати захист від системних ризиків. Ця модель пропонує широкий спектр страхових продуктів і здешевлення вартості страхової премії. Держава несе витрати, пов'язані з функціонуванням системи (адміністративні, на страхову субсидію та, у разі необхідності, на покриття частини катастрофічних збитків). Проте прямі катастрофічні виплати не здійснюються. При цьому державні витрати на покриття катастрофічних збитків через програми державного перестрахування є меншими за витрати на прямі катастрофічні виплати.
До країн, де запроваджено модель агрострахування за принципом державно-приватного партнерства, належать насамперед США і Канада. На Європейському континенті найбільш показовими є Іспанія (система існує з 80-х років минулого століття) і Туреччина (з 2006 р.). Потребу в наданні державної підтримки аграрному страхуванню відчувають передусім ті країни, в яких розвинене масштабне виробництво зернових культур і для яких АПК - стратегічно важливий сектор економіки зі значним експортним потенціалом. Такою країною є й Україна.
Модель державно-приватного партнерства передбачає спеціальні інструменти політики. Насамперед ідеться про спільне корпоративне управління системою з боку держави та приватного бізнесу; субсидування страхової премії з метою її здешевлення; державне перестрахування катастрофічних ризиків.
Інструмент субсидій на страхову премію працює в такий спосіб, щоби не викривлювати умов конкуренції на ринку. Це - основна вимога до будь-якого виду державної фінансової допомоги. Доступ до субсидій мають усі страхувальники, які купують стандартний страховий продукт, що підтримується державою. Відсоток страхової премії, який покриває субсидія, варіюється залежно від виду страхового продукту та рівня обраного страхувальником покриття.
При цьому субсидування аграрного страхування не повинно розглядатися лише як перетікання державних коштів до аграрного сектора, адже запуск цієї системи може утворювати значні фінансові потоки, що позитивно вплинуть на сальдо державного бюджету.Держава заощаджує кошти на виплатах прямої фінансової допомоги сільгоспвиробникам за надзвичайні збитки. А отримане сільгоспвиробниками відшкодування забезпечує повернення банківських кредитів, що сприяє зниженню відсоткових ставок для сільськогосподарських виробників і збільшенню обсягу їх кредитування. Стабілізація доходів сільгоспвиробників сприяє зниженню кількості неплатежів у комерційних операціях, які здійснюються в аграрному секторі, що дає поповнення державного бюджету податками від цих операцій.
Державне перестрахування катастрофічних ризиків також не слід розглядати лише з точки зору потенційних державних витрат. На відміну від прямих державних виплат на подолання наслідків стихійних лих, державне перестрахування стимулює розвиток страхування та за рахунок цього зростання сприяє скороченню з часом обсягу державних коштів, що спрямовуються на ці цілі.
На рис. 1 показано, як поступово скорочувалося державне фінансування виплат за катастрофічними збитками в іспанській системі агрострахування в процесі того, як накопичувалися кошти у стабілізаційному фонді, що формувався за рахунок катастрофічного збору зі страхових премій. Державний кредит на ці цілі, який відігравав значну роль на початку існування системи, практично став непотрібним завдяки багаторічному профіциту стабілізаційного аграрного фонду. Порівняти обсяг державного кредиту на покриття катастрофічних збитків і загальний обсяг виплат страхового відшкодування можна на рис. 2. Так, у 2014 р. іспанська система агрострахування виплатила страхового відшкодування на суму 510 млн євро. При цьому державний кредит становив 1500 євро, причому це було зроблено із символічною метою.
Ми на шляху чи на узбіччі?
Що отримає Україна, якщо запровадить модель державно-приватного партнерства в агрострахуванні? Найголовніше - це те, що сільськогосподарські виробники отримають широкий спектр доступних за ціною страхових продуктів, що дасть змогу ефективніше управляти їхніми виробничими ризиками. Це матиме й інші позитивні наслідки для економіки. По-перше, аграрне виробництво отримає новий поштовх, оскільки страхування від погодних ризиків стимулює використання кращих виробничих технологій. По-друге, страховий сектор економіки відчує пожвавлення завдяки розширенню ринку агрострахування. Наприклад, у Туреччині у перший же рік після запровадження системи обсяг зібраних страхових премій зріс у 16 разів, а з 2006-го по 2015 р. - у 174 рази!
У України вже є й певні досягнення у сфері агрострахування, які можуть стати передумовами створення такої системи. Є база даних врожайності основних сільськогосподарських культур за 35 років. Є спеціальне законодавство. Є професійний досвід і навички для розробки страхових продуктів. Починаючи з 2009 р. в Україні розроблялися страхові продукти за міжнародними стандартами.
Існують і перешкоди. Насамперед низька якість державного управління, що ставить під сумнів можливість розбудувати за участі держави нову ефективну систему. І обмеженість державних фінансів, які в найближчій перспективі можна було б спрямувати на розвиток цієї системи. Втім, низька якість державного управління - загальна проблема для всіх сфер економіки й життя, і її вирішенню немає альтернативи. Отже, хоча б на цю перешкоду ми маємо дивитися як на обставину, яку потрібно обов'язково змінити. Чого не можна сказати про брак державних коштів.
І тут варто дати собі відповідь на два запитання: чи є такі витрати виправданими за своєю економічною суттю і чи можливі вони в сучасних умовах? Відповідь на перше запитання позитивна: таке вкладення державних коштів є виправданим, адже матиме мультиплікативний ефект і сприятиме зростанню економіки. Відповідь на друге запитання, вочевидь, негативна: в сучасних умовах, коли Україна змушена здійснювати політику значної фінансової консолідації, ми не можемо розраховувати на виділення державних коштів на субсидування страхової премії. Проте ми повинні зробити все для того, аби реформу аграрного страхування було доведено до кінця.
Для цього потрібно завершити технічну роботу: скласти етапи запуску системи, усунути юридичні та організаційні перешкоди для створення необхідних інституцій, до дрібних деталей пропрацювати схему виділення субсидій. Найкращий спосіб виконати всю підготовчу роботу - запустити пілотний проект системи аграрного страхування. Було би добре, якби вдалося виділити бодай невеликий обсяг коштів на субсидію страхової премії та перевірити на практиці, який ефект може дати запуск системи державно-приватного партнерства в агрострахуванні України.