19 січня Кабінет міністрів прийняв національну програму реформування вугільної галузі «Українське вугілля», розроблену українськими фахівцями під керівництвом Юлії Тимошенко. Це вже друга спроба уряду провести реформи у вугільній промисловості. Про те, що галузь вимагає реформування, уперше серйозно заговорили 1995 року. Тоді ситуація у вугільній промисловості України характеризувалася надзвичайно низькою продуктивністю праці, високою собівартістю добутого вугілля, перехресним субсидуванням, яке позбавляло рентабельні шахти ресурсів для розвитку, нарощуванням заборгованостей вугільними підприємствами. 1996 року Президент України Леонід Кучма своїм указом затвердив програму реформування галузі. У її створенні активно брали участь Світовий банк і зарубіжні експерти. Відтоді ситуація у вугільній галузі принципово не змінилася. Експерти відзначають, що відсутність позитивних результатів обумовлена низькою виконавчою дисципліною та низкою непередбачуваних обставин.
А ми вважаємо, що програма не спрацювала також тому, що при її розробці не було поставлено ряд важливих питань, власне так само, як і в програмі, ініційованій екс-віце-прем’єром Юлією Тимошенко. Ми стверджуємо, що в процесі розробки програми реформування вугільної промисловості її автори були зобов’язані відновити все проблемне поле вітчизняної вугільної галузі. Це складний політичний крок — системний аналіз розкриє справжню глибину кризи вугільної промисловості й висвітлить питання, однозначної відповіді на які не мають ні вітчизняні, ні західні фахівці. Та якщо цей крок не зробити, для центральних і регіональних властей вугільна промисловість залишатиметься «непереможним монстром». Ми вважаємо, що в нового віце-прем’єра знайдеться час і сміливість на цей крок. Півсправи Олег Володимирович Дубина вже зробив, заявивши раніше, що запропоновану урядову концепцію реформи треба переробити. У цій статті ми пропонуємо рамки аналізу та проектування реформи вугільної промисловості.
Енергобаланс
Не знаючи, скільки країні необхідно вугілля, не можна починати реформу вугільної промисловості. Реально виконуваний довготерміновий енергетичний баланс потрібен як відправна точка в реформуванні паливно-енергетичного комплексу. Україна ж досі не має у своєму розпорядженні енергобалансу як базового документа довготермінової політики в царині ПЕК. Точніше, він є, але не виконується й за фактом є дефіцитним. Часто в країні працюючі генерувальні потужності менші від потужностей споживання. Це позначається на низькій частоті струму в електричних мережах (близько 49,2 Гц замість 50 Гц) і призводить до доборів газу українськими електростанціями з російського експортного потоку. Дефіцитність енергобалансу проявляється також у неплатежах за спожиті первинні енергоресурси (неоплачені ресурси можна вважати дефіцитом). Так, вітчизняним шахтам споживачі винні понад 5 млрд. грн., недофінансування капітального будівництва на шахтах вилилося в 11-мільярдну кредиторську заборгованість вуглярів (дані Мінпаливенерго). Нагромаджено величезні борги перед російськими постачальниками енергоносіїв і вітчизняними енергогенерувальними станціями.
Україна може розглядати можливості зниження залежності від російських енергоносіїв тільки за рахунок збільшення обсягів споживання вугілля. За рахунок власного добування Україна забезпечує лише 24% від загального споживання газу та 12% споживання нафти. Найближчим часом неможливо навіть трішки збільшити видобуток цих енергоресурсів через відсутність ресурсів інвестиційних. За зведеними даними вугільних підприємств, добування вугілля на діючих шахтах можна збільшити до 150 млн. тонн за рік. Розвіданих вугільних запасів вистачить ще на 350—400 років. Україна може й імпортувати вугілля. Ціна вугілля в більшості країн нижча від собівартості його добування в Україні. При собівартості вітчизняного вугілля (за деякими даними) 55 дол. за тонну, економічно доцільним може бути імпорт практично з будь-якої країни світу. Приміром, навіть поставки з далекої ПАР будуть на 20% дешевшими, навіть з урахуванням фрахтових видатків.
Міжнародний ринок вугілля великий і продовжує рости, що забезпечує йому цінову стабільність. Сьогодні на міжнародному ринку продається близько 650 млн. тонн вугілля, і цей показник щороку збільшується на 4—6%. Експерти прогнозують на найближчі 10 років відносно стабільні ціни на вугілля.
В уряду є два-три роки на рішення, за рахунок якого енергоносія покриватиметься дефіцит електроенергії, на забезпечення цінової конкурентоспроможності цього ресурсу й доступу до нього. У 2002—2003 роках напевне відбудеться приватизація енергогенерувальних компаній, які нині є основними споживачами вугілля. Власники самі вирішуватимуть, який енергоресурс одержувати. Вони можуть віддати перевагу російському газу чи імпортному вугіллю. З цього випливає, що держава мусить розподілити в часі роботу й видатки на зміцнення конкурентоспроможності українського вугілля. Це вимагає скорочення собівартості українського вугілля шляхом: 1) залучення інвестицій на перспективні шахти і 2) закриття порядку 60—70 шахт (загалом їх в Україні близько 190), які сьогодні добувають 3—4% всього вугілля країни. Якщо це не робити вже тепер, то після приватизації електростанцій уряд може зіштовхнутися з різким скороченням внутрішнього попиту на українське вугілля. Це вимагатиме нових дотацій із боку держави для зниження ціни. Грошей на збільшення дотацій у держави не буде, бо водночас їй (державі) доведеться цілком фінансувати усі надані різним групам громадян пільги й енергоспоживання бюджетних організацій.
Визначення й забезпечення місця українського вугілля в загальному енергобалансі є головним предметом програми реформування вугільної промисловості.
Власність
Передача шахт приватним власникам буде виправданою лише в тому разі, якщо вона приведе до зниження державних дотацій. Поки існують державні дотації вуглярам, приватні власники, так само як і державні менеджери, будуть зацікавлені в максимізуванні обсягів держдотацій. Це означає, що вони «роздмухуватимуть» собівартість шляхом укладання контрактів за завищеними цінами, відвантажуватимуть вугілля дружнім компаніям за заниженою ціною тощо. Тож є сенс розглядати приватизацію лише тих шахт, які не вимагають держпідтримки.
Рівень прибутковості, потрібний приватним власникам, незрівнянно вищий від претензій на фінансову віддачу держави. Приватизація не може стати джерелом грошей для продовження роботи безперспективних шахт. Поширена думка, що приватний капітал «рветься» у вугільну галузь, і це реальний ресурс для модернізації та відновлення підприємств вугільної промисловості. Проте реально сьогоднішні інвестиційні проекти у вугільній галузі є не чим іншим, як придбанням вугілля в розстрочку за фіксованою ціною на умовах передоплати. Комерційні структури справді постачають деякі шахти устаткуванням і забезпечують їх фінансовими ресурсами. Але при цьому вони диктують директорам свої умови надання ресурсів і відразу ж обумовлюють терміни та шляхи розрахунку. При цьому вони вже знають, скільки вугілля одержать і за яку ціну й закладають це в договори. Часто вартість вугілля, одержуваного в рамках «інвестиційних» схем, значно нижче від існуючої на ринку, що збільшує собівартість видобутого шахтами вугілля й обсяги держдотацій.
Управління
Державні менеджери у вугільній промисловості сьогодні дискваліфіковані. За даними Мінпаливенерго, 1998 року за різноманітні порушення звільнено 41 керівника підприємств галузі, з них вісім — генеральних директорів держхолдингів і 19 директорів шахт. Але така масова ротація не привела до ефективнішої діяльності директорів. Мізерні зарплати й постійний брак бюджетних коштів провокують їх на різноманітні порушення, які підривають фінансове становище державного підприємства, але дозволяють зводити кінці з кінцями трудовому колективу. Діяльність державних менеджерів призводить до збільшення заборгованостей вугільних підприємств.
Поки не виставлені довгострокові орієнтири, урядові менеджери не можуть ефективно керувати вугільною промисловістю. Останні десять років вугільна галузь України є некерованою, оскільки немає реальної програми розвитку галузі й чиновники діють у режимі реагування. Проблема в тому, що процеси закриття шахт і відновлення добування дуже розтягнуті в часі. Розпочаті сьогодні дії або вкладені кошти приведуть до суттєвих зрушень у галузі лише через п’ять-десять років.
Уряд мусить сформулювати відповіді на перелік важливих питань про майбутнє:
— якими є потреби країни в енергетичному й коксівному вугіллі на найближчі п’ять, десять років?
— скільки вугілля добуватиметься, а скільки імпортуватиметься?
— яка гранична збитковість, після якої шахти закриватимуться?
— скільки шахтарів держава може працевлаштувати наступного року, 2003-го і т.д.?
— скільки грошей потрібно вкладати у вугільну промисловість, у які терміни, коли і яку вони дадуть віддачу?
Відновлення орієнтирів — необхідна умова планування видатків. Уряд і регіональні власті є заручниками вуглярів, котрі щороку повідомляють їх, скільки грошей потрібно галузі в новому році. Керування слід здійснювати шляхом проектування майбутнього в сьогодення. Не уявляючи майбутнє, уряд не має відповідей на сьогоднішні питання вуглярів, і залишається заручником їхніх вимог.
Поки немає довготермінових орієнтирів вугільна галузь успішно чинитиме спротив реформам. Вуглярі не зацікавлені в реформуванні галузі — робітники не хочуть бути звільненими, а декотрі директори — втратити дохідний бізнес на контрактах із дружніми комерційними структурами. Держава повинна показати шахтарям, що вона бачить їхнє майбутнє. Це знизить рівень опору реформам. Також важливо визначити джерела вливання грошей в ескалацію напруженості в галузі. Акції протестів шахтарів часто фінансуються політичними силами й нічого спільного з обуренням у шахтарському середовищі не мають. Сьогодні у вуглярів є вельми потужне лобі в парламенті — їхні вимоги про збільшення держпідтримки готові підтримувати принаймні комуністи й соціалісти. Ситуативно до них можуть приєднатися «Регіони», СДПУ(о), група «Солідарність», куди входять депутати, що контролюють бізнес у вугільній промисловості.
Вуглярі змушені вести непрозору гру з урядом, страхуючись від неплатежів із боку споживачів і чекаючи недофінансування з боку бюджету. Заявлювана шахтами претензія на держпідтримку так само, як і декларована собівартість енергетичного вугілля, є страхувальними. Вугільні підприємства не знають, скільки грошей вони одержать за поставлене електростанціям вугілля, але напевне це буде не 100% оплати. Генерована на вугіллі електроенергія надходить до кінцевих споживачів. У зв’язку з низькою платіжною дисципліною, нелегальними підключеннями до енергомережі й неоплаченими з бюджету пільгами, обласні енергокомпанії збирають близько 50—60% коштів від вартості поставленої електроенергії. З цих грошей періодично проводять відрахування на адресу «Ітери». Решта надходить на рахунки електростанцій. З шахтами до останнього часу розраховувалися переважно устаткуванням за завищеними цінами. У результаті вугільні підприємства одержували від 5 до 20% від вартості всього поставленого на електростанції палива.
Вугільні підприємства прагнуть закласти в держдотацію ризик невиплат грошей споживачами вугілля, і це, згідно з дослідженями Агентства гуманітарних технологій, у середньому «більш як удвічі збільшує заявлювану шахтами собівартість вугілля». Єдиним надійним джерелом коштів досі залишається дотація з державного бюджету. Через це на держбюджет перекладається обов’язок покривати заборгованість споживачів електроенергії.
Важливою умовою роботи організаційної схеми будь-якої галузі є існування повної оплати за випущений продукт. З приватизацією генерувальних компаній споживачам доведеться цілком оплачувати свої рахунки за електроенергію. Приватні власники електростанцій не зможуть дозволити собі кредитувати економіку чи субсидувати громадян за рахунок безоплатного виробництва енергії. Одержуючи повну оплату за електроенергію, вони своєчасно й у повному обсязі розраховуватимуться з постачальниками ресурсів. Це означає, що вуглярі почнуть одержувати 100% грошей за свою продукцію.
Світовий банк не може запропонувати ефективні управлінські рішення і грає з українським урядом. Банк думає, що український уряд не готовий до різкої реформи і, таким чином, затягує кризу. Уряд розуміє, що Світовий банк не дасть необхідні гроші на закриття шахт. Реальна допомога іноземних експертів і міжнародних фінансових організацій може полягати в експертній оцінці ситуації в галузі. Стосовно фінансування «вугільних» програм, то попередні кредитні проекти СБ були малоефективні. СБ заявляє про свою занепокоєність проблемами української вугільної галузі з 1996 року. Та на практиці кредитні кошти в обсязі 300 млн. дол., виділені в рамках проекту реструктуризації вугільної галузі, Мінфін майже цілком використав для покриття дефіциту бюджету. Лише незначну частину — 40 млн. дол. через комерційні банки було спрямовано на фінансування нових робочих місць для шахтарів. Цей крок не дав очікуваного ефекту.
Соціальні аспекти
Реформування вугільної промисловості неминуче призведе до звільнень шахтарів, проте, не маючи енергобалансу, неможливо точно говорити, скільки шахтарів і коли буде звільнено. Найближчими роками Україні необхідно істотно збільшити продуктивність праці у вугільній промисловості. Над видобутком мільйона тонн вугілля цілий рік працює 6000 українських шахтарів. Тоді як у США стільки ж вугілля за рік добувають 300 шахтарів, у Західній Європі — 1200 шахтарів, у Польщі — 3000. Масові звільнення шахтарів неминучі. Третина шахт видає на-гора 3—4% українського вугілля. Проте закрити їх — це позбавити роботи близько 300 тис. чоловік, із котрих понад 100 тис. власне шахтарі.
Відсутність функціонуючого ринку праці обмежує можливості звільнення шахтарів. Програми перепідготовки шахтарів будуть неефективними, оскільки невідомо, які фахівці потрібні на ринку, і через низький рівень освіти шахтарів.
В уряду є чотири варіанти вибору стосовно звільнюваних шахтарів: масове безробіття; надання звільненим шахтарям доступу до дешевих кредитів і грантів; переведення робітників закритих шахт на діючі; перерозподіл трудових ресурсів.
Масове безробіття може стати результатом відсутності політики працевлаштування шахтарів, призведе у східних регіонах України до соціального вибуху, і навряд чи може влаштовувати уряд як результат закриття шахт. Проте цей варіант не пов’язаний із додатковими виплатами й може заощадити мільярди бюджетних гривень.
Надання шахтарям доступу до кредитних ресурсів і грантів навряд чи допоможе створити нові робочі місця в регіонах. Скоріш за все цими коштами скористаються комерсанти чи комерційні структури. Соціологи відзначають, що шахтарям притаманний дух колективізму, зворотним боком якого є пасивність кожного окремого члена шахтарського співтовариства й укорінені утриманські настрої (наша доля в руках держави). Тож поки що такі програми недоцільні. Держава повинна ставити завдання розвитку соціальної активності шахтарів. Це вимагає розгортання ряду програм. Тільки після проведення широких освітніх і просвітницьких програм шахтарям можна буде надавати фінанси й доступ до юридичних консультацій і послуг проектного консалтингу. Цей вибір пов’язаний із виділенням значних фінансових ресурсів.
Працевлаштування робітників закритих шахт на діючі призведе до падіння продуктивності праці на поки що фінансово здорових шахтах. Наслідки таких дій порівнянні з практикою перехресного субсидування рентабельними шахтами збиткових. У результаті ще кілька шахт стануть критично нерентабельними, й це спровокує їх закриття. Цей вибір не пов’язаний із значною витратою ресурсів, але погіршить становище галузі.
Уряд повинен мати програму перерозподілу трудових ресурсів. Необхідно чесно сказати шахтарям, що не всі вони одержать роботу там, де живуть. Сьогодні ринок не затребує звільнених шахтарів, отже держава мусить штучно створювати проекти. Це можуть бути «трудові табори». Нині бачаться принаймні два проекти, у рамках яких можна реалізувати цю ідею. Найближчим часом в Україні має розпочатися будівництво магістральних автошляхів (міжнародні автомагістралі та прилеглі до них дорожні сервісні комплекси, які Україна збирається передати в концесію), куди можна залучити звільнених гірників. Тривалий період будівництва (5—6 років) дозволить довести до пенсійного віку солідну кількість вуглярів. По-друге, є ідея формування «робітничих бригад» для роботи в сільському господарстві. У багатьох областях Східної України, зокрема в Луганській області, є дефіцит робочої сили в аграрному секторі й величезні неефективно використовувані чи занедбані сільськогосподарські угіддя. З огляду на те, що аграрний сектор демонструє зростання, залучення шахтарів у сільське господарство видається доцільним. Програма перерозподілу трудових ресурсів може включати точкові заходи з надання пільг інвесторам, які обговорюють з урядом інвестпроекти, пов’язані зі створенням значної кількості робочих місць. Їм можна компенсувати політичні й економічні ризики у вигляді звільнення від сплати певних податків, чи в інших формах.
Екологія
Шахтарські регіони є зонами екологічного лиха. Тільки в Луганській області в атмосферу викидається 700 тис. т забруднювальних речовин трьохсот найменувань. На терені області міліють річки, зникає риба, ускладнюється ситуація з питною водою. З розвіданих запасів прісної води в Луганській області лише 14% відповідають вимогам Держстандарту «питна вода». З загальної кількості стоків тільки 8% можна вважати очищеними. Під усім східним регіоном лежить бомба вповільненої дії у вигляді величезних порожнин у шахтах. Вони призводять до зсувів, провалів, дрейфу ділянок поверхні. Уже зараз у кількох районах Східної України вмирають селища й території через погану екологію. Навіть у таких великих містах, як Лисичанськ, і в низці районів відключено всі комунікації, зупинено тролейбусний рух, припинено рух поїздів на ділянці Лисичанськ—Вовчоярівськ.
Непослідовна політика держави в сфері закриття шахт може погіршити екологію регіону. Донбас розсьорбує наслідки необачного рішення радянського уряду, який із 1960 до 1985 року санкціонував повне затоплення 104 шахт і ще 150 шахт було затоплено частково. Це призвело до підтоплення й заболочування великих масивів територій, де тепер просідає грунт і активізуються зсуви.
Держава повинна мати довгострокову екологічну програму. Сьогоднішні екологічні проблеми вугільних регіонів нагромаджувалися десятками років. Швидко їх не розв’язати. Це означає, що Україна повинна розробляти довгострокову екологічну програму. А поки що неясно, що робити з величезними горами шлаків і шламів, куди подінуться терикони, які забруднюють грунт, воду й повітря. Проекти з їх повторного використання не забезпечують повну переробку шлаків, отже лише частково розв’язують проблему. Можливо, на цих відходах можна вирощувати ліси, і в такий спосіб біологічним шляхом наближати шлаки до грунту, очищати повітря й локалізувати забруднення водних ресурсів. Також туманною залишається доля закритих шахт. Згодом величезні порожнини почнуть викликати підтоплення, провали, піднімання грунтів, зсуви. Держава не може заперечити існування цих проблем, не може вона й фінансувати екологічні програми за залишковим принципом, оскільки в умовах обмежених бюджетних ресурсів, це означатиме повну відсутність фінансування.
Криза
Реалії кризи у вугільній промисловості полягають у тому, що поставлені проблеми й питання є справді складними. І це не вина уряду. На вугільній галузі, як і на всій промисловості, позначається криза в економіці країни. Неможливо провести реформу окремо вугільної галузі. Це має бути ланка єдиної політики реформування економіки. Спроба розв’язувати проблеми вугільної галузі призведе до ускладнення проблемного поля. Виявиться, що для цього необхідно проводити податкову реформу, розробляти довготермінову національну програму перерозподілу трудових ресурсів, розробляти енергетичний баланс країни та прогнозувати ціни на світових ринках енергоносіїв. Усе це повинно стати основою для програми реформування вугільної галузі.
Ніхто в країні не має права дотримуватися позиції незнання чи небачення глибини кризи вугільної галузі й економіки України. Не можна робити вигляд, ніби питань і проблем, згаданих вище, немає. Не займаючись ними, неможливо займатися реформою вугільної промисловості — криза від цього лише посилюватиметься.
Таке комплексне завдання уряду важко буде виконати самотужки. Тож необхідно об’єднувати інтелектуальні зусилля уряду, регіональної влади й міжнародних організацій.