Реформа місцевих державних адміністрацій (МДА) є однією з ключових не тільки в плані децентралізації, а й євроінтеграції України. Попри важливість і реальну необхідність упровадження державного нагляду за місцевим самоврядуванням, законопроєкт №4298, який має стати першим кроком на шляху збалансування системи, застряг у стінах парламенту між першим і другим читанням.
У лютому 2024 року комітет з питань організації державної влади повернувся до розгляду законопроєкту після тривалої паузи та навіть рекомендував його до другого читання.
Однак, попри це, наразі невідомі ні точна дата розгляду, ні те, як остаточно виглядатиме законопроєкт у сесійній залі, адже попри комітетське схвалення його досі не опубліковано на сайті Верховної Ради, а профільні організації місцевого самоврядування та Рада Європи дали змішані оцінки новій версії документа.
У цьому тексті спробуємо розібратись у причинах буксування євроінтеграційної реформи й у тому, чому законопроєкт №4298 уже третій рік поспіль не може потрапити до другого читання.
Третя версія законопроєкту
Питання реформування та переосмислення державних адміністрацій фактично залишається невирішеним із 2016 року, коли офіційно було скасовано державний нагляд із боку прокуратури. За логікою децентралізації замінити державні адміністрації мали б органи префектурного типу, на які покладалися б насамперед наглядові та координаційні функції.
Однак на практиці здійснити реформу адміністрацій виявилося складніше, ніж у теорії. Адже для цього потрібні зміни до Конституції, що навіть за відсутності політичних маніпуляцій довкола статусу голів адміністрацій є непростим завданням. Саме тому для початку законотворці вирішили розбити реформу на етапи, де першим кроком мало бути ухвалення законопроєкту №4298, який закладав необхідне підґрунтя для повноцінного реформування державних адміністрацій.
Однак законопроєкт, а з ним і реформа так і «зависли» в межах комітету, де розглядають уже третю версію документа, водночас намагаючись знайти консенсус між урядом, експертами, профільними асоціаціями та європейськими партнерами.
У такому форматі законопроєкт перебуває з 2021 року, коли після голосування й ухвалення в першому читанні розгляд реформи МДА затягнувся спочатку через пандемію ковіду, а згодом і через суперечливі норми другої версії законопроєкту, яку підготували до другого читання у вересні того ж року. Нагадаємо, тоді несподівано змінили норму про те, що МДА мають очолювати професійні державні службовці з кадрового реєстру, натомість у проєкті пропонували ставити на посади голів держадміністрацій політичних призначенців із Банкової.
Після справедливої критики законопроєкт відправили на доопрацювання й до реального розгляду повернулися лише в лютому 2024 року, вже в умовах повномасштабної війни й активного утворення військових адміністрацій. Доти суперечливі моменти законопроєкту активно пропрацьовували на зустрічах у страсбурзькому форматі з експертами.
Хоча проєкт досі не було опубліковано, за даними профільного комітету та одного з авторів законопроєкту Віталія Безгіна, особливу увагу в ньому приділено саме призначенню голів державних адміністрацій, які зрештою будуть саме державними службовцями. Окремо в новому проєкті прописано й створення кадрового резерву держслужбовців, яких спеціально готуватимуть для обіймання посад голів МДА.
Крім того, буде оновлено й порядок призначення голів МДА:
- кандидати проходять конкурс, який проводить єдина комісія (для голів ОДА, в комісії присутні представники асоціацій ОМС);
- переможців комісія направляє до прем’єр-міністра;
- прем’єр-міністр формує список кандидатів і виносить його на Кабмін;
- уряд передає список президенту (за нормою законопроєкту — не менш як три особи). До цього списку мають увійти переможці конкурсу та кандидати з кадрового резерву;
- президент призначає голову МДА або запускає нову процедуру;
- граничний строк перебування голови МДА в одній адміністративно-територіальній одиниці — три роки (впроваджується ротація).
Також у документі прописано алгоритм дій державного нагляду з боку голів МДА, який виглядає так: МДА ідентифікує порушення норм законодавства, після чого органам місцевого самоврядування висувається вимога усунути його в 30-денний термін, якщо ж вимоги не виконано, то МДА звертається до суду.
Тут слід зазначити, що наглядові повноваження голів МДА обіцяють не вводити до закінчення воєнного стану, коли військові адміністрації мають повернутися до цивільного формату роботи.
«Усі наглядові повноваження буде активовано тільки після завершення воєнного стану, коли ми повернемося до цивільних адміністрацій! Завдяки цьому ми також маємо додатковий час, щоб розмежувати повноваження між місцевою й державною владою та їх рівнями», — зазначав Безгін після ухвалення комітетом законопроєкту до другого читання.
Лише після воєнного стану почне працювати і Єдина комісія з відбору голів МДА, як і формуватися кадровий резерв держслужбовців.
Загалом більшість експертів зійшлася на думці, що ця версія є кращою за той документ, який було представлено у вересні 2021 року. Однак попри покращення не обійшлось і без критики, через яку розгляд законопроєкту №4298 у залі може істотно відтермінуватися.
Критика Асоціації міст та позиція Ради Європи
Чи не найбільшим опонентом до нової редакції законопроєкту №4298 виявилась Асоціація міст України (АМУ), досить жорстка позиція якої спричинила напругу під час засідання комітету та взаємні звинувачення в політичних іграх. Водночас варто зазначити, що три інші асоціації підтримали законопроєкт, хоча й зазначали необхідність доопрацювати його до другого читання.
АМУ ж критикує законопроєкт із процедурного та змістовного поглядів. Зокрема в коментарі Руху ЧЕСНО виконавчий директор Асоціації Олександр Слобожан зазначив, що законопроєкт має пройти повне коло починаючи з першого читання через порушення розгляду, адже, на його думку, асоціації отримали для ознайомлення повністю оновлений текст, а термін внесення поправок до другого читання вже давно збіг.
«Щодо 4298 відбулася низка зустрічей у страсбурзькому форматі, де представники фракцій у ВР та експертне середовище за посередництва Ради Європи, а також усі асоціації брали участь в обговоренні тексту. Останнє відбулось у жовтні 2023 року у Львові, де було надано рекомендації. 28 січня ми отримали текст, який є абсолютно оновленою версією порівняно зі схваленим до другого читання. Тобто де-факто отримали новий текст законопроєкту. З огляду на це я не бачу, як за регламентом у цій конфігурації комітет може працювати з цим текстом, і станом на сьогодні цей текст досі не було опубліковано на сайті Верховної Ради», — каже Слобожан.
Окрім процедурної частини, в офіційній позиції АМУ викладено й перелік змістовних претензій до оновленої версії, зокрема відсутність вичерпного переліку повноважень адміністрацій, що дає змогу потенційно збільшити їх повноваження через інші закони чи підзаконні акти.
В АМУ критикують і відновлення галузевої компетенції МДА, що може свідчити про відмову від розмежування компетенцій місцевих органів самоврядування, через що може відбуватися дублювання повноважень органів самоврядування й держадміністрацій.
Зокрема в АМУ зазначають, що в новій версії законопроєкту №4298 з’явилися 13 галузевих напрямів здійснення державного контролю місцевими державними адміністраціями й закріплено право МДА проводити перевірки за цими напрямами, що може призвести як до дублювання повноважень, так і до неприродного збільшення повноважень нових адміністрацій.
Не надто втішний висновок було отримано й від Ради Європи, де попри констатацію певного прогресу наголошують на необхідності нової редакції законопроєкту, яка краще відповідатиме Європейській хартії місцевого самоврядування та євроінтеграції. Зокрема рекомендують утриматися від надання повноважень нагляду держадміністраціям до змін до Конституції (тобто другого етапу реформи МДА). У такому разі є ризик отримати дисбаланс влади, коли повноваження адміністрацій будуть непропорційно широкими й роздуті МДА можуть стати основою для використання адмінресурсу, особливо в повоєнний виборчий період.
Окрім цього, слід звернути увагу й на кількість перевірок, яка з ухваленням нового закону має зменшуватися, та аж ніяк не множитися. Крім того, в Раді Європи ставлять під питання й надання районним МДА наглядових повноважень на рівні з обласними, що може потенційно створити надмірний нагляд без додаткових переваг.
Також важливо максимально чітко прописати процедуру нагляду за законністю в самому законопроєкті, що відповідає положенням хартії. Ця вимога є вкрай критичною, оскільки нечіткі умови перевірки або їх відсутність дають змогу встановлювати їх у підзаконних актах, за якими реальні повноваження МДА можуть бути значно ширшими, ніж закладено в логіці децентралізації.
Як Рада Європи, так і декілька профільних асоціацій вимагали також зробити гнучкішим термін примусової ротації голів адміністрацій, зокрема жорстку норму в три роки пропонують змінити на п’ять років.
Попри найконструктивнішу критику нардеп Віталій Безгін запевняє, що висновки Ради Європи стосувалися насамперед попередньої версії законопроєкту від вересня 2021 року, тому більшість зауважень має бути вже враховано.
«Висновок Ради Європи стосується не редакції, яку комітет випустив до зали, а попередньої. Висновок було отримано до засідання комітету, відповідно, деякі норми, на яких обґрунтовано наголосили партнери, було прибрано з проєкту за моєї ініціативи. Про галузеві повноваження дискутуватимемо окремо, якщо є консенсус ОМС і МДА стосовно того, що це зайве, то не бачу, чому ми не маємо підтримати їх. Може бути переглянуто», — зазначив він.
Що далі?
Наразі законопроєкт №4298 готується до довгоочікуваного другого читання, однак точну дату розгляду назвати неможливо, не в останню чергу через парламентську кризу, коли Верховна Рада має проблеми з тим, аби просто зібратися на пленарне засідання, не кажучи вже про розгляд пріоритетніших ініціатив, таких як закон про мобілізацію.
Водночас експертне середовище сприйняло нову редакцію законопроєкту №4298 зі стриманим оптимізмом, не в останню чергу через урахування недоліків попередньої версії. Навіть попри критику законопроєкт уперше за довгий термін має перспективу бути ухваленим, але лише за умови його подальшого покращення, усунення ризиків.
Як зазначає профільний експерт, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак, нова версія закону є кроком уперед, однак потребує доопрацювання.
«Він набагато кращий за версію вересня 2021 року, там дійсно запроваджується система роботи органу загальної компетенції, який у системі державної влади є зворотним зв’язком, і це дуже серйозний антикорупційний момент, як і ротація голів. Але тут є й поправка, несумісна з цим підходом, — це коли призначення керівників територіальних органів погоджуються з головою МДА. Це суперечить закону «Про державну службу» й ламає систему, адже не можна координувати роботу людини, у призначенні якої ти береш участь», — зазначив Ганущак.
На користь нової версії — й підтримка з боку Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури. Слід нагадати, що під час розгляду попередньої редакції законопроєкту №4298 між законотворцями та міністерством були суттєві розбіжності, особливо щодо статусу голів МДА як політичних призначенців.
«Ухвалення законопроєкту №4298 має вирішальне значення для закріплення результатів децентралізації, законопроєкт пропонує новий механізм відбору та призначення на посади керівництва місцевих державних адміністрацій. Це системні зміни для формування демократичнішого та прозорішого інституту представництва держави на місцях», — каже очільник міністерства Олександр Кубраков.
Попри позитив і прогрес, у наступні тижні законотворцям, асоціаціям і експертам слід випрацювати збалансований законопроєкт до другого читання, адже реформа державних адміністрацій важлива не лише для європейського майбутнього, а й для ефективного функціонування України, бо наша держава досі залишається єдиною країною на європейському контенті, де немає державного нагляду за місцевим самоврядуванням.
Водночас варто пам’ятати, що повноцінно завершити реформу державних адміністрацій і перетворити їх на органи префектурного типу буде можливо лише після закінчення воєнного стану, адже для цього знадобляться зміни до Конституції України.