«Відмінність державного діяча від політика в тому, що політик орієнтується на наступні вибори, а державний діяч — на наступне покоління»
Вінстон Черчилль
На тлі кровопролитної війни з російським агресором літо-осінь минулого року відзначилися політичною дискусією щодо проведення/непроведення парламентських (2023 року) та президентських (2024 року) виборів. На певний час ця дискусія навіть відсунула на другий план фронтову проблематику. Складалося враження, що для декого політична боротьба за владу є важливішою, ніж боротьба за виживання України в умовах повномасштабного російського вторгнення.
Приводом для дискусії послугували визначені Конституцією строки проведення парламентських і президентських виборів. Відповідно до національного Основного закону, чергові парламентські вибори мали відбутися в останню неділю жовтня 2023 року (ч. 1 ст. 77), а чергові президентські вибори — в останню неділю березня 2024 року (ч. 5 ст. 103).
Не зараз
Ця дискусія виявила доволі нестандартне ставлення різних політичних сил до наперед визначених строків оновлення влади. Опозиційні сили, які зазвичай домагаються дострокових виборів, цього разу, посилаючись на війну, виступили категорично проти проведення чергових виборів — і парламентських, і президентських. Вочевидь, вони керувалися тим, що пізніше їхні шанси на виборах будуть значно вищими.
Натомість, як видно з усього, чинна влада хотіла провести вибори (парламентські також, але насамперед — президентські) зараз, оскільки розуміла, що потім — після війни — її шанси на утримання наявних владних позицій, найімовірніше, будуть значно меншими. Щоправда, публічна позиція її чільних представників стосовно цього питання не була послідовною й однозначною.
Так голова ВР Руслан Стефанчук, який фактично започаткував цю дискусію в липні минулого року, заявив, що Конституція не забороняє проводити вибори під час війни, тож невдовзі це питання «буде актуалізовано». Пізніше, у жовтні, він наголосив на певних законодавчих суперечностях щодо проведення/непроведення президентських і парламентських виборів.
Не був однозначним і президент Володимир Зеленський. У серпні минулого року він заявив про готовність і бажання провести вибори «впродовж року», зазначивши, що для виборів 2024 року в умовах, якщо війна триватиме, потрібні зміни до законодавства й додаткове фінансування. А на початку листопада він сказав, що проведення президентських виборів у країні під час війни не на часі, а тому цю тему треба закрити на певний час.
Виглядає так, що влада була змушена відмовитися від ідеї проведення виборів «протягом року», зважаючи, зокрема, на настрої суспільства, яке, згідно з результатами соціологічних опитувань, чітко сигналізувало про негативне ставлення до виборів в умовах війни. Крім того, 100 громадських організацій виступили із заявою про неможливість проведення в Україні виборів «в умовах активної фази війни», заявивши, що «вибори й повномасштабна війна несумісні».
Позицію президента («вибори не на часі») відразу підтримали міжнародні партнери України. А дещо пізніше представники парламентських політичних сил підписали меморандум, яким «дійшли згоди, що майбутні вільні та чесні національні вибори (парламентські, президентські) проводяться після завершення війни та завершення дії воєнного стану із часом, достатнім для підготовки до проведення виборів (не менше шести місяців після закінчення воєнного стану)».
Так було нібито досягнуто загального консенсусу (чинної влади, опозиції, суспільства, іноземних і міжнародних партнерів) щодо недоцільності виборів під час дії воєнного стану/війни.
Отже, питання щодо проведення в короткостроковій перспективі президентських і парламентських виборів знято з політичного порядку денного. Та чи можна сказати, що проблему проведення/непроведення виборів вирішено остаточно? Певно, що ні, оскільки наразі її лише поставлено на паузу — досягнута внаслідок консенсусу принципова домовленість полягає тільки в тому, що вибори відбудуться «не зараз».
Зважаючи на державницьку позицію та інтереси країни, що воює, на сьогодні це абсолютно правильно. Бо проведення виборів в Україні нині по суті стало б відкриттям другого фронту проти своєї країни. Крім очевидних безпекових ризиків і неможливості дотриматися демократичних виборчих стандартів, вибори в теперішніх воєнних умовах — це політичний розрив країни зсередини. Це — переключення основної уваги від боротьби із зовнішнім ворогом на політичну боротьбу між собою. Це — відволікання зусиль від розв’язання нагальних проблем фронту. Це — фактично згортання міжнародної діяльності щодо одержання життєво важливої військової, фінансової та іншої допомоги партнерів. Це — ризик розбалансування й так не зовсім ефективного державного управління в усіх сферах. Зрештою, це — те, що на руку ворогу й чого він домагається всіма можливими способами: посіяти суспільно-політичний розбрат, радикально роз’єднати наше суспільство, дезорганізувати управління державою, яка веде оборонну війну.
Якщо не зараз, то коли?
За лаштунками лишилося, на перший погляд, не надто злободенне на сьогодні, але в довгостроковій перспективі критично важливе питання: а коли ж усе-таки мають/можуть бути проведені наступні вибори, коли вони будуть «на часі»? Чи достатньо визначеним є формулювання, що наступні парламентські та президентські вибори відбудуться «після завершення війни та завершення дії воєнного стану»?
Так позиція президента Зеленського стосовно того, що проведення президентських виборів у країні під час війни (стан якої з певних причин юридично не оголошено) не на часі, не дає однозначної відповіді на поставлені запитання.
Те саме стосується і згаданої позиції парламентських політичних сил, які «дійшли згоди» в тому, що майбутні парламентські та президентські вибори буде проведено «після завершення війни та завершення дії воєнного стану» із часом, достатнім для підготовки до них (не менш як шість місяців після закінчення воєнного стану).
Громадські організації, які виступили зі спеціальним закликом до парламенту не призначати вибори «під час війни», наголошують на неможливості вільного формування політичної волі «в умовах активної фази війни» (тобто проведення виборів під час війни все ж допускається?).
Суспільство загалом також проти виборів (зокрема президентських) під час війни. Згідно з опитуванням Центру Разумкова, проведеним на прохання ZN.UA, 66,9% респондентів упевнені, що потрібно подовжити повноваження чинного президента до закінчення воєнного стану. Водночас більшість опитаних (54,4%) вважає, що повноваження Володимира Зеленського варто подовжити на будь-який термін до закінчення воєнного стану, хоч би скільки він тривав.
Річ у тім, що нині ніхто не готовий відповісти, а що ж слід буде вважати «завершенням війни» (як і що вважати «перемогою») й коли настануть беззаперечні умови для «завершення воєнного стану». Не викликає дискусій те, що воєнний стан і війна — це різні правові категорії (у Конституції йдеться й про стан війни, й про воєнний стан). Воєнний стан можуть вводити як у разі збройної агресії, так і в разі загрози нападу на країну. Війна ж — це завжди реальна збройна боротьба з веденням бойових дій. Отже, воєнний стан може вводитися й існувати і за відсутності війни. З іншого боку, за наявності повномасштабної війни стан війни може офіційно й не оголошуватися (як зараз), а все обмежується введенням воєнного стану. Хоча ст. 4 Закону «Про оборону України» встановлено, шо у разі збройної агресії проти України або загрози нападу на Україну президент приймає рішення про введення воєнного стану, а також вносить до Верховної ради подання про оголошення стану війни. З моменту оголошення стану війни чи фактичного початку воєнних дій настає воєнний час, який закінчується у день і час припинення стану війни. Тому питання офіційного оголошення стану війни та співвідношення такого стану із воєнним станом потребує окремого ґрунтовного розгляду, оскільки з цим пов’язано багато воєнних, міжнародних, політичних та правових аспектів, у т. ч. щодо відповідальності за розв’язування та ведення агресивної війни, порушення законів і звичаїв війни та інше.
Перший сигнал про те, що питання не вирішено, вже надійшов від президента Зеленського, який у інтерв’ю The Economist (1 січня 2024 року), висловлюючи свою позицію щодо мобілізації, сказав: «Давайте будемо чесними: ми переключилися на внутрішню політику». І зазначив, що якщо фокус на внутрішній політиці збережеться, то потрібно буде «призначати вибори, змінювати закони та Конституцію». А буквально на днях на запитання кореспондента британського телеканалу Channel 4 News: «Якби ви могли провести вибори…?» Володимир Зеленський відповів: «Якби я міг це зробити завтра, я зробив би це завтра».
Конституція України та відповідне їй чинне українське законодавство забороняють проведення виборів в умовах воєнного стану (на рівні закону — всіх виборів, на рівні Конституції — парламентських). Але як бути, якщо війна затягнеться на тривалий або взагалі невизначений час? І якщо під час війни все ж виникне об’єктивна потреба у проведенні президентських чи парламентських виборів? Можливість настання таких ситуацій, зважаючи на численні життєві чинники, здається очевидною й такою, що не потребує додаткового обґрунтування.
Ба більше, чи всі погодяться з тим, що війна закінчилася, якщо на момент гіпотетичного оголошення про це не всі українські території буде деокуповано? Якщо, за найгіршого сценарію, Донбас і Крим залишаться під контролем Росії, чи всі погодяться, що настав момент перемоги? Чи легко буде переконати сім’ї загиблих за українську землю, що далі ніхто не воюватиме за неї?
Слід визнати, що повна консолідація українського суспільства щодо факту завершення війни можлива тільки після повної деокупації України. А це може зайняти значно більше часу, ніж нам усім хотілося б. Війна, в найширшому значенні цього поняття, може тривати довго, надто довго, щоби з її завершенням пов’язувати дату початку чергових виборів президента й парламенту.
Тому задля політико-правової визначеності єдиним юридичним чинником для майбутніх виборів вищих представницьких органів державної влади має бути не завершення війни, а завершення власне правового режиму воєнного стану. Й у цьому має бути чітка визначеність, бо плутанина з цими близькими, але юридично нетотожними поняттями породжує дискусії, яких не повинно бути в принципі.
А завершення воєнного стану — постійне чи строкове (на час виборів) — має відбутися внаслідок настання сприятливих (а точніше — прийнятних) умов для реалізації вільного волевиявлення виборців, хоч би де вони перебували — в Україні чи за її межами.
І що важливо — з цим мають погодитися всі вищезгадані учасники політичного процесу: органи державної влади, найвпливовіші партії, громадські організації та широкі верстви українського суспільства.
Тобто з юридичної точки зору проведення виборів під час воєнного стану — неможливе. Проведення ж виборів під час війни з Росією (яка може тривати ще хтозна скільки) може виявитися безальтернативним варіантом, до якого слід готуватися вже сьогодні.
Такі вибори можуть і мають відбутися в разі виникнення справді об’єктивно-критичної потреби в цьому й за наявності відповідних безпекових та інших обставин, які б максимально забезпечували вільне волевиявлення й дотримання демократичних виборчих процедур.
Легітимність влади до наступних виборів
Питання легітимності української влади без проведення виборів (її переобрання) у тій чи іншій формі періодично вкидається в інформаційний простір, здебільшого в тому сенсі, що Росія (Путін) не визнаватиме легітимності українського парламенту та президента після спливу конституційного строку їхніх повноважень.
Як зазначила редакторка відділу політики ZN.UA Інна Ведернікова, «тему виборів в Україні та легітимності влади качатиме Росія та республіканці-трампісти, тим більше, якщо війна затягнеться. Основну ставку вже навесні зроблять на простроченого, а отже, нелегітимного українського президента, тоді як російський диктатор легко піде на вибори. Новий перекрутень від ворожої пропаганди може остаточно нас розбалансувати або навпаки — стати приводом для пошуку превентивного асиметричного рішення».
Про те, що Росія розпочинає величезну кампанію з дискредитації української влади через її начебто нелегітимність з огляду на непроведення виборів, днями заявив секретар РНБО Олексій Данілов.
Безумовно, особливо зважати в цьому питанні на російського диктатора не варто. Адже й тепер Путін українську владу інакше як «київським режимом» або «київською хунтою» не називає, а Медвєдєв узагалі нещодавно назвав Україну «штучною країною» та заявив, що хоч би хто стояв біля її керма, «це не додасть легітимності та правової самостійності його «країні».
Однак треба розуміти, що Росія буде активно використовувати спекуляції навколо нелегітимності української влади на міжнародному рівні. А тому вже зараз треба мати наготові залізобетонні правові аргументи для їх спростування. А вони є, оскільки перенесення строків виборів аж ніяк не означатиме юридичної «простроченості» парламенту та президента.
Відповідно до Конституції (ч. 1 ст. 76), строк повноважень Верховної Ради становить п’ять років.
Водночас Конституція (ч. 4 ст. 83) містить спеціальний припис про те, що «у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану».
Отже, згідно з цим приписом, під час дії воєнного (як зараз) чи надзвичайного стану повноваження ВР пролонгуються до того часу, коли буде обрано новий склад парламенту після скасування воєнного чи надзвичайного стану. Така пролонгація не потребує нічийого рішення — вона здійснюється автоматично відповідно до імперативного припису Конституції.
А це означає, що з формально-юридичного погляду: 1) виборів парламенту під час дії воєнного стану бути не може — хоч би хто і як цього хотів; 2) Верховна Рада нинішнього скликання буде легітимним законодавчим органом доти, доки в Україні триватиме воєнний стан і після цього не буде обрано новий склад парламенту; 3) упродовж цього часу (хоч би скільки він тривав) ніхто не може поставити під сумнів легітимність чинного парламенту, оскільки його повноваження пролонговано на найвищому правовому рівні — конституційному.
Водночас Конституція не містить спеціальної норми, яка б передбачала подовження повноважень президента під час дії воєнного або надзвичайного стану. Не виключено, що під час написання Конституції просто «забули» закласти в неї таке положення. Саме це стало підґрунтям для запеклих дискусій щодо можливості й доцільності проведення президентських виборів 2024 року.
Хоча ця «прогалина» компенсується іншими нормами Конституції.
Попри те, що Конституція (ч. 1 ст. 103) встановлює п’ятирічний строк перебування на посаді президента, вона передбачає (зобов’язує!) виконання главою держави своїх повноважень і поза межами зазначеного строку.
У Конституції визначено органи державної влади, які за своїми повноваженнями та/або функціональним призначенням є єдиними в державі (рішення КС №5-р/2019 від 13 червня 2019 року). За своїми статусом (глави держави та Верховного головнокомандувача ЗСУ), повноваженнями та функціональним призначенням до таких державних органів належить і президент, який є невід’ємним і одним із ключових елементів державної влади в Україні. Це означає, що задля належного функціонування державної влади на конституційних засадах, забезпечення існування та збереження держави Україна повноваження президента мають здійснюватися безперервно (постійно).
Водночас слід враховувати особливість інституту президентства в Україні, яка полягає в тому, що Конституція не передбачає можливості заміщення президента на його посаді (існування посади віцепрезидента) та виконання його повноважень у разі його тимчасової відсутності (відпустка, хвороба тощо) чи закінчення строку, на який його обрано. А отже, його ніхто не може замінити, підмінити чи на певний час виключити із системи державної влади.
Виконання обов’язків президента — й то лише на певний строк (до обрання та вступу на посаду нового президента) й у обмеженому обсязі — може покладатися на голову Верховної Ради лише в разі дострокового припинення повноважень президента відповідно до статей 108, 109, 110, 111 Конституції (ст. 112 Конституції).
Це означає, що ніхто, крім самого президента, не може виконувати його повноваження як у межах п’ятирічного строку перебування його на цій посаді, так і після закінчення цього строку.
Такий висновок ґрунтується на засадничих принципах функціонування державної влади в Україні (зокрема принципах інституційної безперервності та стабільності) й конкретних конституційних нормах.
Конституційний припис щодо п’ятирічного строку перебування на посаді президента потрібно розглядати в безпосередньому взаємозв’язку з положенням ч. 1 ст. 108 Конституції, якою встановлено, що «президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного президента України».
Отже, зазначена норма Конституції не лише уможливлює, а й зобов’язує (імператив — «виконує»!) чинного президента здійснювати повноваження до того моменту, поки його не змінить на посаді новообраний президент.
Зрештою, конституційною підставою для пролонгації повноважень президента й парламенту також може бути об’єктивна неможливість реалізації народом в умовах війни свого суверенного права обирати представницькі органи державної влади.
Слід зазначити, що у вітчизняній конституційно-правовій практиці виконання президентом своїх повноважень неодноразово «не вписувалося» у п’ятирічний строк. Так президент Леонід Кучма під час другої каденції виконував повноваження глави держави майже на два місяці довше за визначений Конституцією п’ятирічний строк перебування на цій посаді. Своєю чергою виконання Віктором Ющенком повноважень президента тривало на місяць довше за встановлений Конституцією строк. Натомість президентська каденція Петра Порошенка тривала на два тижні менше за визначений Конституцією строк перебування на посаді глави держави.
Короткі підсумки
Консенсусне політичне рішення про відмову від проведення парламентських і президентських виборів на нинішньому етапі російсько-української війни є єдино правильним. Для таких виборів сьогодні немає умов, у них немає об’єктивної потреби, вони стали б згубними для країни. Наразі всі державні, політичні та суспільні зусилля мають бути зосереджені на відсічі збройній російській агресії та здобутті перемоги над ворогом. Політичну боротьбу за владу, яка в латентній формі активно триває, потрібно припинити.
Чинні парламент і президент мають усі конституційні підстави, аби й далі виконувати свої повноваження без проведення виборів упродовж усього періоду дії воєнного стану. А отже, немає жодних правових підстав для сумнівів щодо їхньої легітимності протягом цього періоду.
Водночас український політикум, відповідні державні інституції та громадянське суспільство мають задекларувати на весь світ внутрішню одностайність щодо відсутності будь-яких сумнівів у легітимності парламенту та глави держави до проведення наступних виборів. Треба виходити з того, що вибори потрібні не для підтвердження легітимності вітчизняної влади (у цьому немає юридичної потреби), а для забезпечення демократичних засад функціонування Української держави, наступності та стабільності формування її представницьких органів.
Слід дійти згоди в тому, що наступні чергові вибори президента й парламенту мають відбутися незалежно від тривалості війни з Росією, після настання прийнятних умов для забезпечення виборчих прав громадян України, для чого в певний момент буде (остаточно чи тимчасово) припинено правовий режим воєнного стану без припинення подальшої рішучої боротьби українського народу за свою землю, свободу та демократію. Бо поки існує імперська Росія — зберігатиметься смертельна небезпека для України.