Під час воєнного стану парламент обмежив права громадян, і вони не зможуть брати участь у обговоренні кандидатур старост. Відтепер старост призначатимуть місцеві ради. 17 липня Верховна Рада ухвалила відповідний закон, його передано на підпис президенту (№9518).
Це схвилювало громадськість, адже у війну неможливо проводити вибори, й громадяни хотіли б мати вплив бодай на призначення старост у селах. Тим більше, що тут донедавна були й голови, й ради, які зникли 2020 року після укрупнення громад.
З іншого боку, старости мають стати тими, хто надає адміністративні послуги, і згодом, можливо, навіть відіграватимуть на місцях роль «мирового судді», коли йтиметься про незначні спори. Але наразі лише 5% старост надають такі послуги, тож законотворець міг би врахувати і ввести триваліший перехідний період для зміни парадигми.
Чого хочуть громадяни?
Старости представляють інтереси жителів села, здійснюють комунікацію між владою та громадою села, активізують цей діалог і сприяють залученню громади до процесу ухвалення рішень, розв’язують проблеми громади й організовують заходи в селі.
Зазвичай депутатами місцевих рад стають ті, хто проживає в густонаселених округах, бо малі села, які увійшли до великих об’єднань громад, фізично не можуть дати стільки голосів за свого кандидата. Через це в мешканців села виникає відчуття недопредставленості в раді, й тому для них можливість уплинути на вибір старости зараз — фактично можливість мати свого представника.
На перший погляд, із ухваленням закону відбулося звуження процедур прямої демократії. Попри те, що вимоги Закону «Про правовий режим воєнного стану» обмежують проведення масових заходів, законодавець міг би гнучкіше підійти до такого делікатного питання, як громадське обговорення кандидатур старост. Такі обговорення можна було б заборонити лише на території, що межує із зоною бойових дій. Тобто там, де такі заходи, як загальні збори, об’єктивно не можна проводити з міркувань безпеки.
Голова Центру розвитку інновацій Катерина Іванченко в коментарі громадській ініціативі «Голка» наголошує, що права громадян під час війни й так істотно обмежені. Вона зазначає, що таке рішення намагаються виправдати тим, що на прифронтових територіях є проблеми із залученням громадян: «Але це позбавляє мешканців Львівщини, Рівненщини, Київщини та по суті майже двох десятків областей права впливати на призначення старост. Наші дослідження демонструють, що 60% громадян хотіли б долучатися до обговорень у таких випадках. Майже такі ж показники подані на сторінці Верховної Ради у Фейсбуці. В нас країна позиціонується як «держава у смартфоні» і є окреме міністерство цифровізації. Застосунком «Дія» користуються понад 20 мільйонів українців. Участь громадян можна забезпечити як онлайн, так і наживо, що дуже важливо. Тому законотворці давно мали б урахувати, що в країні є прифронтові території, опорні й тилові громади. І не треба під прикриттям воєнного стану утискати права громадян по всій країні».
Таке обмеження форм прямої демократії оприявнило як проблему інструментів залучення громадян до управління публічною владою загалом, так і самого статусу старост.
Згідно з новим законом, на офіційному сайті ради має бути інформація про час і місце проведення засідання з питання затвердження старост. Її мають надати не пізніше, ніж за два дні до дня проведення засідання. Це єдине, що гарантує держава громадянам у питанні долучення до обрання старост.
Регламенти рад мають передбачати процедуру, за якою присутні громадяни можуть висловити свою думку, зокрема й щодо обрання старости. Тож участь небайдужих громадян у процесі затвердження старост мала б бути забезпечена принаймні в такий спосіб. Але тут слід зауважити, що далеко не всі ради інформують громадян про час та місце засідань і ті, хто головує, не завжди дотримуються регламенту й надають слово.
Новий закон, який чекає на підпис президента, також визначає, що процедура громадських обговорень кандидатур старост має бути в майбутньому затверджена радою. Така процедура мала б стати складником статуту кожної громади.
Але тут треба розуміти, що громадські слухання, які відбуваються на місцях, не мають проводитися «заради галочки». Відомі непоодинокі випадки, коли на слуханнях під виглядом громадськості з’являлися представники забудовника, бюджетники й тітушки. Класичним тут є приклад «громадських» слухань у Ірпені щодо затвердження генплану міста. Документи готували настільки неякісно, що за результатами таких «слухань» у генплані Ірпеня з’явився «порт Очаків» і навіть берегова смуга вздовж Чорного моря.
Загальні збори, які мали б бути основною формою обговорення кандидатури старости, показали низьку активність селян. Але тут зауважимо, що розвиток форм прямої демократії має тенденцію до заохочення насамперед активних громадян, які хоч і нечисленні, проте мають рідкісний потенціал активної участі в громадському житті. Тобто має бути якість проти кількості.
Якою є позиція мерів?
Народні депутати змінами до закону посилили роль ради в затвердженні старост. Перше право пропонувати кандидатури старости на розгляд ради належить меру, й у нього є дві спроби. Якщо депутатська більшість не підтримала їх, то ініціатива переходить до депутатського корпусу. Якщо й після такої пропозиції рада не набрала голосів на кандидатуру старости, то голова отримує право самостійно призначати старосту.
Отже, статус старости повільно еволюціонує від політичної фігури (як його розглядали під час запровадження цього інституту) до фактичного представника виконавчого органу (на формування якого має вплив мер) на території старостинського округу.
Мери, звісно, наголошують на тому, що посада старости мала б бути не політичною, й хотіли б мати безпосередній вплив на такі призначення.
Так, городнянський міський голова Андрій Богдан наголосив «Голці», що бачить недоліки в ухваленому законопроєкті: «Дивно, чому законодавець у щойно ухваленому законі не вирішив наявних проблем роботи старост у системі виконавчої влади громади. Вони колись уже прийняли процедури по старостах, якими заклали конфлікт і неможливість нормальної роботи, бо передбачали політику серед виконавців. Зараз ухвалили закон, яким знову не врегулювали проблеми. Якщо законодавець, як і ми, думає про мешканців громад, а не про піар, він має дати можливість обраним посадовцям призначати виконавців у кожен старостинський округ. Це мають бути старости, які забезпечуватимуть послугами людей у кожному куточку однаково, як це можуть організувати голова й рада. І тоді голова нестиме відповідальність за цього старосту перед мешканцями, і староста відповідатиме, вирішуватиме проблеми громади, а не розказуватиме, чому щось не робиться. Староста має бути частиною виконавчої системи з надання послуг людям, із забезпечення мешканців, а не політиком».
Пропозиція обирати старосту на прямих виборах розбивається об питання створення паралельного до ради інституту представницької влади, але без чітких владних повноважень.
Якщо староста представляє виконавчий орган ради, то в такому разі з огляду на принцип чіткого розмежування представницької та виконавчої гілок влади в громаді його взагалі не має затверджувати рада. Адже його функціонал не передбачає ухвалення дискреційних, тобто політичних рішень. Ба більше, нове повноваження відстежувати перебування військовозобов’язаних, яке з’явилось у зв’язку з упорядкуванням військового обліку, цементує його статус саме як службовця місцевого самоврядування, який фактично представляє не тільки виконавчий орган місцевого самоврядування, а й державу.
Який досвід Польщі?
Голова Ради Instytut Metropolitalnу Якуб Шляхтенко зазначає: «Політична система Польщі структурована дещо інакше, ніж в Україні, тому порівнювати ці дві інституції безпосередньо важко. Базовим рівнем територіальної системи є гміна, яка діє через два органи: раду гміни та вуйта (мер або президент у сільських одиницях). Усі ці органи є виборними. Сільські та сільсько-міські гміни для ефективного господарювання поділяються на так звані допоміжні одиниці, якими можуть бути солецства — сільські ради. Тому солтис — це не орган гміни, а щонайбільше «помічник» виконавчого органу. Звичайно, він відіграє політичну, традиційну роль у селі, але можливості його дії (компетенції, бюджет) дуже обмежені».
Томаш Левандовський, працює Директором з маркетингу та корпоративних комунікацій медцентру та взяв на себе соціальне навантаження і 10 років є солтисом місцевості Сулковіце (гміна Хинув, Польща) у коментарі громадській ініціативі «Голка» зазначає, що передача повноважень обирати старост органами місцевого самоврядування може призвести до зміни сприйняття функції старости: «Солтис у нас відіграє важливу роль у системі місцевого самоврядування. Він обирається жителями на зборах і представляє їх інтереси. Сьогодні солтисів у Польщі десь сорок тисяч осіб. Вони представляють жителів перед місцевою владою та різними установами. Це голос місцевої громади та посередник між жителями та владою комуни. У сільських громадах солтис організовує та проводить збори. Співпрацює з місцевою радою, яка є дорадчим та допоміжним органом солтиса. Якщо в селі є фонд, солтис розпоряджається цими коштами, організовуючи проекти та ініціативи, спрямовані на розвиток та покращення якості життя мешканців. Організовує свята. Тому роль солтиса є вирішальною для функціонування місцевої громади, дозволяючи мешканцям мати прямий вплив на справи своєї громади та ефективну комунікацію з владою гміни».
Якою буде роль старост в Україні?
На сьогодні староста радше перебуває в системі зворотного зв’язку, є свого роду «очима мера», не маючи прямих владних повноважень. Однак згодом йому можуть надати повноваження стягувати податок на нерухомість і землю, як це робить у Польщі солтис — по суті той-таки староста. Адже давно стоїть питання віддати адміністрування місцевих податків і зборів до відання органів місцевого самоврядування.
Також лунають пропозиції надати старості статус мирового судді, який має вирішувати побутові спори, розвантаживши тим самим суддівську систему. Перший дзвіночок уже пролунав — декриміналізовано справи щодо крадіжок речей вартістю менш як 3 тис. грн. Тобто тюрми за це не буде, але ж такі крадіжки однаково залишаються асоціальним явищем. І саме староста мав би врегульовувати ці питання на додачу до важкої місії мирити сусідів і гасити подружні сварки. Отже, посада старости дедалі більше вимагає специфічних знань і навичок, необхідних для публічної служби.
Експерт із територіального розвитку та місцевого самоврядування Павло Остапенко зазначає, що старости вже три роки можуть надавати адміністративні послуги, якщо, звісно, є відповідне рішення ради: «Це робить зі старост іще більш «універсальних солдат місцевого самоврядування». Але тут не потрібно забувати, що як до адміністраторів, так і до інших посадових осіб центру надання адміністративних послуг є певні кваліфікаційні вимоги, й це питання схиляє шальки терезів у бік адміністративного призначення старост, а не виборів. Оскільки обрати старосту з певною освітою, щоб він потім міг іще й адміністративні послуги надавати, — виглядає нереалістично. Тому, якщо ми хочемо наближати адміністративні послуги до громадян саме через старост, потрібно назавжди відкинути ідею їх виборності. Статистика Мінцифри показує, що на початок 2024 року лише 398 старост із 7482 надавали адміністративні послуги. Це 5%. Тобто наразі це не масове явище».
Роль старост у забезпеченні доступності громадян до публічної влади як посередників і комунікаторів зростатиме. Закон, ухвалений парламентом, знизив планку мінімальної кількості населення для формування старостинського округу до 200 громадян. І тому постає питання: а що ж тоді з прямою демократією при затвердженні кандидатури старости? Староста має бути «своїм» для мешканців сільської місцевості. І хоча законодавчо обов’язковість громадського обговорення під час його призначення скасовано, однак потреба в консультаціях із населенням для керівництва громади завжди залишатиметься. І форму цих консультацій законодавець запропонував визначити саме місцевій раді.
Питання про статус і роль старост у системі місцевого самоврядування на перший погляд здається не найважливішим у калейдоскопі термінових і складних поточних завдань, примножених війною. Однак воно підтверджує тезу про те, що організація публічної влади є досить складним завданням, яке не передбачає простих рішень. Простим виглядає лише авторитарний спосіб управління, але він у підсумку є неефективним. Перевірено історією, зокрема вже часів незалежної України.
Нагадаємо, що нині майже кожна п’ята громада залишилася без обраного громадою голови. І громадська ініціатива «Голка» дослідила, як можна вирішити проблеми, що є зараз між представницькою та виконавчою гілками влади на місцевому рівні.