Чому в Міністерстві оборони (МО) у розпал війни стала можливою корупція такого масштабу? Чому антикорупційний блок міністерства — а його курує Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) — не спрацював на попередження, дозволивши системі управління працювати на кишені окремих людей? Чи спрацьовує цей механізм в інших міністерствах? Чи всі осередки корупції вичищені з МО після того, як міністр зберіг свою посаду? Навіщо Резніков перевантажує антикорупційний підрозділ, який сам же й ліквідував?
Про це у першій частині інтерв’ю ми говорили з головою Національного агентства з питань запобігання корупції Олександром Новіковим. Спробувавши на прикладі кейсу МО розібратися в інституційних проблемах системи держуправління загалом, де, за словами голови НАЗК, «кожен орган центральної влади в перспективі повинен працювати як антикорупційний, а не тільки Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) і Національне агентство з питань запобігання корупції».
— Пане Олександре, на тлі потужних корупційних скандалів, зокрема в Міноборони, суспільство, медіа й експертне середовище розкололися. «Спочатку — незалежність, потім — справедливість, інакше втратимо країну», «Систему не можна змінювати під час війни». Мова не тільки про можливе «розбалансування системи держуправління після гучних відставок», а й про «загрозу втрати довіри та поставок озброєння нашими західними партнерами». Створення Штатами Міжвідомчої робочої групи з нагляду в Україні, куди увійшли інспектори Міноборони, Держдепу та USAID, — червоний сигнал. Але, намагаючись зберегти обличчя влади, відмовившись від публічного викриття корупціонерів і ротацій, після перемоги над зовнішнім ворогом ми можемо побачити, що програли ворогу внутрішньому. Що скажете?
— Я абсолютно впевнений, що процеси опору агресору та розбудови України як держави мають бути паралельними. Водночас усе, що ми можемо робити і змінити непублічно, ми повинні змінювати непублічно. Але там, де зміни, на жаль, можливі тільки за рахунок публічних комунікацій, ми не маємо цього боятися.
НАЗК у межах своїх повноважень робить усе, аби державна система запобігання корупції була саморегульованою. Проте війна народжує додаткові виклики доброчесності та справедливості, пов’язані з обмеженням доступу громадян до інформації. Саме тому для нас зараз ключовою є розбудова внутрішніх підрозділів запобігання корупції в органах влади, насамперед у секторі безпеки і оборони. Цього тижня я підпишу наказ про створення окремого управління НАЗК, яке займатиметься розбудовою доброчесності у сфері безпеки і оборони.
Кілька днів тому я також призначив нового заступника, Ярослава Любченка (екскерівник юридичного департаменту НАЗК. — І.В.), пріоритетом діяльності якого стане розбудова доброчесності у сфері безпеки та оборони, і взагалі забезпечення всіх керівників центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) системними матеріалами, щоб налагодити роботу антикорупційних підрозділів. Ми розуміємо, як це зробити. І зараз є запит безпосередньо від міністра оборони — допомогти йому з розбудовою доброчесності в міністерстві.
— Не запізно?
— Як влучно сказав автор вашого видання Юрій Ніколов, який, власне, й порушив питання із закупівлями в Міністерстві оборони, швидка реакція міністерства, президента на ці корупційні факти свідчить, що в Україні ведеться боротьба з корупцією. І це саме про те, що в українців є шалений запит на справедливість. Наприклад, 84% громадян України — удвічі більше, порівняно з довоєнним періодом (44%) — готові виходити на протести проти корупції. І від політичного керівництва країни має бути відповідь на такий запит.
У запобіганні корупції є таке поняття як tone at the top — «тон згори». В українському суспільстві це саме про нульову толерантність до корупції. Тому ті речі, які вже стали публічними, формують і в західних партнерів образ України як країни, що бореться з корупцією. Яка не є у ДНК українців, а є наслідком нашої спільної колоніальної історії з найбільш корумпованою російською автократією.
— «Кожен орган центральної влади в перспективі повинен працювати як антикорупційний, а не тільки НАБУ, САП и НАЗК. Це наша мета — велика класна мета». Але ж озвучена вами два роки тому мета виявилася недосяжною. І, на жаль, протестувала її війна. З якою ж віддачею працюють 12 тисяч працівників антикорупційних управлінь у міністерствах та інших ЦОВВ, якщо головний корупційний скандал стався в самому серці воюючої країни?
— На жаль, до цієї мети ми справді рухаємося дуже повільно. Державна антикорупційна стратегія, яку було прийнято влітку, два роки чекала рішення парламенту. І якщо стратегія — це про візію, то державна антикорупційна програма — про реальні заходи, терміни і відповідальних. Отож тепер ця, узгоджена з усіма інституціями та гілками влади програма, з січня у прямому сенсі лежить на столі в прем’єра, а уряд чомусь неспроможний її затвердити. Знову чекаємо. З критичними втратами часу. Оскільки ми сподівалися на швидке ухвалення антикорупційної стратегії та її реалізацію, на цей момент вона мала бути вже наполовину реалізованою. Тепер Україні доведеться за два роки і десять місяців виконувати стратегію, розраховану на п’ять років.
Що стосується антикорупційних уповноважених і підрозділів запобігання корупції в міністерствах та інших органах влади, то вони не можуть працювати автономно, без волі керівника. Я ще раз повторюю, саме «тон згори» важливий для того, щоб кожен орган державної влади став антикорупційним. У нас є проблеми з цим. Як і з недостатнім рівнем взаємодії уповноважених із міністрами та керівниками ЦОВВ, що ми фіксували, в тому числі, в Міністерстві оборони, низьким рівнем комунікації антикоруповноважених між собою як спільноти, відсутністю матеріалів, необхідних для їх розвитку. Як усе це подолати, саме й розписано в антикорупційній програмі.
— Але ж пан Резніков на всіх рівнях презентує «перезавантаження» антикорупційного блоку МО, перед тим звинувативши у всіх бідах саме антикорупційний підрозділ, «що не впорався із завданнями». Звісно, коли міністр зацікавлений в отриманні результату, йому не потрібно чекати, щоб уряд щось там затвердив, він сам дасть зелене світло антикорупційному блоку. Але я не просто так запитала, чи не запізнився міністр. Тому що перед розмовою уважно прочитала ваше багатомісячне листування.
Це ж пан міністр оборони після низки доповідей про порушення, зокрема й у сфері закупівель міністерства, пішов на незаконне скорочення антикорупційного управління, яке ви курируєте і яке з літа, перебуваючи у стадії розформування, практично не працювало? Це ж міністр оборони тільки в грудні після третього (!) припису НАЗК із вимогою припинити незаконні дії скасував директиву про те, що управління буде скорочено? Але одразу ж розпочав службову перевірку антикоруправління, по суті видавлюючи його керівника пана Чухрая з посади. Якесь дуже дивне перезавантаження.
— Для будь-якої організації доброчесність вимірюється у двох аспектах. У культурному — як дотримання етичних стандартів: коли людина поводиться доброчесно, навіть якщо на неї ніхто не дивиться. І в організаційному — коли справді налагоджується ефективність системи, яка не генерує корупцію. Отож перевагою будь-якого керівника є, по-перше, стійка ділова репутація як його, так і інституції; по-друге, підвищення ефективності інституції; по-третє, вивільнення ресурсів для розвитку і виконання функцій; по-четверте, зростання мотивації самих працівників організації; по-п’яте, залучення найкращих працівників до роботи. Але в Міністерстві оборони справді склалася ситуація, коли закон стосовно уповноваженого антикорупційного підрозділу було порушено. Правда, не з ініціативи міністра, а з ініціативи його першого заступника пана Замлинського.
— Чи міг міністр віддавати цю компетенцію заступнику, з огляду на очевидний конфлікт інтересів? Адже Ростислав Замлинський відповідає за фінанси МО й водночас контролює весь антикорупційний блок, включно із антикоруправлінням, фінансовим аудитом та інспекцією. Після скандалу й арешту Шаповалова і Хмельницького Резніков показово змінив заступників, але ж гроші і контроль були і є (!) під Замлинським та радником Резнікова ще з часів Київради Андрієм Мирошниченком. Який, до речі, не виходить із приймальні міністра. Ця команда, нагадаю, дуже «ефективно» працювала у «Фонді 3000», що «загубив» мільярди олігархів, опікуючись будівництвом «Лікарні майбутнього».
— Про пана Мирошниченка і його бекграунд у НАЗК нічого не відомо, а щодо порушення закону стосовно повноважень пана Замлинського — то воно справді відбулося. І тут є ознаки конфлікту інтересів, тому що уповноважений підрозділ підпорядковувався заступнику міністра, в діяльності якого містилося найбільше корупційних ризиків.
Але хочу сказати задля об’єктивності, що на сьогодні ми маємо конфлікт двох норм — норми Закону про центральні органи виконавчої влади і Закону про запобігання корупції. Закон України про центральні органи виконавчої влади зазначає, що в міністра, у керівника ЦОВВ має бути заступник, відповідальний за антикорупційну діяльність. А Закон про запобігання корупції каже, що уповноважений підрозділ з питань запобігання корупції (ним, до речі, може бути і уповноважена особа, і заступник міністра) має безпосередньо підпорядковуватися керівникові органу виконавчої влади. Тому тут ситуація зумовлена ще й колізією в законодавчій площині.
Але коли ми це встановили, то внесли припис міністру оборони про скасування наказу щодо передачі повноважень Замлинському. Крім того, на той час, коли ми проводили перевірку МО, було зафіксовано, що управління ліквідоване й перетворене на відділ. У результаті зменшилася чисельність штату, а відділ роботи з викривачами було ліквідовано. Такі дії вочевидь не відповідали Закону про запобігання корупції в частині забезпечення відповідності штатної чисельності уповноваженого підрозділу, кількості працівників в організації та наявних ризиків.
Тому ми подали припис повторно. І, слід віддати належне міністру оборони, він визнав помилку, фактично спровоковану через цю колізію та службові доповіді його першого заступника Замлинського. Він скасував як директиву підпорядкування уповноваженого підрозділу першому заступнику міністра, так і директиву щодо ліквідації управління запобігання корупції в Міністерстві оборони. І таким чином повернув ситуацію в законне русло.
— Але на п’ятий місяць війни, коли кожна копійка має значення. Ба більше, за моєю інформацією, де-факто нічого не змінилося, і пан Замлинський продовжує розписувати документи, тільки вже на заступника керівника антикоруправління.
— За планом перевірок Національного агентства, в серпні 2022-го НАЗК почало перевірку Міністерства оборони. Ця перевірка фактично завершилась у вересні і після цього ми готували акт перевірки. Ми подали міністрові оборони акт і припис за результатами перевірки, на який отримали відповідь про приведення наказів міністра оборони у відповідність до закону.
— Переді мною три приписи — перший у серпні, потім — у жовтні та грудні.
— Щодо перших двох — справді, не було виконано вимоги до приписів, і у зв’язку з цим ми надіслали в Міністерство оборони вже третій припис, з описом усієї ситуації, усіх фактів про корупційні ризики. Деякі з них були пов’язані, в тому числі з обмеженням самостійності уповноваженого підрозділу, незалученням його до розгляду скарг про корупцію з боку інших підрозділів МО. Тобто там питання були як до керівництва МО, так і до діяльності уповноваженого підрозділу. Але насамперед вони були зумовлені незабезпеченням операційної незалежності.
— Простіше кажучи, уповноважений із літа не мав доступу до міністра та документів міністерства, а тиск на нього стали чинити, коли він почав доповідати, що в МО є фінансові порушення.
— Про це докладніше, мабуть, може розповісти сам уповноважений. Але ми справді встановили, що, наприклад, підрозділи, які розглядали звернення про корупцію, не залучали уповноваженого підрозділу. А держсекретар міністерства пан Ващенко із заступником міністра паном Замлинським блокували обіг документації між керівником міністерства оборони та уповноваженим підрозділом.
— Це правда, що НАЗК готує протокол на держсекретаря міністерства пана Ващенка за фактом службового підроблення у справі екскерівника департаменту закупівель пана Хмельницького, якого пан Ващенко тим самим намагався врятувати?
— Не можу підтвердити зазначену інформацію. Як ви знаєте, у мене 17-річний прокурорський досвід. Якщо буде встановлено факт службового підроблення, то не може бути ніякого протоколу, і за цим фактом має бути зареєстроване кримінальне провадження. Такі дії кваліфікуються на за Кодексом про адмінпорушення, а за Кримінальним кодексом України. Наразі я не можу підтвердити факт вчинення такого правопорушення, ми не інформували правоохоронні органи.
— Але ж НАЗК проводить якісь дії щодо пана Ващенка?
— Ми перевіряємо достовірність інформації про звільнення цього пана з посади після відповідного звернення НАЗК. Почали перевірку, як тільки отримали інформацію про те, що Богдан Хмельницький був не звільнений, а фактично переведений на іншу посаду.
— Повертаючись до антикорупційного блоку МО. Можна, звісно, критикувати самого уповноваженого: чому, взагалі, про ті яйця написали журналісти, а не уповноважений, що був усередині системи і все бачив? Але давайте все ж таки поставимо питання ширше — чому взагалі не спрацював антикорупційний механізм на рівні системи державного управління? Чому міністр може давати своїм підлеглим доручення підписувати від його імені мільярдні контракти, а налагодити систему, яка б страхувала його від недоброчесного заступника, не може? Або не хоче й не робить, якщо в нього інші цінності та завдання?
— Дуже системне питання, дякую. Про це теж якраз і написано в програмі, що зараз лежить на столі в керівника уряду. Спробую пояснити. Сам інститут уповноважених із запобігання корупції з’явився у правовій системі України лише з 2013 року. Після створення НАЗК у 2015 році агенція мала забезпечити методичну допомогу уповноваженим антикорупційним підрозділам. Але коли я був призначений у 2020 році головою НАЗК, агенція фактично не мала жодних системних інструментів для забезпечення незалежності антикорупційних уповноважених. Тобто взагалі не допомагала уповноваженим. Ми просувалася (навчали уповноважених, готували методики тощо), чекаючи то на антикорупційну стратегію, а зараз — на програму.
Отже, основними причинами, які стримують реалізацію уповноваженими підрозділами (особами) з питань запобігання та виявлення корупції свого потенціалу (тут я буквально процитую програму), є:
— по-перше, відсутність лідерської позиції (тону згори) керівника в затвердженні антикорупційних стандартів у діяльності інституції; нерозуміння та несприйняття керівником переваг діяльності уповноваженого як незалежного професіонала, який забезпечує реалізацію антикорупційної політики в інституції;
— по-друге, певна правова невизначеність у питанні створення уповноваженого підрозділу (призначення/визначення особи) з питань запобігання та виявлення корупції в окремих органах влади;
— по-третє, відсутність системи професійного розвитку та нерозвинена професійна мережа антикорупційних уповноважених;
— по-четверте, відсутність формально визначених пріоритетів у діяльності уповноваженого підрозділу (особи);
— по-п`яте, відсутність чітких гарантій автономії, в тому числі фінансової.
Все це потрібно зробити, щоб система реально запрацювала. Дати їй, як ви сказали, зелене світло на рівні всього державного управління. Річ у тому, що закон вимагає від кожного міністра незалежно від того, політичний він призначенець чи технократичний, затвердити антикорупційну програму міністерства, яка передбачає заходи з управління ризиками. Крім того, внутрішні політики, організація роботи будь-якого органу влади передбачають порядок договірної роботи. Отож вони мають передбачати залучення уповноваженого підрозділу до перевірки контрагентів, до опрацювання угод. Як це й прописано в законі. Антикорупційний уповноважений має візувати такі документи.
— Чого уповноважений не міг робити в МО.
— Вони не могли в повному обсязі виконувати ці функції, і саме тому ми це відбили в приписі. І пан Резніков і публічно, і, наскільки мені відомо, організаційно зараз вживає заходів для формування уповноваженого підрозділу та його роботи відповідно до цих вимог.
— Тобто перезавантажує антикорупційний блок, який перед тим сам знищував?
— Питання в тому, що, відповідно до припису Національної агенції, передбачено проведення службового розслідування, яке має встановити, хто винен.
— Вам не здається, що це чергова казуїстика?
— Службове розслідування не проводиться «проти», як ви кажете, уповноваженого або якоїсь конкретної особи. Службове розслідування проводиться за фактами порушень, і я сподіваюся, що комісія з проведення службового розслідування, яка працює в Міністерстві оборони України, забезпечить встановлення справжніх причин цих порушень.
— Ви маєте на увазі, що у висновках буде прізвище пана Замлинського, який блокував процес за дорученням міністра?
— Я не хочу публічно впливати на перебіг перевірки і тим більше на службове розслідування, яке проводиться Міністерством оборони, це питання до міністра та комісії.
— Але ж ви будете захищати антикорупційного уповноваженого МО? Точніше — мундир НАЗК.
— Відповідно до закону України про запобігання корупції, передбачено, що, коли звільнення уповноваженого здійснюється з ініціативи керівника установи, то НАЗК має надати згоду або відмовити в наданні згоди. Згоди на звільнення НАЗК не надавала, але хочу сказати, що за наявності згоди сторін або з ініціативи самого уповноваженого, така згода не вимагається.
— Але ж ви знаєте, що зараз заднім числом пишуться накази про дисциплінарні стягнення? І що ваш підопічний Чухрай подаватиме заяву в ДБР?
— Рік тому Національна агенція, на виконання запиту Кабінету міністрів і Міністерства юстиції, підготувала новий порядок проведення службових розслідувань у таких ситуаціях. Нова редакція постанови №950. Але впродовж року Кабінет міністрів ніяк не винесе її на розгляд. Ця постанова (в разі її прийняття) забезпечила б швидше і об’єктивніше проведення службових розслідувань у таких ситуаціях. Запит був від уряду, але уряд уже рік не може затвердити цю постанову.
Крім того, антикорупційна програма чітко ставить акценти: зміна структури і штату антикорупційних підрозділів ЦОВВ після внесення відповідних змін до законів погоджуватиметься з НАЗК. Щоб більше не було ситуації, як із Міноборони. Це дасть нам можливість захищати уповноважених від будь-яких неправомірних дій в органах, у яких вони працюють.
Але ж нам треба, щоб «тон згори» був для всіх міністрів, а не тільки для міністра оборони. І президент, і прем’єр-міністр мають постійно нагадувати вищим державним посадовцям про відданість доброчесності. І не тільки на словах, а й своїми рішеннями демонструвати нетерпимість до корупційних дій.
— І щоб закрити гештальт із Міноборони, яке, за вашими ж словами, ліквідувало відділ викривачів. У МО була ще одна показова історія з директором Департаменту внутрішнього аудиту міністерства паном Андрієм Бойком. Який, на хвилинку, є викривачем у кейсі порушень МО на 25 мільйонів гривень. За тією ж схемою його було усунуто одразу після приходу в МО Резнікова та його оточення. Зараз суд поновив Бойка на посаді, і він чекає справедливого рішення касації Верховного суду. Але зараз річ не в його відносинах із МО, і навіть не в прізвищі. Просто скажіть, будь ласка, що потрібно написати в тій антикорупційній програмі НАЗК, аби люди, котрі стають викривачами на таку суму, не думали: «Навіщо я це зробив? Щоб потім наодинці битися з системою? Та хто, взагалі, виплатить мені ті десять відсотків від суми, збереженої для держави?».
— Інститут викривачів корупції — новий для України. Фактично, він почав ефективно розвиватися з 2019 року. НАЗК запропонувала парламентові створити портал повідомлень викривачів. На жаль, процес його створення теж затягнувся на понад два роки. Наші партнери з проєкту USAID зупиняли цю роботу через накладення президентом вето на законопроєкт, який вводив його в дію. Ми сподіваємося до 1 червня запустити портал викривачів.
— Що він забезпечить?
— Анонімне повідомлення про корупційне правопорушення в будь-якій організації. Особа, котра анонімно повідомить, отримає цифровий код. І якщо за результатом повідомлення буде порушено кримінальне провадження, а за результатами розгляду справи — винесено обвинувальний вирок суду (коли грошовий розмір предмета злочину або завдані державі збитки від такого злочину дорівнюють або перевищують 13 мільйонів 420 тисяч станом на 01.01.2023), викривач може отримати 10% від грошового розміру предмета корупційного злочину або від завданого державі збитку (але не більше 20 мільйонів 100 тисяч станом на 01.01.2023).
Хочу зазначити, що викривач — це не будь-яка особа, котра повідомляє про корупцію, а особа, котра повідомляє про корупцію в організації, де вона працює або в якій проходить навчання чи виконує якусь іншу професійну діяльність, перебуваючи у відносинах із тією чи іншою організацією.
— У цьому й полягає подвиг викривача.
— Так. І для того, щоб цей інститут належним чином запрацював, необхідно, як я вже сказав, запустити портал викривачів, а також забезпечити їхні реальну незалежність і захист. Що НАЗК зараз і забезпечує, але в межах своїх сил та можливостей. Наприклад, ми представляли інтереси керівника уповноваженого підрозділу НАЕК «Енергоатом» пана Олега Поліщука, виграли суди, включно з Верховним судом. Також захистили чимало викривачів із допомогою наших антикорупційних уповноважених.
— На жаль, не в Міністерстві оборони.
— На жаль. Відділ роботи з викривачами — один із найбільших у НАЗК. З метою підвищення контролю на цьому напрямі найближчим часом наше юридичне управління буде залучене до представництва інтересів викривачів. Але, знову ж таки, хочу сказати, що більшість антикорупційних заходів ми не можемо реалізовувати, тому що уряд досі не затверджує державну програму.
Від редакції: у другій частині інтерв'ю Олександр Новіков пояснить мовчання НАЗК у момент голосування скандального законопроекту №5655 про містобудівну реформу, розповість про нову земельну схему народних депутатів, а також прокоментує свої стосунки з Банковою.
Більше статей Інни Ведернікової читайте за посиланням.