Треба було завітати під купол Верховної Ради, щоб по-справжньому відчути значимість того, що там відбувалося у четвер. Депутатському корпусу, що підтримує земельну реформу, довелося витримати справжній штурм з боку лівих, які, здавалося, рвонулися в «последний и решительный бой». Перепало навіть системі підрахунку голосів «Рада», яка в той день була виведена з ладу. Однак голосування «вручну» показало, що більшість народних депутатів таки підтримують нову редакцію Земельного кодексу. Більш того, вдалося проголосувати документ не тільки в другому читанні, а й у цілому. Тепер доведеться почекати рішення Президента, а потім, що цілком реально, спорів по земельному питанню у Конституційному суді — навряд чи ліві так просто відмовляться від подальшої боротьби за землю. Привід знайдеться. Найпростіше — обуритися порушеннями регламентних норм…
Навіть якщо припустити, що всі проблеми для набрання чинності нового Земельного кодексу вирішені, слід усвідомлювати, що норми цього архіважливого документа недосконалі. Фахівцям про це добре відомо. Як знайомі вони і з проблемами, на які наштовхнулася земельна реформа.
Чи можна орендувати право?
Найважливіші, на мій погляд, земельно-правові проблеми пов’язані з запровадженням інституту земельних часток (паїв). «Узаконені» Указом Президента «Про порядок паювання земель...» від 8 серпня 1995 р. №720, паї призвели до перших конфліктів уже наступного року.
Здавалося б, формулювання указу досить чітке (право на пай мають лише члени підприємства), проте спричинило безліч проблем. Колгоспник, який п’ять років пропрацював у господарстві, не був його членом, загублені протоколи зборів про прийом у члени КСП, незрозуміло, кого вважати членами КСП, яке утворилося внаслідок приватизації радгоспу. Додайте до цього зовсім не поодинокі (і часто небезуспішні) спроби ввести до списку членів КСП, які мають право на пай, чиновників різного рангу й родичів голови господарства. Приплюсуйте проблеми господарств, сформованих наполовину і більше з переселенців із чорнобильської зони, а також проблеми кримських татар, які повернулися на батьківщину... Не дивно, що з доброї сотні господарств у різних регіонах України, які об’їздив автор, не трапилося жодного, де б не довелося коригувати списки власників земельних паїв. А до методичних матеріалів кількох проектів технічної допомоги, що стосувалися земельної реформи в Україні (які виконували, зокрема, МФК і корпорація Ронко), входили спеціальні бланки претендування на право на пай і інструкції роботи з ними.
Втім, це дуже незначні проблеми, порівняно з бажанням частини селян виділити свою земельну частку в натурі, тобто отримати конкретну земельну ділянку. Навесні минулого року у складі невеликої делегації, до якої входив і британський консул в Україні пан Джон Батт, ми об’їздили кілька господарств Житомирської області. До нас підходили власники паїв, які місяцями не можуть розпочати орати власну землю. Прямі відмови у виділенні землі, бюрократична тяганина, відвертий опір голів КСП, котрі якщо й виділяли землі, то найгірші і найвіддаленіші від села. Не думаю, що Житомирська область у цьому плані була найгіршою в Україні. Причина ж усіх проблем «одноосібників», які захотіли реалізувати свій пай, полягала в недостатній нормативній базі. Новий Земельний кодекс, як обрій, віддалявся з наближенням до нього, спеціальних законів не було, а чимало нормативних актів (у тому числі й про порядок визначення земель для першочергового виділення) мали рекомендаційний характер.
Якщо виділення земельних часток у натурі стосувалося лише частини селян, то питання оренди торкалися більшості. Вперше правовий феномен оренди паїв з’явився в указі Президента від 15 грудня 1998 року «Про гарантування захисту економічних інтересів і поліпшення соціального забезпечення селян-пенсіонерів, які мають право на земельну частку (пай)» і був закріплений в указі від 3.12.99 р. Фігурує оренда паїв і в багатьох наступних нормативних актах МінАП і Держкомзему.
Саме поняття «пай» передбачає право вимагати виділення відповідної частки землі чи майна, що перебуває в колективній власності. А право, за своєю природою, не може бути предметом оренди. Тому підміна понять і, відповідно, застосування законодавчих норм з оренди землі (земельних ділянок) до оренди земельних паїв неправомірні. Тим часом кількість договорів оренди земельної частки обчислюється вже мільйонами. Можливо, це не дуже страшно (з неюридичного погляду). Головне, що земля обробляється, а власники паїв отримують за них певну плату.
Про парцеляцію земель
Вже не знаю чому, та за наявності центрального органу виконавчої влади (Держкомзему), одним з основних завдань якого є координація проведення земельної реформи в Україні, чимало питань земельної реформи ініціює і вирішує Міністерство аграрної політики. Принаймні ініціатива виділення в натурі всіх земельних часток прийшла не з Музейного провулка, а з Хрещатика. Ініціатива досить проста й радикальна — всі проблеми з земельними паями можна розв’язати, перетворивши їх на земельні ділянки й замінивши, відповідно, земельні сертифікати держактами на право приватної власності на землю. Так, справді, це розв’яже чимало проблем. Та породить (і вже породило) багато інших.
Насамперед потрібні гроші. І не просто щоб замінити один документ другим (що в масштабах України теж немало), а на розробку відповідних проектів, винесення меж земельної ділянки в натуру, виготовлення землевпорядної (у тому числі картографічної) документації, оцінювання земель. Цього, до речі, не зробиш у кабінеті, треба брати чоботи і йти в поле. А беручи до уваги те, що в Поліссі, приміром, на одному полі може бути десяток агрогруп грунту, а нормативно-методичне забезпечення оцінювання земель, м’яко кажучи, далеке від досконалості... Загалом, грошей потрібно чимало. А хто платитиме?
За чинним законодавством, платити повинен майбутній власник земельної ділянки, у нашому випадку — пересічний селянин. Скільки? Залежить від багатьох чинників, зокрема від стану планово-картографічного матеріалу і, відповідно, потреби його відновлення чи коригування. Та найчастіше, незалежно від ціни, селянин платити не захоче. Розуміючи це, уряд шукає донорів за океаном, що дуже непросто, з огляду на відносини України з МВФ і Світовим банком, «касетний скандал» та події 11 вересня.
Та якщо навіть удасться вишукати гроші, розв’язати організаційно-технічні проблеми, переконати селян у тому, що держакт — краще, ніж земельний сертифікат, — чи варто робити це? Одразу відповім — ні. Причина перша: більшість селян не хочуть ставати фермерами і взагалі підприємцями. Тож навіщо нав’язувати власність тим, кому вона не потрібна? Одна річ — присадибна ділянка й так звані «надлишки» сільськогосподарської продукції, що йдуть на ринок, і зовсім інша — товарне виробництво з бухгалтерським обліком, податками та іншим головним болем. А про те, щоб усю землю розділити на присадибні ділянки, звісно ж, не йдеться.
Причина друга — необхідність дотримання земельного законодавства. Відповідно до чинного Земельного кодексу, межі кожної земельної ділянки мають бути винесені в натуру. Простіше кажучи, між двома власниками землі має бути межа. Хай навіть вузька, але має бути. Крім того, кожен землевласник, природно, мусить мати доступ до своєї ділянки. Тобто до неї має бути шлях. Ось і прикиньте, скільки земель сільськогосподарського призначення буде виведено з обороту цими межами та шляхами.
Цю проблему добре розуміють в уряді. Так само добре, як і те, що про реальну парцеляцію (дроблення) земель не йдеться. Вже давно випробуваний на практиці метод, що називається «кілкуванням». Відповідно до нього, межі не реально виносяться в натуру, а лише позначаються кілочками на краях лану. Та й саме так зване «паювання в натурі» відбувається лише на карті, а всією або великою частиною розпайованої землі продовжує користуватися один господар. Та що буде, коли власник (або його спадкоємець — більшість селян похилого віку) уже не паю, а земельної ділянки посеред поля, не захоче продовжувати договір оренди?
З кожної з окреслених проблем вихід є. Так, щоб розв’язати останню, слід розвивати відомий з цивільного права інститут спільної пайової власності щодо землі. Пряме застосування норм Цивільного кодексу до земельних відносин, на жаль, не завжди можливе. Для цього насамперед потрібно, щоб новий Земельний кодекс став чинним.
Повернення кріпосного права
Найбільше опиралися земельній реформі ті, хто 84 роки тому проводив реформу під запозиченим в есерів гаслом «Землю — селянам!» А ті, кому важко закинути комуністичну ідеологію, здавалося, знову взяли це гасло на озброєння на межі тисячоліть. Та чи дісталася земля селянам?
Давайте розглянемо нововведення, ухвалені Верховною Радою вже нинішнього року. Перше з них — Закон «Про угоди з відчуження земельної частки (паю)». Закон забороняв будь-яке відчуження (продаж, обмін, дарування) земельних часток «до врегулювання порядку реалізації прав громадян і юридичних осіб на земельну частку (пай) Земельним кодексом України». Таким чином, законодавець істотно обмежив один із компонентів власності — право розпоряджатися нею. Сам собою цей закон, може, й непоганий. Адже справді питання реалізації права на пай законодавчо не врегульовані (хоча в указах Президента, та й у самому земельному сертифікаті, написано, що земельна частка може бути об’єктом купівлі-продажу, обміну, дарування, застави), справді траплялися зловживання, коли земельні паї скуповувалися за безцінь (утім, більшість цих договорів купівлі-продажу можна визнати недійсними, оскільки не було дотримано переважного права купівлі паїв співвласниками — іншими членами того самого КСП). Але разом із ще одним законом...
Законом України «Про внесення змін у Закон України «Про плату за землю» від 8 лютого 2001 р. слово «землі» в кількох статтях закону замінили на слова «земельних ділянок, земельних часток (паїв)». Відтак мільйони власників земельних часток одночасно стали платниками земельного податку. Уявити соціальні проблеми від такого нововведення було нескладно. І тому статтю 12 («від земельного податку звільняються») закону доповнили пунктом 20: «...власники... земельної частки (паїв)... за умови передачі... і часток (паїв) в оренду платнику фіксованого сільськогосподарського податку».
Та головний результат майже одночасного (з різницею 10 днів) прийняття цих законів полягає в тому, що селяни, яким заборонили продавати або дарувати свої паї (навіть найближчим родичам), опинилися перед дилемою: виділяти земельний пай у натурі (заплативши чималі як на сільського жителя гроші, попсувавши нерви в боротьбі з бюрократичною машиною й отримавши ділянку казна-де, яку нічим обробляти й до якої нема на чому добратися) і платити земельний податок — чи укладати договір оренди з рідним колгоспом (підприємством — правонаступником КСП). А він укладається, як правило, не на один-два роки. У деяких господарствах навіть задумалися — а чи не поставити планку терміну дії договору на верхню позначку, передбачену статтею 17 Закону «Про оренду землі», — не більше 50 років? Ну чим не кріпосне право?
Є у реформи початок, немає в реформи кінця
Залишається сподіватися, що епопея з Земельним кодексом впритул наблизилася до завершення. А законопроект №5285, як його попередники, вже не буде благодатним грунтом не лише для банальних бійок біля парламентської трибуни, а й фішкою для політичних ігор. Добре, що швидкість, з якою відбувалися голосування, не дала можливість поховати кодекс через численні правки, в тому числі «з голосу». Втім поправок однак не уникнути, оскільки кодекс усе ще далекий від досконалості. Невдовзі їх змушені будуть винести на розгляд парламенту. Це усвідомлюють й самі законотворці. Адже нікому не секрет, що ухвалена редакція земельної конституції — компроміс різних інтересів.
Чого варте, приміром, визначення земельної частки в пункті 5 статті 4 законопроекту — «не виділена в натурі частка земельної ділянки з земель сільськогосподарського призначення, що враховується в умовних (кадастрових) гектарах і має грошове вираження». Не кажучи вже про юридичні тонкощі, це формулювання просто суперечить визначенню земельної ділянки, даному в пункті 3 тієї самої статті, — «частина земної поверхні з установленими межами, певним місцезнаходженням, з визначеними щодо неї правами». А наслідками такого протиріччя стане, зокрема, закріплення подвійного оподаткування землі — коли плату за землю вноситимуть і власник паїв, і підприємства, які використовують цю землю.