Всякий існуючий порядок доводиться повсякчас наводити.
Владислав Гжегорчик, польський афорист
Нині багато політиків і численних експертів невтомно говорять про нагальність реформи правоохоронної системи держави, пропонуючи власні рецепти її оптимізації. Законопроект №5446, зареєстрований у парламенті наприкінці 2009-го, дістав назву «Про концепцію реформування правоохоронних органів України». В ньому запропоновано абсолютно радикальні зміни. Деякі з них викликають чимало запитань.
У разі прийняття народними депутатами запропонованих ініціатив, МВС складатиметься з національної (загальнодержавної) міліції, спеціальної міліції, фінансової міліції, міграційної служби і прикордонної міліції. Також до системи правоохоронних органів України входитимуть національна служба безпеки (складатиметься із служб зовнішньої розвідки, державної безпеки і державної охорони), національна служба розслідувань, прокуратура України, державна кримінально-виконавча служба. Певна річ, як і будь-який закон, згаданий вище, увібрав не лише думки профільних фахівців, а й кон’юнктурно-політичні моменти. Спробуймо з’ясувати, що в ньому переважає.
Реформи за рецептом драматурга
Що спричинило появу законопроекту? Сьогоднішні відомства, які можна назвати правоохоронними (або силовими), а їх у нас добрий десяток, почасти дублюють функціональні завдання, повноваження і поле діяльності один одного. Відтак замість ефективної співпраці та єднання навколо однієї справи часто виникає небажана конкуренція і навіть міжвідомча ворожнеча. Хоча існує думка, що змагання поміж силовиками є не просто природним, а й історично необхідним. Мовляв, це навіть дає змогу зупиняти рівень корупції в «органах» і постійно тримає їх у службовому тонусі. Але, як видається, це таки неприпустимий рецепт «конкуренції». І винне в цьому законодавство. Сформовані ним площини відповідальності часто є спільними і їх майже неможливо розділити «демаркаційними лініями». І саме це періодично призводить до конфлікту інтересів. Зокрема в питанні розподілу бюджетних коштів.
Інший спонукальний мотив змін — оптимізація однорідних функцій. Приміром, досудовим слідством у державі займаються чотири відомства — МВС, СБУ, прокуратура і податкова міліція. Законопроект №5446 пропонує акумулювати майже все слідство у створеній Національній службі розслідувань, де процесуально незалежний статус слідчого зможе нарешті реалізуватися, а не залишатися таким лише на папері.
Більшість фахівців вважає, що згадана проблема виникла не вчора, а наростала з року в рік саме через потужний кон’юнктурно-політичний чинник. Тому не можна далі зволікати із розгрібанням прибудованих до фактично спільного фундаменту різноманітних відомчих «стаєнь». Адже існуюча структура повноважень і відповідальності (з яких випливає майже сімсоттисячний загальний штат «контролерів порядку» та значні потреби в бюджетному фінансуванні), аж ніяк не відповідає такій привабливій і модерній європейській моделі.
Вже ніхто, певне, не сумнівається, що наші правоохоронні органи потребують модернізації за прикладом західних демократій. Причому бажано, щоб це дало істотні заощадження для казни. Важливо взяти з європейського досвіду все краще, що адаптується до українського ґрунту, — безперечно, без поспіху, вдумливо й прагматично. Дієтологи наполягають, що той, хто довго набирав вагу, повинен повільно, але твердо й наполегливо змінювати спосіб свого життя. Як видається, і в реформах правоохоронної системи України теж має панувати подібна «лікувальна» стратегія.
Відомий австрійський прозаїк і драматург Артур Шніцлер, чий батько був знаним лікарем, сказав: «Нова думка — це, за великим рахунком, дуже стара банальність, в істинності якої ми щойно впевнилися на власному досвіді». Здається, це зрозуміли і законотворці, і практики. Певним симптомом прозріння можна вважати відтермінування впровадження оновленого антикорупційного механізму з 1 січня 2010-го до 1 квітня. Адже без повного бюджетного забезпечення діяльності того ж таки МВС міліцейське відомство може потрапити у справжні лещата: з одного боку тиснуть наслідки економічної кризи, а з іншого — загроза господарського колапсу в органах внутрішніх справ.
Рецепт від генерала
Звісно, в суто теоретичних роздумах важко осягнути масштаби потрібних реформ. Відповіді маємо питати в когорти професіоналів, які в нинішніх умовах не лише втрималися на плаву, а й демонструють неабиякий розвиток своїх міліцейських колективів. Нашим співрозмовником став начальник ГУ МВС України в Полтавській області генерал-лейтенант міліції Михайло Цимбалюк, який за свою дворічну каденцію вже встиг відзначитися в регіоні як міліцейський «зодчий», котрий використовує в розбудові безпекової архітектури краю прагматичний науковий підхід.
На його думку, в державі відсутня дієва система підготовки міліцейських керівників обласного масштабу, і в цьому — один із каменів спотикання на перспективному шляху відомства. Зокрема й тому, що саме відомство поки що приділяє недостатньо уваги цьому аспекту. Генерал переконаний: керівник такого масштабу обов’язково повинен пройти через практичну роботу. А перед призначенням відповідальним за правопорядок в області — попрацювати в Центральному апараті міністерства аби навчитися мислити глобальними, загальнонаціональними категоріями.
М.Цимбалюк вважає, що в таких посадах, як начальник райвідділу, керівник обласного чи головного управління внутрішніх справ, а також очільник департаменту у міністерстві, необхідно переходити на контрактну службу. Причому на строк, не менший, ніж п’ять років. Керівником обласної міліції може бути лише той, хто працював у карному розшуку. Перед управлінцем мають ставитися чіткі умови його діяльності й причини, з яких контракт беззастережно розривається. Причому на згадані посади має існувати реальний конкурс, коли претенденти змагатимуться не колишніми заслугами чи регаліями, а стратегіями розвитку колективу, який збираються очолювати, принципами, на яких ґрунтуватиметься система правопорядку конкретного регіону.
Це реальний шанс зняти питання плинності нашого фахового персоналу. Істотно зменшиться й кількість так званих політичних призначень.
Крім того, держава повинна створити всі умови, щоб і в нас, як у Європі, поліцейські служили не роками, а десятиліттями — практично до старості, коли правоохоронній справі допомагають не їхні фізичні кондиції, а досвід і мудрість, які неможливо купити.
Сьогодні головна причина звільнення міліціонерів — і не лише на пенсію — неповноцінна соціальна захищеність і недостатнє матеріальне забезпечення родини. Є випадки, коли оперативники, дільничні, покинувши службу, їдуть на заробітки, зокрема за кордон, аби вирішити приватні матеріальні проблеми, причому найнеобхідніші, які не вдалося владнати під час служби в органах правопорядку. Отже, сумління і висока моральність тих, хто носить офіцерську форму, мають бути належно оцінені, щоб низька платня не змушувала їх у розквіті сил починати практично нове життя. Кардинального реформування потребує саме аспект соціального захисту та мотивації самовдосконалення.
«Потрібно реформувати і центральний апарат МВС, — наполягає Михайло Цимбалюк. — Ми говоримо про зменшення звітності, але щотижня, «на землі» отримуємо все нові й нові циркуляри, про виконання яких необхідно постійно звітувати. Нерідко ті вказівки мають дублюючий характер, тому доводиться по кілька разів рапортувати про одне й те саме. Сучасні технології дозволяють упровадити швидкодійну систему електронного документообігу і звітності.
Невелику ефективність дають і масштабні профілактичні заходи, спущені згори, які імітують посилену діяльність і більше нагадують кавалерійський наскок, аніж системну роботу».
Не є таємницею і те, що в Україні насправді не існує міністерства внутрішніх справ у класичному розумінні, — є міліцейське відомство. І, напевно, зовсім не думали про європейську модель, коли з політичної доцільності віддавали пожежників під крило МНС, коли зазіхали на паспортно-візову службу, ДАІ; коли, за всією логікою, прикордонні війська і митницю мали б підпорядкувати МВС, але так і не підпорядкували. Згадаймо ще податкову міліцію, яка існує фактично напівлегально, зокрема всупереч Закону України «Про міліцію»…
Причина на поверхні — в цих структурах є свої перші особи, є генерали і «печерські» лобісти, штаби — головні й не зовсім головні, які оповивають державу своїм контролюючими нитками.
Дві сторони однієї благодійності
Уведення в дію антикорупційного законодавства, яке фактично забороняє спонсорування державних органів, відтермінували до 1 квітня. Але ця дата не така й далека, і в умовах недостатнього бюджетного фінансування, яке є скоріше нормою, ніж винятком, альтернативні джерела, що роками допомагали виживати тій-таки міліції, так чи інакше стануть протизаконними. Звісно, пошуки додаткових коштів не припиняться, адже держава, вимагаючи фінансової і господарської прозорості, не забезпечила навіть найбанальніших потреб МВС (як і потреб судів, прокуратури) — у паливі, запчастинах та канцелярському приладді. Що в такому разі можна прогнозувати після 1 квітня? Найперше — активізацію колись створених і появу нових благодійних організацій, фондів, через які і компенсуватиметься все те, чого держава не змогла виділити для протидії злочинності. Благодійності, на відміну від спонсорства, навіть щодо владних інституцій, ще ніхто не забороняв. Але не варто сприймати таке перекомутування шляхів отримання додаткових ресурсів як вимушену, проте геть безневинну практику, яка лише подовжує дорогу від донора до реципієнта і нічого докорінно не змінює. На жаль, у такому благодійництві криються цілком прогнозовані очевидні небезпеки.
Чи не стане муніципальна поліція «кишеньковою»?
Деякі фахівці вважають, що місцева міліція в тому вигляді, в якому вона представлена в іншому законопроекті, який перебуває у Верховній Раді на розгляді, — не що інше, як міліція «кишенькова». У цьому законопроекті є своєрідні «американізми» — норми, апробовані у практиці США, країні з федеральним устроєм, з її багатоваріантністю законодавчого забезпечення діяльності тих-таки шерифів та правоохоронної системи загалом, яка вирізняється значною децентралізацією.
Експеримент зі створення міліції місцевого самоврядування, який тривав упродовж 2001—2004 рр., провалився, оскільки аспекти фінансування, компетенції, підпорядкованості не були достатньо опрацьовані. Однією з перепон до втілення ідеї стала загроза появи «кишенькової» міліції. До речі, міністр внутрішньої безпеки Ізраїлю Іцхак Аронович різко критикує копіювання американської поліцейської моделі у своїй країні й усіляко противиться створенню муніципальної поліції.
Місцева міліція в Україні за згаданою версією відрізняється від своєї «сестри» європейської муніципальної поліції за кількома важливими позиціями. Головна різниця полягає в тому, що її працівники матимуть право (між іншим, як представники органу виконавчої влади) носити і застосовувати вогнепальну зброю, а компетенція цього органу в деяких напрямах дублює повноваження, делеговані відділам внутрішніх справ.
У населених пунктах України впроваджуватиметься місцеве самоврядування, і якщо цей закон «пройде», серед першочергових завдань нової влади постане питання формування власної «дружини» з поліцейськими функціями. Загалом ідея непогана, але з огляду на неможливість нині безболісно й адекватно криміногенній ситуації впровадити такий інструмент, потенційно вона є ще однією провальною ініціативою. По-перше, «багаті» міста і селища можуть дозволити собі певний час утримувати якийсь штат «шерифів», патрульних та інспекторів охорони. Але скільки сьогодні в цей кризовий період знайдеться міст, які зможуть повністю втілити задумане? По-друге, ніхто не дасть субсидії чи кредиту регресивним регіонам або містам під створення «своєї міліції» — грошей у бюджеті ледь вистачає на виплату зарплати працівникам МВС. По-третє, через важелі безпосереднього управління мерія чи селищна рада (відповідно містечкова бізнес-еліта, наближена до такої влади) повсякчас матиме спокусу використати «своїх правоохоронців» (зауважте, озброєних!) для захисту власних інтересів, силового тиску в політичній боротьбі, безперешкодної експансії бізнесу, підтримуваного регіональними очільниками. Приклад — рейдерські війни, в яких активну участь брали не тільки охоронні агентства, а й навіть кримінальники.
А що буде, уявіть, коли в якогось «гарячого» селищного голови з’явиться на повному забезпеченні кілька «багнетів» при повному міліцейському параді — із відповідними повноваженнями, у формі і зі зброєю, які вирушать, приміром, розбиратися зі скаржниками, не задоволеними умовами передачі громадського майна в оренду комерсантам? Звісно, що і голова селища, і його «гвардія» мають тут спільний інтерес, оскільки їхній бюджет, а відтак і забезпечення залежать від інвесторів та орендарів.
Сьогодні висловлюються небезпідставні побоювання: якщо законопроект ухвалять, в Україні з’явиться ще один полюс протистояння — між «державною» і «місцевою» міліціями. Цікаво, що в законопроекті фундаментальні засади діяльності практично списано з чинного Закону України «Про міліцію». В муніципалів передбачаються і спеціальні звання — від рядового до генерала. Примітно, що присвоюватимуться вони мером міста або сільським головою! Уявіть, яка буде «формена каша» в державі, коли в нас так і не навели порядку з козацькими формуваннями, де кожен курінь має свого «генерала»! Тільки на Полтавщині є близько 20 таких генералів.
Інший аспект: чи є повноцінною муніципальна поліція, в якій повинні бути не лише дільничні інспектори, а й ДПС, служба охорони, коли регіони повноваго не оперують надходженнями до казни, що формуються на окремій території? Звісно, зрівнялівка дає змогу розвиватися національним проектам більш-менш рівномірно, тобто… ніяк. Чи не краще було б спершу експериментально делегувати кільком областям або великим містам право запровадити муніципальну поліцію? Зрозуміло, за умови, якщо вони вільніше розпоряджатимуться коштами, які допоки скеровуються до центрального бюджету. Адже поліцейський місцевого самоврядування повинен мати відповідну екіпіровку, а ще — приміщення, зброярні, гаражі, комунікаційну інфраструктуру (радіостанції, телефонний зв’язок), автотранспорт, оргтехніку. Якщо такі органи діятимуть самостійно навіть у складі МВС (як колись пожежна охорона), все одно виникне потреба створити структури управління (координації) розрізнених муніципальних підрозділів правопорядку. Тобто вибудувати вертикаль внутрішнього управління та систему державного і громадського контролю їхньої роботи.
В ідеалі, який виписується у згаданому законі, влада на місцях (залежно від криміногенної обстановки) самотужки визначається із чисельністю територіальної поліції, її керівництвом. Але, як мені видається, це суто декларативна річ через кілька ключових обставин. По-перше, оперативна ситуація — річ доволі мінлива й характеризується сезонністю та залежністю від збігу випадковостей. По-друге, діюча влада підтримає прийнятий нею ж формат муніципальної дружини правопорядку. А от її наступники невдовзі, цілком імовірно, налаштують все під себе (збільшать-зменшать штат чи фінансування, змінять систему критеріїв оцінки діяльності або функціональні завдання тощо). Відтак — по-третє: принципи порядку проходження служби (вислуга років, система присвоєння спецзвань тощо), які передбачає цей закон, за таких нестабільних обставин не діятимуть, як це є нині в органах внутрішніх справ. Тобто при нинішній економіці важко уявити що, приміром у Маріуполі, муніципальний полісмен прийде на роботу в молодому віці й відслужить хоча б 20 потрібних для пенсії років. Дехто каже, що в таку поліцію підуть пенсіонери МВС, але це малоймовірно: багатьма з тих, хто сьогодні йде на заслужений відпочинок, керує бажання полишити такий рід діяльності і розпочати «нове життя».
У п. 39 ч. 1 ст. 26 і п. 1 ч. 1 ст. 38 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визначається компетенція сільських, селищних, міських рад створювати міліцію, утримувану за рахунок місцевого бюджету, призначати та звільняти керівників і дільничних інспекторів цієї міліції, чим у багатьох регіонах влада й користалася. Проте ці дільничні, утримувані на кошти громади, залишалися працівниками МВС.
Інше цікаве запитання: хто готуватиме кадри та управлінців для муніципальної поліції? Адже поки що не існує відповідного навчального закладу. Скоріше за все, це буде дуже просто і дешево: братимуть (зманюватимуть) підготовлених у ВНЗ МВС фахівців, які мають практичний досвід, або (у кращому для міліцейського відомства випадку) — вчитимуться на договірних засадах коштом громадян у зазначених вишах.
Чи не простіше було б реанімувати колишні ДНД або утворити загони правопорядку, тим більше що існує правове поле для такої діяльності — Закон України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»? Відповідно до нього помічники правоохоронців можуть користуватися пристроями для відстрілу гумових куль, спецзасобами й мають право затримувати порушників закону та складати адмінпротокол. Напевно, що не простіше. Через політичні амбіції замість того, щоб, приміром, законодавчо і практично допомогти налагодити охорону садово-дачних кооперативів, яких в Україні тисячі, деякі представники політикуму намагаються сподобатися електорату утопічними ініціативами, загорнутими у привабливу презентаційну обгортку. Щось схоже відбувається й із запровадженням муніципальної поліції, закон про яку просувається без детального вивчення можливостей самоврядування та аналізу того, наскільки за умов кризи регіони в сенсі цієї ідеї вичерпали свій ресурс. У МВС цей ресурс, якщо закон ухвалять у початковому вигляді, дещо «підтане»: у прикінцевих положеннях документа, зокрема, зазначається вимога щодо міліцейського відомства: «в населених пунктах, де будуть створені органи муніципальної поліції, передати з державної в комунальну власність будинки, майно та приміщення, які використовувались відповідними підрозділами міліції, що реорганізуються згідно з цим Законом»!
Краще менше — але краще
Натомість у МВС вивчають відповідний закордонний досвід. У межах твінінгу (інструмент інституційного розвитку, форма співпраці між органами влади держав ЄС і України, що передбачає передачу ноу-хау та передової практики між державними органами країн — членів ЄС і їхніми партнерами) українські фахівці вивчають досвід поліції наближення — неозброєного органу правопорядку у Франції.
Французька поліція наближення (проксиміте) — форма децентралізованої поліції, яка віддає перевагу переконанню, профілактиці та співпраці з громадою, а не застосуванню примусових заходів. Вона максимально спирається на розвиток системи патрулів. Її працівник згідно з чітко визначеними функціями планує свою роботу, яка є більш творчою, ніж у того ж таки дільничного. Наприклад, на дільниці поліцейського наближення проходить автотраса, і в одному з її місць постійно трапляються ДТП. Завдання офіцера — вжити всіх заходів, щоб зняти проблему, відреагувати на потреби громади. У процес планування досягнення цієї мети ніхто з керівництва не втручається. Фахівець проксиміте є самостійним у виборі інструментарію, який зрушить тривожну ситуацію.
Отже, маємо прямий антипод вітчизняної паличної системи в ОВС, за якої ініціатива далеко не завжди цінується і працівник нерідко не рветься рапортувати про виявлення якоїсь проблеми. Натомість чекає вказівок «з гори», замінюючи можливу робочу активність і цікавість нудною відбувалівкою.
Про технологію наближення наочно свідчить такий приклад. В одній з лікарень у Франції почали траплятися дрібні крадіжки. Викликали поліцейського проксиміте. Той порекомендував перемістити в інше місце сестринський пост — так, щоб чергова мала більший сектор огляду. Крадіжки припинилися. Саме в цьому і сенс, і критерій оцінки роботи: не стільки спіймати злодія за руку, скільки унеможливити крадіжки. Цікаво, що у відділі поліції наближення зазвичай довідок про виконану роботу не складають — про темп та якість роботи офіцера можна довідатися з окремого графіка, де позначаються індикатори ситуації з моменту початку її вирішення і до сьогодні.
А який досвід маємо ми в Україні у сенсі «наближеної» до населення роботи правоохоронців — «державних» і поспіхом створюваних «містечкових поліцій»? Приміром, міськрада Нововолинська, що на Волині, рішенням свого виконкому від 18.12.08 р. №478 прийняла програму діяльності муніципальної поліції міста на 2009 рік. Вона делегує цій структурі «забезпечення законності, правопорядку, охорону прав, свобод і законних інтересів територіальної громади, постійний контроль за станом благоустрою та притягнення до відповідальності порушників законодавства про благоустрій та Правил благоустрою Нововолинська, з питань незаконної торгівлі, самовільного будівництва». Показово, що одними із співрозробників програми стали Нововолинський міськвідділ міліції та відділ ДАІ УМВС, тож і питання «А куди дивилася міліція?» відпадає ніби само собою. Хоча обґрунтовувалося таке рішення доволі дивно. Цитуємо документ: «Через неналежне матеріально-технічне забезпечення спостерігається незадовільний рівень профілактики правопорушень, неефективність роботи міського відділу внутрішніх справ у організації громадського порядку, охороні довкілля, ліквідації стихійних ринків, забезпеченні дотримання правил торгівлі, правил тиші та контролю за дотриманням правил санітарії і благоустрою території міста. Тому рішення Нововолинської міської ради спрямоване на стабілізацію роботи відділу муніципальної поліції».
Отже, місцева влада створила відділ муніципальної поліції, зазначивши, що термін реалізації програми — 2009 рік, а міський бюджет виділяє необхідне фінансування. Загалом не густо: 37 тисяч гривень. Невже цих коштів вистачає для ефективного доповнення чи заміщення функцій міськвідділу внутрішніх справ (передбачалося забезпечення спецформою, посвідками й нагрудними жетонами інспектора встановленого зразка, засобами мобільного зв’язку, автотранспортом)? Є сумніви. Як сумнівно й те, що кілька «поліцмейстерів» з таким слабеньким фінансуванням кардинально вплинуть на щось, що, можливо, й не допрацьовує великий і потужний міліцейський орган. Хоча не сумніваюся, що основною спонукою ініціаторів було якраз сприяння міліції.
Сайт «Майдан» у лютому 2009-го повідомляв про протести громадськості Нововолинська проти дій мера, який створив муніципальну поліцію і нібито використовує її у власних цілях. Ініціативна група подала звернення президенту України, голові Верховної Ради, прем’єр-міністрові, генеральному прокурору. У зверненні йдеться про те, що за заявою громади Нововолинський міськвідділ міліції перевірив діяльність міської муніципальної поліції і направив результати розгляду до прокуратури міста. У зверненні також вимагалося порушити кримінальну справу за фактом діяльності незаконного озброєного формування у Нововолинську і протиправного вилучення з бюджету міста значних коштів. Наскільки нам відомо, цей конфлікт досі не вичерпаний. А що буде, коли «муніципали» з’являться повсюдно, можна лише здогадуватися…