Президентські ініціативи
10 січня 2008 року президент України вніс до Верховної Ради низку законопроектів, які, стосуючись визначення правового статусу різних органів публічної влади (Кабінету міністрів України, Вищої ради юстиції, Конституційного суду України, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування), спрямовані на досягнення єдиної мети — розширити повноваження глави держави. Запропоновані документи, мов у дзеркалі, відображають президентське бачення оптимальної моделі державного управління, уподобання й прагнення в царині політики. Усе свідчить про те, що чинний глава держави обстоює сильну президентську владу, яка є ознакою президентської республіки.
Оцінити ці президентські ініціативи однозначно позитивно чи однозначно негативно — неможливо. Як справедливо зазначають авторитетні фахівці Євросоюзу, «...вибір між президентською та парламентською системами є політичним вибором, який має здійснюватися вільно кожною окремою державою. Проте обрана система повинна бути якомога більш чіткою, законодавчі положення не повинні створювати можливостей для ускладнень та конфліктів». Від себе додамо: будь-яка форма державного правління є прийнятною, якщо вона, ґрунтуючись на принципі розподілу влад, забезпечує ефективне функціонування держави та довіру до неї з боку населення.
Модель організації влади, яка існує в Україні сьогодні, не є ефективною, так само як не є авторитетною влада. Безперечно, система державного управління потребує вдосконалення й не просто змін за принципом «нехай гірше, аби інше», а змін продуманих, виважених, політично нейтральних. (Під політичною нейтральністю автори розуміють покладення в основу державно-правового реформування не мінливих політичних інтересів і цілей, а принципів права, справедливості й... здорового глузду.)
Отже, немає нічого поганого в сильній президентській владі, так само, як немає нічого поганого в сильному парламенті чи уряді. Проблема в іншому. Прагнення президента України посилити свої позиції не викликало б стільки заперечень, якби, по-перше, разом із законопроектами, які розширюють президентські повноваження, до Верховної Ради України було подано пропозиції щодо створення дієвого механізму його відповідальності, а по-друге, президентські ініціативи були б беззастережно конституційними. З приводу останньої обставини постає питання: чим законопроекти глави держави, які містять спірні з точки зору Конституції України положення, кращі за діючі закони, конституційність яких також є сумнівною?
Конституційний суд очима президента
Президентський законопроект № 1318 (далі — законопроект) передбачає внесення змін до Закону України «Про Конституційний Суд України», які стосуються: 1) процедури призначення президентом України суддів Конституційного суду України (нова редакція частини 1 статті 6); 2) порядку вступу на посаду судді Конституційного суду України (нова редакція статті 17); 3) припинення повноважень судді Конституційного суду України (зміни до статті 23).
Законопроект містить лише три пункти, які уточнюють норми Конституції України, але їх реалізація здатна знищити незалежність Конституційного суду України — єдиного органу конституційної юрисдикції, який і без того втратив довіру й повагу українського суспільства.
Розглянемо президентські пропозиції детальніше.
1. У законопроекті запропоновано нову редакцію частини 1 статті 6 Закону України «Про Конституційний Суд України» (далі — закон), де її викладено таким чином: «Президент України призначає суддів Конституційного Суду України шляхом видання Указів». За чинним законом указ президента України про призначення судді Конституційного суду України має бути скріплений підписами прем’єр-міністра України та міністра юстиції України.
Слід зазначити, що після ухвалення Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року чинна Конституція України (стаття 106) не містить вимоги контрасигнації указів президента щодо призначення суддів Конституційного суду України (пункт 22 частини 1 статті 106 та частина 4 статті 106), а отже, положення законопроекту усувають суперечності між Конституцією та Законом «Про Конституційний Суд України».
2. Законопроектом передбачено суттєві зміни процедури вступу на посаду судді Конституційного суду України. Відповідно до статті 17 закону суддя КС складає присягу на засіданні Верховної Ради, тим часом президентська редакція цієї статті передбачає складання присяги на урочистому засіданні Конституційного суду.
Зміна порядку набуття повноважень суддями Конституційного суду України, за логікою, повинна унеможливити блокування роботи єдиного органу конституційної юрисдикції (зокрема, коли парламент зволікає із приведенням суддів до присяги). Однак запропонована президентом України процедура також містить загрозу для нормальної діяльності Конституційного суду України, оскільки не враховує особливостей одночасної ротації всіх суддів.
3. У разі ухвалення законопроекту стаття 23 «Припинення повноважень судді Конституційного Суду України» закон матиме такий вигляд:
«Повноваження судді Конституційного Суду України припиняються органом, який його призначив у разі:
1) закінчення строку призначення;
2) досягнення суддею шістдесятип’ятирічного віку;
3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я;
4) порушення суддею вимог, передбачених частиною другою статті 16 цього Закону;
5) порушення суддею присяги;
6) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
7) припинення його громадянства;
8) визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим;
9) подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.
Повноваження судді припиняються у разі його смерті».
Чинний закон України, встановлюючи у частині 1 статті 23 підстави дострокового припинення повноважень, у частині 2 визначає:
«Рішення про припинення повноважень судді Конституційного Суду України у випадках, передбачених пунктами 1—3, 6—9, приймається на засіданні Конституційного Суду України, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, — Верховною Радою України».
Отже, президент України прагне відстояти своє повноваження одноосібно звільняти третину суддів Конституційного суду України, призначених за президентською квотою. З формального погляду, він має рацію: пункт 22 статті 106 Конституції України формулює президентські повноваження щодо суддів Конституційного суду як безумовні й такі, що здійснюються президентом самостійно. «Президент України, — сказано у пункті 22 статті 106 Конституції, — призначає на посаду та звільняє з посади третину складу Конституційного Суду України».
Зазначимо, що це положення є одним з найбільш деструктивних у «пореформеній» Конституції України. Президентський законопроект лише поглиблює деструкцію, закладену Основним Законом.
Хай як парадоксально, але стаття 23 закону в чинній редакції, за якою дострокове припинення повноважень усіх суддів Конституційного суду, незалежно від суб’єкта їх призначення, здійснюється парламентом і яка не збігається з приписами Конституції України, є більш конституційною, ніж законопроект, котрий, закріплюючи повноваження президента України одноосібно звільняти суддів КС, конкретизує відповідну норму Конституції та усуває суперечність між нею і законом. Чинний Закон гарантує незалежність суддів Конституційного суду, тим часом Конституція та президентський законопроект таку незалежність знищують. Отже, Конституція України в цій частині є неконституційною? Виходить, що так.
Щоб довести цю тезу, згадаємо події, які розгорталися навколо Конституційного суду в розпал політичної кризи навесні 2007 року. Тоді президент указами від 30 квітня, 1 травня та 10 травня 2007 року (далі — укази) звільнив з посади трьох суддів КС — С.Станік, В.Пшеничного та В.Іващенка. Акти глави держави не лише поглибили політичне протистояння між ним і парламентом, а й позбавили суспільство правової можливості вийти з конституційної кризи на підставі рішень КС. Єдиному органу конституційної юрисдикції було завдано удару, від якого він і досі не може оговтатися.
Наведемо положення Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інститутів в Україні», ухваленої 19 квітня 2007 року напередодні президентських указів, в яких міститься заклик до всіх сторін конфлікту «розв’язати кризу легітимним, конституційним і мирним шляхом, а саме: або визнаючи легітимність дострокових виборів на базі рішення Конституційного Суду, або проведенням переговорів».
З правової точки зору, у контексті норм Основного Закону України, які конституюють президента як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, укази про припинення повноважень суддів Конституційного суду виглядали тоді й виглядають зараз, м`яко кажучи, абсурдними. Глава держави як гарант Конституції мав, по-перше, забезпечити стабільну діяльність, незалежність та неупередженість єдиного органу конституційної юрисдикції, по-друге, бути зацікавленим саме в такій діяльності. Але з політичної точки зору, у контексті політичного конфлікту, в якому президент був учасником, його дії зрозумілі, оскільки відповідали інтересам політичної доцільності.
За змістом три укази президента про звільнення суддів КС є ідентичними (за винятком прізвищ суддів, які звільняються), їхня мотивувальна частина зводиться до такого:
«Відповідно до пункту 22 частини першої статті 106, пункту 5 частини п’ятої статті 126 та статті 149 Конституції України звільнити... з посади судді Конституційного Суду України у зв’язку з порушенням присяги».
Норм, зазначених в указах президента, на перший погляд, було дотримано. Але формальне дотримання цих норм само по собі не знімає питання про правомірність указів. По-перше, їх неможливо відокремити від політичного конфлікту (в якому, до речі, арбітром мав виступити Конституційний суд): вони були пов’язані з політичним протистоянням між главою держави та парламентом, стали його продовженням. По-друге, попри посилання на норми Основного Закону, відставка суддів не була обґрунтована. Зокрема, укази обов’язково мали містити не лише твердження про порушення присяги суддею В.Іващенком, В. Пшеничним, С.Станік, а й розгорнутий аналіз їхніх дій, рішень, висловлювань тощо, які кваліфікуються як «порушення присяги». Порушення присяги — це серйозне обвинувачення, яке, щоб мати правові наслідки, має бути доведене.
Можливо, президент, відчуваючи необґрунтованість своїх указів, згодом скасував два з них із тим, щоб змінити підставу звільнення суддів КС з «порушення присяги» на «за власним бажанням», оскільки останнє формулювання не потребує жодних доказів.
Отже, підставу звільнення двох суддів Конституційного суду України змінено на більш «зручну», але норма, згідно з якою відповідним повноваженням наділена лише Верховна Рада, досі міститься в Законі України «Про Конституційний Суд України».
Парадокс законодавства
Можливо, це когось розчарує, проте навіть схвалення положень законопроекту залишить питання про конституційність указів президента щодо звільнення суддів КС.
Справа в тім, що крім Конституції та Закону «Про Конституційний Суд України» правове положення єдиного органу конституційної юрисдикції також визначається Законом України «Про статус суддів», у якому з приводу припинення повноважень суддів зазначається: «Суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив... Про наявність підстав для припинення повноважень судді та про висунення кандидатур для обрання суддею голова суду, в якому працює суддя, або голова вищестоящого суду повідомляє орган, який призначив або обрав суддю, в строк не більше одного місяця з дня виникнення підстав, передбачених законом. До повідомлення додаються документи, які свідчать про наявність підстав для припинення повноважень судді» (стаття 15).
Цікава ситуація: порядок звільнення суддів Конституційного суду сьогодні по-різному (!) регулюють три (!!!) нормативно-правові акти:
перший — Конституція України — встановлює повноваження президента щодо звільнення суддів Конституційного суду, призначених ним на посаду (пункт 22 статті 106);
другий — Закон України «Про Конституційний Суд України» — наділяє Верховну Раду України повноваженням звільняти суддів Конституційного суду (частина 2 статті 23);
третій — Закон України «Про статус суддів» — передбачає участь у процедурі звільнення суддів голови відповідного суду або суду вищої юрисдикції.
Це є яскравим свідченням «якості» українського законодавства і ще одним прикладом недосконалої роботи Верховної Ради.
Незалежність суддів — недосяжний ідеал?
Відповідні положення Конституції України, так само як і законопроект у цілому, слід розглядати в контексті незалежності та недоторканності суддів — фундаментального принципу, що є невід’ємною ознакою і водночас гарантією демократії та конституційного ладу. Цей принцип, проголошений статтею 126 Конституції України, закріплено в низці міжнародно-правових актів, які визнають незалежність правосуддя обов’язковим атрибутом демократичної держави. Незалежність суддів полягає передусім у їхній самостійності, непов’язаності при здійсненні правосуддя будь-якими обставинами та іншою, крім закону, волею.
Забезпечення принципу незалежності суддів правовими засобами вимагає, по-перше, законодавчого врегулювання процедури звільнення з посади, по-друге, дотримання цієї процедури при вирішенні питання по суті.
Іще раз підкреслимо: ні Конституція України, ні законопроект не забезпечують незалежності єдиного органу конституційної юрисдикції, оскільки не передбачають процедури неупередженого й відкритого розслідування в разі звільнення судді Конституційного суду за рішенням президента (зазначимо, що подібного повноваження не має глава жодної демократичної держави).
Серед можливих способів вирішення цієї проблеми два лежать на поверхні: перший — внести до Конституції України зміни, згідно з якими президент позбавляється повноваження звільняти суддів Конституційного суду, натомість ним наділяється Верховна Рада; другий — деталізувати в Законі «Про Конституційний Суд України» положення статті 15 Закону «Про статус суддів».
Можливі й інші варіанти. Головне — зробити, і якнайшвидше, Конституційний суд України по-справжньому незалежним.