Виникнення сучасних проблем у практиці й теорії прокурорсько-наглядової діяльності багато в чому зумовлене активною пропагандистською діяльністю окремих правознавців, що характеризують прокуратуру як породження тоталітарної держави, як орган прокомуністичний, що не піддається реформуванню і підлягає якщо не ліквідації, то різкому обмеженню шляхом вилучення основної функції — нагляду за законністю. Тому новому парламенту країни неодмінно знову доведеться звертатися до обговорення питань про майбутнє української прокуратури.
Саме законодавець повинен виявити об’єктивні чинники, якими визначаються потреби реформування державних структур і характер їхнього правового забезпечення. Стосовно перспектив розвитку органів прокуратури такими об’єктивними чинниками можуть бути визнані: стан правопорядку і правозахисних механізмів в Україні; характер взаємодії прокуратури з гілками державної влади; вітчизняні традиції забезпечення реалізації правових норм, що сформувалися на грунті українського менталітету (світогляду, психології, правової культури), загальновизнані норми і принципи міжнародного права, включно з рекомендаціями Ради Європи.
Європейські держави не знають єдиних стандартів побудови і діяльності органів прокуратури. Вивчення функцій прокуратури країн, які входять до Ради Європи, свідчить, що вони не збігаються, і прокуратура розвивається відповідно до національного законодавства, яке відображає правову культуру, що сформувалася в цих державах.
Попри розбіжності в думках учених і практиків, наш законодавець дійшов висновку стосовно неможливості поки що відмовитися від важливої складової прокуратури — нагляду за дотриманням і застосуванням законів. Загалом ця прокурорська функція зберігалася (на перехідний період), що ще раз зафіксували доповнення і зміни до Закону України «Про прокуратуру» у липні 2001 року.
У зв’язку з цим варто наголосити, що Закон України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про прокуратуру» від 12 липня 2001 р., який вступив у силу 26 липня, хоча і вніс принципові доповнення і зміни в становище і завдання органів прокурорського нагляду, але не усунув низки проблем, розв’язання яких необхідне в найближчому майбутньому.
На жаль, останніми роками в наукових дослідженнях значно менше уваги приділяється питанням теорії прокурорського нагляду, проблемам прокурорсько-наглядового права як галузі. Водночас місце і призначення прокуратури в системі державно-правових інститутів полягає в наступному. Прокуратура України — самостійний державний орган, що має низку конституційно закріплених ознак. Основною метою функціонування прокуратури є правозахисна діяльність; проте органи прокуратури здійснюють не лише захист прав і свобод людини і громадянина, а й захист суспільства і держави, тобто захист публічного інтересу.
На відміну від решти правоохоронних органів, що розглядають злочин як єдність факту та його кримінально-правової оцінки, вона поширює свій інтерес не лише на злочин і злочинця як елементи явища злочинності, а й виявляє тенденції і закономірності процесу порушення закону.
Єдність законності — наслідок її здійснення, реалізації законів, актів вираження народної волі. Верховна законодавча влада після ухвалення законів не може і не повинна залишатися байдужою до їхнього виконання. Тому вона зберігає за собою функцію забезпечення єдності законності, виконує її безпосередньо, а також за допомогою Конституційного суду, уповноваженого з прав людини, уряду, всієї системи виконавчої, судової діяльності, а також, що особливо варто підкреслити, через прокуратуру, якій вона передає більшу частину належної їй функції, залишаючи за собою право й обов’язок на її здійснення, у тому числі з метою забезпечення єдності законності в діяльності самої прокуратури. З цих позицій прокуратура як орган нагляду за дотриманням і застосуванням законів повинна існувати при законодавчій владі України.
Прокуратура не може бути в державі цілком самотньою при виконанні нею своїх обов’язків. Закон — вираження народної волі. Водночас він — творіння законодавчої влади. Прокурор разом із цією владою піклується про втілення його в життя, про точне і неухильне його дотримання. Сам діє на основі закону і підпорядковується лише закону, отже, у своїй діяльності незалежний і від законодавчих органів. Проте прокурору потрібна підтримка, або, за висловом Катерини II, «підпора», що повинна виходити насамперед від законодавчої влади. Прокурору доводиться нерідко опиратися «найсильнішим людям», тому прокуратура сама не впорається із завданням забезпечення єдності законності. Виконавча влада в цьому їй поганий помічник. Зрозуміло, їй потрібна і підтримка Президента України як глави держави і гаранта законності.
З другого боку, законодавчій владі для реального здійснення нею функції вищого контролю за дотриманням і застосуванням законів потрібна власна або близька до неї державно-правова структура, як така може виступати знову ж лише прокуратура.
Зазначу, що законодавство про прокуратуру, наділяючи прокурорів певними повноваженнями, далеке від досконалості. У ньому є прогалини, пов’язані з основним змістом прокурорського нагляду, що заважає його розумінню, утруднює застосування в практиці забезпечення єдності законності. Закон України «Про прокуратуру» дотепер розглядає прокурорський нагляд як додатковий (або навіть основний) засіб контролю за дотриманням законів. Поняття контролю і нагляду в сучасній теорії, законодавстві і практиці не розділені. Прокурори на ділі постійно, всупереч закону і своєму призначенню в правоохоронній системі, підміняють адміністрацію, здійснюючи так звані перевірки дотримання і застосування законів. Очевидно, уряд, як і законодавець, не вельми довіряє своїм чиновникам, якщо спонукає прокурора до систематичних прокурорських перевірок дотримання законів, а за суттю — до постійного вторгнення в їхню законну діяльність.
Виконання законів припускає лише законну діяльність, а в ній прокурору, вважаю, робити нічого. Якщо він тут час від часу ще з’являється, то, очевидно, лише тому, що в практиці занадто часто трапляються правопорушення і їх потрібно виявляти неодмінно прокурору з урахуванням традиційно низької активності адміністрації та її контролюючих органів. Звичайно, при провадженні перевірок прокурори знаходять чимало порушень закону, проте частіше марнують час або виявляють незначні порушення, створюючи тим самим видимість активності. Можливо, прокурори тому і знаходять правопорушення, що суспільство і держава звикли до такої їхньої діяльності?
Організація прокурорського нагляду за дотриманням і застосуванням законів потребує принципової зміни. Його предмет, цілі та напрями не можуть бути успішно реалізовані внаслідок їхньої широти і невизначеності. Саме в представницьку функцію органів прокуратури (п. 2 ст.121 Конституції України) повинен трансформуватися нагляд прокурора за дотриманням і застосуванням законів.
Одним із основних напрямів прокурорського нагляду, на мою думку, є не власне нагляд (спостереження) з його невизначеними (загальними) цілями, предметом і напрямами, а прокурорсько-представницький (судовий) процес. Прокурорсько-представницька судова діяльність нині — потреба, а багато в чому і реальність, із якими не можна не рахуватися. Якщо вона ще не одержала цілковитого визнання, то лише тому, що фахівці, які займаються прокурорським наглядом, не дуже уважні до змін, котрі відбуваються у житті і законодавстві.
Прокурори, як випливає зі ст.19 Закону України «Про прокуратуру», мають право проводити перевірки лише на підставі інформації, що надійшла, про факти порушення закону, які потребують вжиття заходів. Тут уже вимальовується неможливість нагляду, що носить неконкретний, далекий від дійсності характер. Більше того, відповідно до ст.ст.20—24 Закону України «Про прокуратуру» прокурори повинні встановлювати факти порушень законів як підставу для прокурорського реагування. Саме в цих цілях вони вправі здійснювати перевірки дотримання законів, що не є наглядовими, а виступають дослідженням конкретних матеріалів про правопорушення. Отже, прокурорська перевірка — не пошук інформації про порушення закону, а вивчення відомостей про правопорушення, виявлення його фактичних обставин. Сучасний прокурорський нагляд за законністю — це вже не нагляд у власному значенні слова, а лише прокурорсько-представницький процес, що існує в різноманітних формах і включає загальне прокурорсько-наглядове виробництво про правопорушення, наглядове виробництво за кримінальними, цивільними, господарськими справами, здійснювані на основі кримінально- і цивільно- (господарсько)- процесуальної форми.
Українська прокуратура, як і решта правоохоронних органів, переживає не найкращі часи. Криза законності, слабке забезпечення правового захисту особистості й інтересів суспільства, зростання злочинності визначають підвищені вимоги до прокуратури. Вимоги ці вона повною мірою задовольнити не може, оскільки ослаблена відтоком кваліфікованих кадрів, дезорієнтована у виборі цінностей, які має захищати. Колишня правова ідеологія, що спиралася на гасло соціальної справедливості, зруйнована. Нова, в основі якої лежала б система ринкових відносин та індивідуалістичної філософії, поки ще не затвердилася. Як видно, коло замкнулося, проте вихід з нього все-таки є, але не в розробці концепції прокурорського нагляду і не в занадто вільному поводженні з законодавством про прокуратуру, а у відповіді на питання, чим є прокуратура в сучасних умовах.