Справа про вбивство Ігоря Александрова, справа «перевертнів у погонах», трагічна доля Гіві Гонгадзе та самогубство колишнього міністра внутрішніх справ Юрія Кравченка настільки загострили необхідність і неминучість прийняття якнайшвидших рішень стосовно долі реформування Міністерства внутрішніх справ України, що цьому немає розумної альтернативи.
Відомі в теорії і на практиці принципи та правила, уявлення системників і управлінців-професіоналів (а більше, мабуть, і нема кого…) як про реформування загалом, так і про реформування системи МВС України зокрема настав час зібрати в єдиний ланцюг - послідовну та струнку багатоланкову настанову, яка по суті є нічим іншим, як тривіальним алгоритмом. Або ж сценарієм діяльності міністра внутрішніх справ зі здійснення ним стратегічного й оперативного управління перетворенням старої системи МВС. Говорячи про тривіальність алгоритму, ми не хотіли підкреслювати «надзвичайну простоту» справи реформування і ввести когось в оману або стан ейфорії. Давно минув час дилетантів і експериментів, тому без наукового моніторингу процесу реформування потенціал перетворень може бути надзвичайно швидко розтрачений. Ми були б далекі від істини, якби самі повірили в те, що існує універсальний рецепт на всі випадки життя і що застосування запропонованих нами ліків (тобто сценарію) назавжди зцілить систему. Однак ми впевнені, що в нинішніх умовах ніщо інше не спрацює.
Чи здатна система МВС України на реформування самої себе? Офіційно вона перебуває у стані реформування з 1996 року. Скільки ще потрібно чекати? Питання риторичне, інакше ми втрачаємо не лише сенс і темп реформування, а й найдорожче, що в нас поки що є - довіру народу.
Декларації та покладання на недосконале українське законодавство та революційний запал є абсолютно недієвими без створення (у результаті реалізації реформи!) сталої внутрішньої мотивації робітників системи МВС. Адже цілком імовірно, що процес реформування може знову легко захлинутися, що вже неодноразово траплялося в минулому.
Практика свідчить, що міліція завжди у змозі діяти надзвичайно ефективно, відповідно до політичної ситуації, що змінилася, а також перетворюючись у робочий або неробочий час (тут уже відомого всім шила в мішку не приховаєш) на нелегальну приватну правоохоронну службу. Водночас приклади високої ефективності є і в роботі цілком офіційній - Державної служби охорони при МВС України, яка надає послуги з охорони життя та майна на досить високому якісному рівні навіть пересічним громадянам. Отже, ефективність діяльності органів, служб і підрозділів системи МВС можна і слід нарощувати, але це зусилля не сягне потрібного апогею, поки не буде реформовано систему загалом.
Що таке реформування системи МВС України, чому воно потрібне, як його організувати і найбільш результативно й ефективно скористатися результатами? Відповідність загальноєвропейським стандартам, звісно, далеко не найгірша перспектива для нашої міліції. Та як цього досягти? Просто вивчення чужого досвіду нічого не дасть, використання лише внутрішніх зусиль (винайдення велосипеду) теж неефективне. Де ж вихід? На наш погляд - у використанні кращих сторін як першого, так і другого варіанта розвитку. На особливу увагу заслуговує завдання узагальнення передового вітчизняного та зарубіжного досвіду професійної діяльності органів внутрішніх справ, включаючи досвід її реформування. Його могла б вивчати аналітична робоча група (АРГ) при міністрі внутрішніх справ із залученням партнерів із відповідних відомств найближчих Україні за менталітетом населення, рівнем економічного, політичного та правового розвитку країн (Болгарії, Угорщини, Латвії, Литви, Польщі, Румунії, Словаччини, Чехії, Естонії). І лише після цього можна говорити про можливість освоєння високотехнологічного досвіду діяльності поліції таких країн, як Великобританія, Німеччина, США, Франція.
Спробуємо викласти низку, на наш погляд, основоположних вимог до сценарію реалізації реформи в системі МВС України.
1. Сценарій є високоінтелектуальним продуктом діяльності спеціально організованої і постійно діючої при міністрі аналітичної робочої групи, що складається з найуспішніших практиків-професіоналів і певної кількості молодих працівників органів внутрішніх справ, а також учених-теоретиків і експертів, активістів громадських організацій і журналістів, компетентних у правоохоронній тематиці. Всі значущі для заінтересованої громадськості та міжнародних організацій результати роботи АРГ мають відразу ставати доступними для обговорення. Обнародування сценарію дозволить одержати критичні відгуки на нього з боку якнайширшого кола професіоналів.
2. Сценарій є робочим проектом (технічним завданням), реалізація якого здатна врахувати як концепції, програми, плани реформування системи, так і найменш значущі для неї зміни моральної, економічної, політичної і правової ситуації у країні.
3. Сценарій є основою організації моніторингу реформування системи, можливістю жорстко контролювати досягнення цілей на всіх проміжних етапах реформи в режимі реального часу.
4. Сценарій є всеохопним рекомендаційним документом, на основі якого мають створюватися (і відповідати йому) всі інші внутрівідомчі нормативні акти міністерства на період проведення реформи. Вони мають бути узгоджені зі сценарієм, не суперечити йому. Інакше буде неможливо дотримуватися стандартів, вимог і цілей реформування системи МВС і суворо відмежовувати від реформаторських процесів ті нібито робочі процеси в системі, які вже набили оскому своєю імітацією і протидіють необхідним.
Інноваційно-інвестиційні моделі реформування (принципи ефективного розподілу коштів, прискорення процесу реформування тощо) добре відпрацьовані у світі. На наш погляд, сценарій реформування системи МВС може бути розроблений у найкоротші терміни. Центральна АРГ і її філії на місцях можуть бути створені протягом одного-двох місяців. Сценарій реформи можна уточнювати у процесі роботи АРГ.
Насамперед групі розробників сценарію варто було б вивчити побажання працівників системи щодо формування їхньої внутрішньої мотивації до службової діяльності. Наприклад, перебування пенсіонерів на штатних посадах перешкоджає кар’єрному росту молодих фахівців; окрім того, виплачування посадового окладу та пенсії лягає вагомим навантаженням на державний бюджет. Особливо це стосується центрального апарата МВС та його управлінь у областях, професіоналізм працівників яких нерідко викликає у низової ланки мовчазний подив.
Наукові розробки в галузі реформування системи МВС досі не затребувані, хоча вони існують як у відомчих, так і в зовнішніх наукових і навчальних підрозділах. Головним у такого роду науково-дослідних і дослідно-конструкторських розробках є такий підхід до реформування, за якого нові технології стають інструментом ефективної професійної діяльності в системі МВС. Їх вичленення із загальної маси розробок може бути здійснене в результаті спеціально організованої діяльності шляхом об’єднання зусиль теоретиків і практиків. Світовий досвід свідчить про можливість реалізації цього завдання у найкоротші терміни шляхом опанування механізму управління інноваціями. Саме він закладений в основу майбутнього сценарію реформування. Нагадаємо, що в діючій Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України механізму її реалізації фактично немає.
Ефективність інноваційної, реформаторської роботи МВС може бути відстежена незалежними експертами, які добре знають усі головні характеристики її дореформеної діяльності, що підлягають виправленню або цілковитій заміні. Зокрема порушення закону та прав людини; слабка доказова база для передачі обвинувального висновку до суду; вирішення особистих проблем за державні кошти («кришування»). Звідси випливає можливість створення репрезентативної порівняльної бази характеристик до- та післяреформеної діяльності. Інакше можна абсолютно голослівно стверджувати, що реформа або вдалася, або зовсім не вдалася залежно від тих або інших інтересів її опонентів.
Сценарій реформування системи МВС України потребує ретельного пропрацювання етапів його реалізації. Вважаємо, що головними з них є: діагностика; комплектування матеріальних та інших засобів для вирішення проблем; добір інструментів вирішення проблем (інноваційних правоохоронних технологій базових відомчих процесів у системі); перевірка результатів реформування на відповідність стандартам, вимогам і цілям реформи (повної або часткової ліквідації проблем, що існували на початок реформування).
Рівень забезпечення силових структур загалом і системи МВС зокрема завжди був похідним від політики підтримки цих структур в активному стані. Це досягається не стільки за рахунок відповідного добору кадрів, характеру їх підготовки та режиму діяльності, скільки за рахунок проведення вищим державним керівництвом цілком усвідомленого їх «недофінансування».
Безумовно, реформа системи МВС не може тривати нескінченно. Її здійснення безпосередньо залежить не стільки від сили політичної волі керівництва, скільки від усезростаючої чисельності прихильників усередині та поза системою, залучення максимальної кількості зацікавлених у її позитивних результатах громадян. Лише в цьому випадку можна буде говорити про доцільні короткострокові (в межах двох-трьох років) і довгострокові (5-10 років) результати.
А тепер про головне. Читаємо у відомій газеті таке: «Міністр внутрішніх справ України Ю.Луценко має намір у першому півріччі подати до Верховної Ради законопроект про зміни закону «Про міліцію». Він сказав, що нині є два варіанти реформування МВС. Відповідно до першого варіанта, у МВС пропонується залишити виключно міліцейські функції і передати Міністерству транспорту та зв’язку технічний огляд транспорту та його реєстрацію, у Міністерство юстиції передати паспортну та міграційну службу. За словами Ю.Луценка, він виступає за те, щоб відразу на основі МВС створювати європейське міністерство. На думку Луценка, за такого [другого. - Авт.] варіанта перший заступник міністра курируватиме лише міліцейські підрозділи, слідство та громадську безпеку. Другий заступник керував би внутрішніми військами, перейменованими на Гвардію МВС, котрі виконували б функції, які в інших країнах здійснює жандармерія. Ще один заступник має курирувати паспортну службу, освіту, охорону здоров’я і матеріальні ресурси. У цій частині МВС, вважає Ю.Луценко, повинні працювати цивільні фахівці, які становили б 1/3 частину чисельності міліції».
МВС сьогодні є не лише силовим відомством (тобто таким, що використовує на законних підставах силу зброї та спеціальних засобів), а й контрольно-наглядовим та реєструючим органом, який не потребує зброї для виконання своїх завдань. Перший блок усе більше деградує, бо не приносить більш-менш істотних - принаймні таких, що допускаються законом - доходів і водночас досить часто вимагає надзвичайно напружених зусиль. Хоча, на нашу думку, саме функція захисту громадян від злочинних зазіхань є головною, системотворчою, перетворюючи МВС в очах суспільної думки на справжній орган підтримки правопорядку на необхідному громадянському суспільству рівні. І навпаки, контрольно-наглядовий і реєструючий функціональний блок, усе більше і більше розростаючись, дає усе більше й більше доходів, тим самим нівелюючи роль МВС як силового відомства, що втрачає свій імідж захисника, відмовляючись від можливих переваг і преференцій у Держбюджеті, пов’язаних із його відповідним статусом. Такими є справжні блоки, з яких складається структура системи МВС України.
Коли міністр внутрішніх справ заговорив про значне скорочення витрат населення на виконання міністерством зазначених вище функцій, це було сприйнято як крок у правильному напрямі. То чи не логічніше передати цю функцію у Міністерство юстиції, щоб остаточно сформувати в очах громадян погляд на МВС як на силу, здатну до безкорисливої діяльності на їхнє благо, а не таку, що вимагає регулярних платежів за свої послуги? На наш погляд, відповідь очевидна. Проте міністр у згаданому інтерв’ю дану думку в цьому напрямі вже не розвивав... Можливо, його вчасно ознайомили з цифрами очікуваних доходів?
Ми вважаємо, що МВС України має стати винятково бюджетозатратним органом. Ті ж оплачувані послуги (наприклад, охоронні) не повинні надходити в державний бюджет, вони є своєрідними преміальними, показником довіри до діяльності системи МВС, її ефективності. Насправді проблема полягає у справжньому трансформуванні (внаслідок реалізації сценарію реформи системи МВС) досить добре відомої ієрархічної піраміди, яка своєю монолітністю і непроникністю робить слабкими та малозмістовними природні робочі процеси в ній. В остаточному підсумку такого роду система сама себе прирікає на консервацію і застій, а отже - лише на імітацію професійної службової діяльності. Проте це неминуче веде до зміни її початкової сутності на абсолютно протилежну! Треба мати мужність визнати, що навіть сьогодні громадяни України відкрито називають міліцію країни «тими ж бандитами, лише у формі» і вважають, що РОВС і УМВС в областях являють собою найсправжнісінькі фінансові піраміди.
Як виправити існуюче становище? Цього можна досягти за рахунок освоєння інноваційних правоохоронних технологій. Якщо у вашому арсеналі, на жаль, лише форми та методи роботи, які давно стали неприйнятними в суспільній свідомості, то лише в тому випадку, якщо вам буде запропонована ефективніша «зброя», ви зможете зробити вибір на її користь і назавжди відмовитися від застарілих методів діяльності. Та тоді слід визнати, що без цього нового технологічного арсеналу всі заклики, звернені до працівників МВС, навіть підкріплені страхом покарання, залишаються лише порожніми заклинаннями.
Отже, справа тепер за тим, щоб організувати вивчення, розробку й опанування цього нового арсеналу методів і засобів аналітичною робочою групою.
Оцінка труднощів і перешкод на шляху реформування має здійснюватися у вигляді спеціально організованої інтелектуальної роботи, корекція необхідних для цього дій і заходів повинно здійснюватися на вищому рівні керівництва відомством. Виняткове значення має створення особливого режиму моніторингу й обговорення перебігу та результатів реформування, мобілізації додаткових матеріальних і фінансових ресурсів, суспільної думки про реформу системи МВС. Необхідні супровід і громадський контроль за перебігом реформування з боку ЗМІ та неурядових організацій (цивільна мобілізація на допомогу позитивному адміністративному тиску з боку зовнішніх ініціаторів реформування). Дуже важливо і розробити механізм незалежного оцінювання перебігу реформування, що включає в себе відомчі та незалежні ЗМІ, відповідні висновки радників міністра тощо.
Добре відомо, що при реформуванні системи керівництво міністерства внутрішніх справ завжди стикалося (досвід історії це незмінно підтверджує) із так званим «кореневим опором», який чинить спробам зміни дореформена система діяльності. Це глибинні, фундаментальні правила, цілі та цінності старої системи, у яких виявляється її сутність. Проте застарілі цілі можна прибрати тільки шляхом вирішення старих проблем. Не розв’язавши їх, даремно ставити перед собою нові цілі. При цьому варто визнати те, що нові цілі перед персоналом МВС можна поставити, лише піддавши дореформену систему діяльності та правила, що стали звичними, щонайжорсткішій, безсторонній і принциповій критиці. За наявності достатньої кількості «гравців, згодних грати за новими правилами» зміна звичних форм і методів діяльності може спричинити зміну сутності системи. Фактично йдеться про формування нового керівного та низового ядра професіоналів-інноваторів, зацікавлених у докорінній зміні сутності службової правоохоронної діяльності, що відповідає цивілізованим уявленням про неї. Значне ж збільшення ядра чесних професіоналів у системі МВС, на наш погляд, можливе лише за дотримання таких умов:
- відкритий аналіз проблем, що існують у службовій діяльності;
- широке інформування персоналу про цілі реформи та засоби їх досягнення;
- наявність дієвих стимулів нарощування кваліфікації (опанування інноваційних методик - технологій діяльності);
- організація справедливої винагороди (або покарання) за відповідні результати службової діяльності.
Нове професійне ядро персоналу МВС необхідно сформувати за рахунок відповідних матеріальних і моральних стимулів. Ті, хто згоден і вміє працювати по-новому, довів свою професійну придатність усією своєю попередньою діяльністю в системі МВС, мають бути негайно делеговані не лише у вищі, а й насамперед у керівні ланки середнього та низового рівня системи. Невідомо, чи підбиратимуть вони собі кадри такої ж самої якості, та цей шанс їм потрібно надати. На наш погляд, нове керівництво Міністерства внутрішніх справ України здатне консолідувати навколо нових правил, ідей, уявлень і технологій необхідну кількість професіоналів для реалізації інновацій, а отже - справжнього, дієвого та продуктивного реформування системи.
Поки що видиме перетворення міністерства, на жаль, звелося до передачі в інші відомства підрозділів, відповідальних за виконання не властивих МВС функцій. Тоді як якісних змін змісту та значення діяльності системи поки що не відбулося. Але ж тільки в цьому випадку реформування має шанси ввійти у плоть усього організму системи МВС. Що ж до операторів перебігу реформування, тобто працівників, які відслідковують втілення реформи в життя, то це і є співробітники тієї самої Аналітичної робочої групи при міністрі внутрішніх справ, яка вже неодноразово згадувалася вище. АРГ, аналізуючи результати та доходячи висновків щодо відповідності вжитих заходів вимогам сценарію реформування, можуть пропонувати головному сценаристу реформи корекції, зумовлені непередбаченими та знову виникаючими обставинами. Треба визнати, що у сценарії реформи можуть мати місце й чинники, врахувати які на етапі концептуалізації аксіоматично й теоретично неможливо. Проте група операторів моніторингу шляхом проведення відповідної інтелектуальної роботи може допомогти нейтралізувати їхні несприятливі впливи.
Ще одна важлива обставина. Сценарій реформування має відрізнятися від будь-яких концепцій, програм і планів реформування системи МВС України головним. У ньому від початкового до кінцевого кроку має бути розписано управління алгоритмом, технологіями (правилами) тих або інших дій, операцій, заходів, у яких буде зазначено, як діяти, що вважати результативним і ефективним (кінцевою метою розпочатих дій). Яким чином буде нагороджено правильні дії, які негативні наслідки спричинить відмова від професійного виконання службових обов’язків. Як буде перевірена ефективність діяльності МВС загалом головним замовником - українським народом.
Аналітична робоча група при міністрі внутрішніх справ має не лише аналізувати перебіг реформування, а й розробляти можливі варіанти вирішення проблем, що виникають, коригувати відхилення від заданих параметрів реформування. До її завдань можуть входити також деякі специфічні напрямки діяльності. Наприклад, на сьогодні зовсім немає більш-менш прийнятного підрахунку вартості як усієї сукупної діяльності системи МВС України, так і витрат на її реформування, а також розрахунку очікуваного ефекту від проведення реформи. Вартість діяльності системи МВС України налічує багато складових, головними з яких є базові функції поліцейської діяльності: 1) профілактична робота дільничних інспекторів, 2) надання охоронних послуг, 3) карний розшук, 4) слідство. Крім цих існують і інші, якоюсь мірою другорядні функції системи. Зрозуміло, що необхідний глибокий аналіз економіки діяльності системи МВС з урахуванням закордонного досвіду розвинених країн, країн-сусідів і держав, що перебудовують діяльність своїх правоохоронних систем відповідно до загальноєвропейських стандартів.
Якість правоохоронної діяльності МВС залежить не лише від грошового утримання його працівників або технічного оснащення системи, а й від вартості наукового забезпечення, надання освітніх послуг і перепідготовки кадрів. Це виявляється у збільшенні або зменшенні розміру матеріальної та моральної шкоди населенню від злочинних зазіхань, витрат населення на підтримку своєї безпеки на прийнятному для нього рівні. Водночас досі не відомо, у скільки обходиться нашому народу ефективність (або неефективність) діяльності системи МВС і її реформування, що затяглося.
Відомо, що щороку система МВС фінансується далеко не в повному обсязі від потреб. Практично все фінансування іде на заробітну плату його персоналу. На цьому тлі пишним цвітом розквітли так звані спеціальні фонди. З них фінансуються не лише забаганки командного складу, а й насущні потреби співробітників (транспорт, бензин, оргтехніка, премії за результати роботи). Існують об’єктивні причини для корупційних дій.
Важливу роль в управлінні процесом реформування системи МВС України відіграє діяльність центрального апарату міністерства. Він може виступити не лише як головний диспетчер повсякденного функціонування системи, а й як орган, що безпосередньо регулює діяльність із усунення перешкод у процесі реформи.
І ще про одну немалозначну обставину. Прийнято головною метою діяльності системи вважати контроль за обсягом і структурою злочинності. Тому необхідно чітко уявляти, скільки і яких кримінальних справ, що знаходяться у провадженні, доходить до суду; скільки з них повертаються на додаткове розслідування, скільки закінчуються винесенням обвинувального, а скільки - виправдувального вироку. Головним оцінювачем результативності діяльності системи МВС має стати судова гілка державної влади. Саме вона «приймає» справи, тим самим оцінюючи якість роботи системи МВС загалом і вказуючи законодавчій гілці влади на подальше поліпшення парламентської роботи (законне заохочення тих або інших видів діяльності, пом’якшення або жорсткість покарань тощо). При цьому судова влада в силу свого природного статусу кровно зацікавлена у всеосяжній і детальній перевірці змісту та якості роботи МВС.
Згадаємо у зв’язку з цим лише про один момент. Виправдувальний вирок суду насправді не є свідченням його поганої роботи, що є новим поглядом у порівнянні з нашим тоталітарним минулим. Кожен випадок такого роду має стати основою для проведення ретельного аналізу всіх обставин у відповідній слідчій службі МВС. Прокуратура, беручи участь у відправленні судової влади як сторона обвинувачення, зазвичай має справу з матеріалами, підготовленими МВС, будучи, таким чином, «приймальником» результатів його діяльності. Отже, суд і прокуратура - природні перевіряльники діяльності системи МВС (тобто контролери не за наказом згори, а за родом своєї повсякденної діяльності), оскільки абсолютно не зацікавлені у прикрашанні тих або інших показників діяльності даної системи. Більше того, вони можуть одержати свої «дивіденди», розкриваючи всі помилки та недогляди, яких припустилося МВС.
Зрозуміло, зловживання можливі й за такого порядку організації діяльності, проте згадаймо: не так давно МВС виконувало і судові функції, тобто бували часи й гірші.
Отже, назріли:
- функціонально-вартісний аналіз діяльності системи МВС України;
- організація регулярного надходження експертних висновків про її ефективність;
- аналіз суспільної думки про діяльність системи (зокрема про справжній рівень злочинності тощо).
Регулярні телеінтерв’ю і виступи у ЗМІ міністра внутрішніх справ, публічні звіти про його роботу, критика збоку мають стати систематичними. Саме це викликає відгуки, настільки необхідні для розуміння слушності вибору напрямку реформи, а їхній аналіз дозволить розраховувати на створення набагато сприятливішого тла реалізації реформи у вигляді відповідної суспільної думки та настроїв.
Міністру внутрішніх справ, можливо, добре відомо про те, що безпосередньо протидіє злочинності лише кожен п’ятий із працівників системи МВС України. Тим часом МВС скаржиться на брак сил і засобів протидії злочинності. На нашу думку, міністерство не вкладає левової частки ресурсів, що йому виділяються, у створення фундаментальних умов для своєї діяльності. У засобах масової інформації міністр внутрішніх справ нарікає на відсутність достатньої кількості однодумців, професійних і компетентних фахівців з актуальних проблем реформування, на неявний опір старого кореневого ядра системи новаціям, що може звести нанівець зусилля, яких він докладає. Отже, можна допускати наявність настійної потреби вищого керівництва МВС у підтримці його зусиль із реалізації реформи з боку щонайширшої наукової громадськості.