Андрій РИШЕЛЮК, кандидат юридичних наук,
Микола МЕЛЬНИК, доктор юридичних наук
Як відомо, якість соціального життя багато в чому визначається якістю законів. А це ставить особливі вимоги до самого закону — він має сприяти соціальному прогресу і при цьому бути справедливим, обгрунтованим, чітким, зрозумілим.
Сьогодні є всі підстави констатувати той факт, що законодавча діяльність українського парламенту позбавлена системного, послідовного, планомірного характеру, вона не має чіткої та стабільної спрямованості на стимулювання прогресивного суспільного розвитку. Такий стан справ зумовлений двома групами причин: зовнішніми, які виникають за межами парламенту, і внутрішніми. До числа останніх належать і чинники, що стосуються проходження законопроектів у парламенті.
На відміну від аналізу політичної складової діяльності українського парламенту, спроби професійного публічного аналізу ходу і результатів законотворчості в нашій країні робляться досить рідко. Не претендуючи на вичерпне дослідження зазначеної проблеми, на основі власного багаторічного досвіду участі в законотворчій діяльності вважаємо за доцільне висловити деякі міркування стосовно стану справ і перспектив національної законотворчості.
Рік у рік не тільки журналісти, а й багато високопоставлених посадових осіб держави у своїх оцінках роботи парламенту часто виходять саме з «валової» кількості прийнятих актів чи в кращому разі з аналогічної кількості ухвалених парламентом законів. Такий підхід поступово перетворився на своєрідний стереотип, на ідеологію, яка протягом уже досить тривалого часу впливає на поведінку і роботу парламенту, уряду, окремих депутатів. Однак існують реалії законотворчої практики, які породжують серйозні сумніви в правильності цього підходу.
У період роботи 4-го скликання парламенту (2002—2006 рр.) ухвалені й набрали чинності 1138 законів і шість кодексів. За той ж час на розгляд парламенту внесено трохи менш як 5000 законопроектів — 4922 проекти законів і 34 проекти кодексів (ми вважаємо за правильне не змішувати закони та постанови парламенту, оскільки переважна більшість постанов є актами процедурного і персонального характеру). Отже, за рік реєструвалося в середньому понад 1200 проектів законів і кодексів. Це набагато більше, ніж у попередньому, третьому, скликанні, — тоді загальна кількість внесених законопроектів становила 3624 за скликання, або близько 900 за рік.
Відповідно до законодавства, всі внесені суб’єктами законодавчої ініціативи законопроекти формально мають право бути розглянутими на пленарному засіданні. І парламент 4-го скликання сумлінно намагався розглянути всі чи майже всі проекти. У результаті процедура розгляду дедалі більше спрощувалася, ухвалення багатьох законів у залі парламенту стало зводитися до простого натискання кнопок. Ставлення до закону стало більш легковажним, підготування проектів до розгляду — менш ретельним. Схоже, що до кінця скликання депутати і керівники парламенту взагалі забули про положення Регламенту Верховної Ради, відповідно до яких законопроект зазвичай розглядають у трьох читаннях.
Зазначена тенденція до непомірного спрощення процедури розгляду законопроектів, безумовно, є шкідливою. Особлива процедура розгляду законопроектів на перший погляд може видатися якимось анахронізмом, але насправді є важливою гарантією, по-перше, ухвалення парламентом справді потрібних країні законів, по-друге, встановлення ними науково обгрунтованих нормативних приписів, по-третє, забезпечення системного законодавчого регулювання громадського життя. Безпідставне спрощення процедури прийняття законів — це прямий шлях до зниження їхньої якості. Результатом може бути прийняття «некондиційного» за якістю законодавчого акта, від якого на практиці буде більше шкоди, ніж користі.
Більшість ухвалених протягом 4-го скликання законодавчих актів (677 із 1144) — це закони про внесення змін. Причому в практиці Верховної Ради, на жаль, часто-густо буває, що зміни починають вносити в недавно ухвалений закон. Іноді процес коригування закону починається ледь не наступного дня після його прийняття. До багатьох законів уже в перші роки після ухвалення вносять численні зміни. Наприклад, до Кримінального кодексу України, що діє з 1 вересня 2001 року, зміни за час роботи парламенту 4-го скликання вносили 29 разів, до Цивільного кодексу України, що діє з 1 січня 2004 року, — 16 разів, до Закону «Про податок на доходи фізичних осіб», який набрав чинності із січня 2004 року, — 16 разів. Навіть до Кодексу адміністративного судочинства України, який вступив у силу зовсім недавно, 1 вересня 2005 року, чотири рази вносили зміни, причому першого разу — уже 8 вересня 2005 року.
Крім цього, чимало законів, ухвалених досить давно, перебувають у стадії «перманентного» коригування. Зокрема Кодекс України про адміністративні правопорушення за період роботи 4-го скликання змінювали 64 рази, Закон «Про податок на додану вартість» — 38 разів, Закон «Про оподаткування прибутку підприємств» — 38 разів, Закон «Про систему оподаткування» — 11 разів, Закон «Про міліцію» — 12 разів, і цей перелік можна було б продовжувати дуже довго.
Тим часом внесення змін у чинний закон далеко не завжди може бути розцінене як позитивне явище. Воно зрозуміле тоді, коли після ухвалення відповідного первинного закону минуло кілька років, і практика розкрила недоліки його змісту. Об’єктивні умови, яким має відповідати той чи інший чинний закон, згодом також можуть змінитися, що породжує потребу в приведенні закону у відповідність до нових реалій суспільного життя. Але якщо законодавцю вже в перші роки після ухвалення якогось закону пропонують вносити в нього багаторазові зміни і такі пропозиції приймаються, то це явне свідчення низької юридичної якості такого закону. Бо якщо закон грунтовно підготовлений і ухвалений, не повинно виникати потреби в його негайному коригуванні.
У тих же випадках, коли часті зміни чинного закону стають повсякденним явищем протягом кількох років, слід визнати, що й «коригувальна» законодавча робота також ведеться на невисокому професійному рівні. Адже розумним методом роботи з удосконалення змісту чинних законів є не багаторазове «смикання» одного й того ж самого первинного закону, а комплексний аналіз його недоліків і внесення всіх необхідних змін за один, а не за п’ять, сім чи десять разів.
Ухвалення численних законів про внесення змін істотно збільшує загальну, «валову», кількість ухвалених парламентом законів. З цього випливає висновок: велика кількість законів, ухвалених парламентом за рік чи протягом скликання, аж ніяк не свідчить про високу якість цих законів. Радше навпаки: якщо серед ухвалених переважають закони про внесення змін і деякі первинні закони піддаються багаторазовій зміні, це, вочевидь, свідчить про їхню низьку юридичну якість.
Що саме — кількість чи якість законів — має бути пріоритетом у роботі законодавця? Здається, відповідь на це запитання значною мірою залежатиме від того, на якому етапі розвитку перебуває національне законодавство.
Періоди глобальної реконструкції бувають в історії кожної країни. У такий час законодавство здебільшого тільки женеться за змінами, які відбуваються в суспільному житті, і далеко не завжди встигає за їхнім ходом. Застарілі норми стрімко заміняються новими, законодавство втручається в ті сфери, де раніше взагалі не було потреби в правовому регулюванні. Величезні прогалини в законодавстві потребують якнайшвидшого заповнення. Тому в такі періоди, можливо, і справді стає важливо приймати якнайбільше необхідних законодавчих актів, а питання про якість закону, про юридичну досконалість його норм нерідко відходить на другий план. Однак необхідність забезпечити належну якість закону й у цей час не знімається з порядку денного.
Закінчення періоду руйнації старої та побудови засад нової державної і правової системи з погляду права означає, окрім іншого, і закінчення періоду екстенсивної законотворчості.
Законотворчим результатом періоду глобальної реконструкції в Україні, що триває близько 15 років, є понад 700 ухвалених за період існування Української держави і діючих нині первинних законів. (Під терміном «первинний закон» розуміється національний закон чи кодекс, який містить самостійний «первинний» текст, до якого згодом за необхідності вносять зміни. Закон про внесення змін такого самостійного тексту не містить, він лише змінює текст одного чи кількох «первинних» законів.) Але на момент роботи 5-го скликання Верховної Ради цей період слід вважати закінченим.
В Україні більше немає причин для подальшого продовження практики екстенсивної і не дуже якісної законотворчості. Настав час, коли пріоритетом у роботі законодавця має стати не кількість ухвалених законів, а їхня якість.
Якість будь-якого конкретного закону визначається його змістом. А зовнішнім виявом такої якості може виступати стабільність закону. Коли закон протягом тривалого часу стабільний і не зазнає помітних змін, то, як правило, його зміст відповідає реаліям громадського життя і потребам регульованих ним суспільних відносин. А це й є найкращий доказ його належної якості. Стабільність законів у праві є приблизно тим же, чим у політиці є прозорість і прогнозованість політичних рішень, що їх очікують і вимагають від нашої держави та її керівників.
Яким же чином якість ухвалених у нашій державі законів може бути підвищена до соціально прийнятного рівня? По-перше, необхідно поліпшити якість проектів, адже саме вони є вихідним матеріалом, із якого створюється закон. По-друге, необхідно підвищити якість роботи над проектами законів і, насамперед, якість їхнього розгляду в самому парламенті. По-третє, уже досить давно стала очевидною необхідність не формального, а реального планування всього комплексу законотворчої роботи.
Під час підготовки кожного законопроекту нормою мало б стати попереднє професійне вивчення юристами питання про те, чи справді є необхідним пропонований новий закон і чи не можна вирішити наявні проблеми іншим, незаконотворчим шляхом (наприклад, ухваленням указу президента чи постанови уряду).
Тим часом в останні роки дедалі частіше проявляється легковажний підхід до внесення законопроектів. Щороку сотні проектів вносяться з питань, які є дрібними за своїм значенням або зовсім ненормативними, стосуються компетенції органів виконавчої влади чи вже належно вирішені у чинному законодавстві. Під час розгляду таких проектів парламентська машина працює вхолосту. Тому формально внесення таких проектів є реалізацією права законодавчої ініціативи, по суті ж це є зловживанням даним правом. Коли ж справді є необхідність внести законопроект, він має готуватися грунтовно.
На жаль, і в тих випадках, коли новий закон потрібен, його проект нерідко пишеться за принципом «що бачу, про те співаю». А тим часом дуже бажано не обмежувати законопроект розв’язанням проблем, помічених при першому погляді на той чи інший конкретний випадок. Будь-який законопроект, у принципі, має носити комплексний характер і вирішувати всі законодавчі проблеми, наявні в даний момент у тій сфері суспільних відносин, що обрана його предметом. Інакше слідом за першим неповним законопроектом рано чи пізно піде серія нових доповнюючих проектів, — і всі вони будуть присвячені загалом одним і тим же самим питанням.
В умовах розпорядку роботи, запровадженого Регламентом Верховної Ради 1994 року і збереженого в чинному Регламенті, обсяг часу для пленарних засідань парламету становить приблизно від 360 до 400 годин на рік (залежно від кількості пленарних тижнів). Тим часом кількість проектів, які належить розглянути, рік у рік зростає і, отже, неухильно зменшується середня кількість часу, протягом якого на пленарному засіданні розглядається той чи інший законопроект. З урахуванням того, що як мінімум 1/3 від загального обсягу пленарного часу має бути присвячена розгляду організаційних, персональних й інших питань, парламент, щоб розглянути всі внесені 2005 року законопроекти, мав би в середньому витратити не більш як 10 хвилин пленарного часу на кожен із них. Чи мислимо за такий час усерйоз розглянути проект акта, який у разі його ухвалення набуває в межах нашої держави вищу юридичну силу? Однак через надмірну кількість законопроектів, призначених до розгляду, Верховна Рада останнім часом розглядала їх, майже вкладаючись у зазначений вище ліміт часу. В окремих випадках таким чином (за 10 хвилин, без будь-якого серйозного обговорення, без винесення проекту хоча б на друге читання) ухвалювали закони, текст яких становив десятки сторінок. Чи варто дивуватися, що якість ухвалених у такий спосіб законів залишає бажати кращого?
Кількість внесених законопроектів нині явно перевищує «пропускну спроможність» парламенту. Раціональним заходом у цій ситуації може бути лише нормативне встановлення жорстких механізмів відсівання невдалих і погано підготовлених законопроектів без їхнього розгляду в залі засідань Верховної Ради.
Ефективним засобом підвищення якості ухвалених законів може стати і розумне планування законотворчої роботи.
Надзвичайно важливим є аспект стабільності: цей принцип передбачає, що ухвалені зміни до законів не будуть несподівано звалюватися на громадян і організації, приносячи їм невиправдані незручності і завдаючи матеріальних збитків. Саме з цієї причини на Заході кожний хоч скількись значущий закон, який вносить серйозні новації у сферу майнових відносин, фінансів, податків і т.п., як правило, набирає сили через кілька місяців, а нерідко і через два-три роки після його ухвалення.
Сьогодні українські закони вкрай нестабільні. Основною причиною цього є не швидкі і кардинальні зміни життєвих реалій, а низька якість законотворчої діяльності. До того ж нестабільність (а отже, й недосконалість) законодавства нерідко сама по собі породжує (провокує) нестабільність суспільних відносин із усіма випливаючими із цього негативними наслідками для громадян і держави.
У регламенті парламенту бажано передбачити положення, які дають комітетам можливість самостійно здійснювати об’єднання близьких за предметом регулювання законопроектів. Слід пам’ятати, що кількість уже ухвалених первинних національних законів і так досить велика. Тому при кожній пропозиції ухвалити ще один закон слід приділити особливу увагу питанню про те, чи не дублює він тематику вже існуючих законів.
Не можна не сказати і про ціну розгляду законопроекту. У державному бюджеті на 2006 рік на забезпечення діяльності Верховної Ради України передбачено 455 мільйонів гривень. Це означає, що на створення умов, необхідних для однієї години пленарної роботи парламенту, суспільство сьогодні витрачає приблизно 1,2 мільйона гривень. Ясно, що розгляд законопроекту — досить дороге задоволення. Ціна такого розгляду для кожного внесеного законопроекту, якщо він доходить до залу пленарних засідань парламенту, становить, щонайменше, кілька сотень тисяч гривень. І якщо вже держава йде на такі витрати, то дуже бажано, щоб гроші витрачалися на розгляд і правильне вирішення справді важливих законодавчих питань, а не на дрібниці й дурниці. Таким чином, забезпечення стабільності законів — це ще й забезпечення раціонального витрачання грошей українських платників податків.
У державах із давно усталеною і добре налагодженою правовою системою бувають періоди, коли парламент, не дуже обтяжений законодавчою роботою, починає приділяти більшу частину свого робочого часу загальнополітичним дебатам чи розгляду питань контрольного характеру. Якщо ж державі 15 років від народження, то її парламент, звісно ж, не страждає від браку законодавчої роботи. Саме така ситуація в Україні: сьогодні можна без особливих труднощів перелічити десятки найважливіших законів, які обов’язково має ухвалити наша Верховна Рада.
Однак було б геть неправильним зводити законотворчі пріоритети та завдання, що стоять перед парламентом 5-го скликання, до простого переліку назв більш-менш необхідних нових законів. Важливо не тільки те, які закони буде ухвалено, і не тільки те, які політичні, економічні чи соціальні питання буде вирішено в результаті їхнього ухвалення. Не менш важливо також і те, в якому стані перебуватиме наше законодавство після того, як нинішній парламент завершить свою роботу. І коли через п’ять років суспільство відчує, що наші закони стали менш заплутаними, двозначними, суперечливими, більш чіткими, ясними і вже не потребують уживання пожежних заходів для усунення численних грубих законодавчих прорахунків, то можна буде з повною відповідальністю заявити: парламентарії 5-го скликання в результаті своєї успішної роботи зуміли досягти того, чого так і не змогли зробити їхні попередники.