Немає держави, якщо закони
в ній нічого не означають,
якщо суди зневажені...
Цицерон
За великою політичною реформою зовсім непоміченою залишається законодавча ініціатива з реформування одного конституційного органу. Втілення цієї ініціативи у конкретному законі може найістотнішим чином вплинути на процес побудови в Україні правової держави, на функціонування незалежної судової влади, на захист конституційних прав і свобод людини і громадянина. Заручником цієї ініціативи може стати і сама політична реформа.
Йдеться про зареєстрований в середині вересня ц.р. в парламенті законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про Вищу раду юстиції». Перед тим, як зупинитися на його ключових положеннях та можливих наслідках їх реалізації для нашого суспільства та держави, хотів би нагадати одну правову аксіому. Вона полягає в тому, що основною ознакою закону як нормативно-правового акта, який має найвищу юридичну силу, прийнято вважати загальний характер закону — він є універсальним регулятором суспільних відносин і не враховує особливостей життєвих випадків у регульованій ним сфері. Іншими словами, закон не можна писати під конкретну особу, під особистий чи корпоративний інтерес. Адже він є засобом задоволення загальнолюдських потреб. Але у житті ця правова аксіома для декого може не мати жодного значення.
Специфіка суб’єкта
Серед суб’єктів цієї законодавчої ініціативи — чотири народних депутати України, юристи за фахом, члени парламентського комітету з правової політики, представники різних політичних сил у парламенті (такий склад дає проекту потенційно високі шанси стати законом). Інша справа, що за своїм статусом найбільш наближений до безпосередньої діяльності Вищої ради юстиції (ВРЮ) лише один з них — Сергій Ківалов, який, виходячи з такої обставини, об’єктивно мусить найбільше знати про проблеми цього органу, а, отже, і найбільше бути зацікавленим у їх розв’язанні. Слід сказати, що С. Ківалов — унікальна у вітчизняному політикумі та юриспруденції особа. Він — народний депутат України, а за сумісництвом (хоча ні, як з’ясовано не за сумісництвом, а взагалі якимось дивним для закону і безпрецедентним для юридичної практики чином) ще й голова такого конституційного органу як ВРЮ. Це, скажімо, якби генеральним прокурором був би, наприклад, міністр фінансів. Крім того, С. Ківалов — президент Одеської національної юридичної академії, а може, й ректор, бо дипломи підписує від імені ректора (що породжує питання про дійсність таких документів про освіту).
Поява такого роду законопроекту в парламенті була загалом очікуваною — вона є певною закономірністю процесів, які ось уже впродовж двох років відбуваються у ВРЮ і щодо яких читачі «ДТ» досить добре поінформовані. Появу подібного документа прогнозували в опублікованій у парламентській газеті статті ще у лютому ц.р. народний депутат України С. Хмара та член ВРЮ В. Шишкін (якого невдовзі після цього ВРЮ своїм рішенням незаконно, на моє переконання, достроково позбавила повноважень). Вказуючи на тенденційний характер висновків деяких осіб з науковими ступенями та званнями, спрямованих на підведення «наукової бази» під обґрунтування правомірності перебування С. Ківалова на посаді голови ВРЮ, на громадських засадах, вони, зокрема писали (перепрошую, шановний читачу, за дещо довгу, але необхідну у даному випадку цитату): «Судячи з усього, творці й активні учасники правового свавілля, пов’язаного з незаконним перебуванням С.Ківалова на посаді голови ВРЮ, на цьому не зупиняться. Наступний етап експлуатації юридичної думки, за всіма правилами, має вийти на найвищий — законодавчий — рівень. І, як підказують поінформовані джерела, вже активно триває робота над проектом закону «Про внесення змін до Закону «Про Вищу раду юстиції», який відповідним чином скоригував би чинний закон і законодавчо закріпив можливість одночасного перебування С. Ківалова на посаді народного депутата і голови ВРЮ... Певне, залишилося подолати лише одну дилему, що збочує авторів законопроекту в глухий кут: чи передбачати в законі довічне перебування С.Ківалова на цих двох посадах, чи таки обмежити це певним терміном, щоб не стримувати його впевнену ходу до нових владних вершин (на вибір — посади міністра юстиції, генерального прокурора, голови Конституційного суду України, прем’єр—міністра і так далі — всі передумови (і об’єктивні, і суб’єктивні) для цього в Україні сьогодні визрівають».
Поява цього проекту може свідчити про те, що всі попередні масовані заходи, які вживалися заради переконання громадськості в легітимності голови ВРЮ (виступи у пресі; рішення суду з розряду очевидних, але неймовірних; висновки титулованих «експертів» з своєрідним тлумаченням Конституції та законів України; рішення самої ВРЮ без належних правових аргументів тощо) не дали бажаного результату, виявилися, за юридичною термінологією, «негідними засобами». Певне, знадобився крайній засіб, який би не лише послужив залізним аргументом у визнанні легітимності «громадського керівника» державного органу, а й забезпечив основу для подальшого руху.
Кожен, у тому числі з депутатів, хто хоч побіжно проаналізує цей законопроект, не зможе не побачити, до чого призведе його прийняття. Перше — будуть узаконені незаконне (дико звучить, але так виходить) перебування С. Ківалова на посаді голови ВРЮ, а також ті порушення закону, які допускалися в діяльності ВРЮ під час його керівництва. Аби усі заспокоїлися — як ті, хто вказував на протиправний характер діянь (підробку офіційних документів, безпідставні рішення, маніпулювання кворумом тощо), так і ті, хто їх допускав. Одні втратять підстави для апелювання до закону, інші — для притягнення їх до передбаченої законом відповідальності. Друге — всупереч Конституції ВРЮ вже отримає фактично статус громадської організації. Буде істотно підірвано демократичні засади функціонування цього державного органу, що зробить його ручним та залежним, виникнуть нормативні передумови для безстрокового перебування певної особи на посаді голови ВРЮ на громадських засадах й істотно розширено повноваження «громадського голови».
Парадокс (юридична дикість і винятковий правовий цинізм) ситуації полягає в тому, що за Конституцією, за Правом, за Законом, за елементарною логікою, врешті—решт, за правилами людського співжиття мало б бути зроблено зовсім протилежне. А саме: для забезпечення функціонування ВРЮ на правовій основі негайно усунути С. Ківалова з посади голови ВРЮ, на якій він перебуває незаконно, притягти до відповідальності порушників закону, спрямувати діяльність цього органу в конституційне русло, створити правові запобіжники для унеможливлення втручання у здійснення правосуддя, розправи над суддями, використання повноважень ВРЮ для задоволення особистих та корпоративних інтересів.
Що ж конкретно змінить прийняття цього проекту?
Передусім, внаслідок кількох «легких» коригувань Закону «Про Вищу раду юстиції» зовсім інший правовий статус отримають її голова, заступник, керівники секцій ВРЮ. Вони обійматимуть свої посади на громадських засадах (зараз закон вимагає робити це на постійній основі) і більше не вважатимуться державними службовцями. Тобто, законним буде зроблено те, чого за Правом робити не можна в принципі! Навіть неюристу зрозуміло, що керувати конституційним державним органом на громадських засадах (тобто, без належного оформлення трудових відносин за основним місцем роботи — зарахування на посаду, передання в кадри трудової книжки тощо) неможливо. Уявіть собі ситуацію — понад 130 працівниками апарату ВРЮ, які є державними службовцями, керує людина, котра не оформлена на постійну роботу в цьому органі. Виділеними на фінансування ВРЮ з державного бюджету мільйонами гривень розпоряджається, образно кажучи, дядько з вулиці.
Виходить, що нинішній «громадський голова» зможе спокійнісінько продовжувати керувати державним органом у вільний від основної роботи час. І водночас залишатися народним депутатом України — в проекті цей аспект також не забуто: для підстраховки його зафіксовано аж двічі. Закріплено збереження за головою ВРЮ посади народного депутата і, на відміну від інших 449 народних депутатів України, надано йому право «виконувати діяльність, здійснювану за представницьким мандатом». За цього активні прибічники «роздержавлення» державного органу можуть порадуватися ще за одне —скасовується положення про трирічний термін перебування на посаді голови ВРЮ. Тобто, відкривається унікальна для конкретної особи можливість — обіймати посаду голови ВРЮ якщо не пожиттєво, то безстрокового.
Тим більше, що для втілення такого заповітного бажання за проектом не вимагається спеціального додаткового рішення.
Оскільки відкривається доволі не погана перспектива з точки зору строку і підстав перебування на посаді, то не гріх, як мовиться, й про додаткові повноваження подумати, а також про додатковий інструментарій для виконання завдань по «формуванню високопрофесійного суддівського корпусу». Проект дозволяє вирішити і ці питання.
Так, ним серед решти повноважень ВРЮ пропонується передбачити внесення подань про звільнення суддів з адміністративних посад (голів судів та їх заступників). Правда, до уваги чомусь не взято той факт, що пропозиція наділити ВРЮ таким повноваженням суперечить встановленому Законом «Про судоустрій України» порядку звільнення суддів з адміністративних посад і не зовсім узгоджується з Конституцією України, ст. 131 якої визначає виключне коло питань, що належать до відання ВРЮ. Внесення подань про звільнення суддів з адміністративних посад вона до повноважень ВРЮ не відносить. Це прямо підтверджено і правовою позицією Конституційного суду України, висловленій ним у Рішенні № 14—рп від 16 жовтня 2001 р. (справа про призначення суддів).
Відповідно до проекту, ВРЮ також отримає додаткові повноваження у частині притягнення до відповідальності суддів (щодо зміни рішень кваліфікаційних комісій суддів).
Отже, ширшими від теперішніх будуть й повноваження самого голови ВРЮ, який по більшій кількості матеріалів сам визначатиме коли і стосовно якого судді здійснювати перевірку, кому її доручити, чи виносити результати перевірки на розгляд ВРЮ тощо. Понад те, у своє підпорядкування він одержить абсолютно нове утворення — юридичну інспекцію. Члени цього утворення — юридичні інспектори — крім повноважень щодо проведення відповідних перевірок, ознайомлення з матеріалами, у т. ч. судовими справами, нарівні з членами ВРЮ наділяються правом внесення подання (пропозиції) щодо звільнення судді з посади за порушення присяги, звільнення судді з адміністративної посади. Правовий статус юридичної інспекції викладено таким чином, що вона за бажання її керівника може діяти цілком самостійно і, по суті, паралельно з ВРЮ, з отриманням протилежного членам ВРЮ висновку за результатами перевірки.
Чи може пропозиція про утворення юридичної інспекції у такому вигляді бути прийнятною, якщо вона (і це головне) не базується на положеннях Конституції України?!
По-перше, Конституція не відносить до повноважень Верховної Ради України та Президента України призначення юридичних інспекторів ВРЮ. А ці органи, можуть здійснювати лише повноваження, віднесені до їх відання Конституцією України (ст. 85, ст. 106).
По-друге, незрозумілим є місце юридичної інспекції та юридичних інспекторів в структурі ВРЮ. За проектом юридична інспекція утворюється при (?!) ВРЮ. Юридичні інспектори не є членами ВРЮ, водночас вони не є й працівниками її секретаріату.
По-третє, у разі прийняття проекту, члени ВРЮ опиняться у підпорядкуванні керівника юридичної інспекції — особи, яка за Конституцією України навіть не входить до складу ВРЮ. Так, відповідно до проекту «керівник юридичної інспекції доручає проведення перевірки члену Вищої ради юстиції та/або юридичному інспектору відповідно до їх повноважень, визначених цим Законом». Ідея підпорядкувати членів ВРЮ, чий правовий статус ґрунтується безпосередньо на Конституції і які мають право брати участь у прийнятті цим конституційним органом його рішень, особі, посада якої навіть не згадується у Конституції і яка не має права участі у прийнятті рішень ВРЮ, — це правовий нонсенс.
Аналіз змісту проекту висвітлює ще одну його стратегічну мету — підвищення керованості ВРЮ, що має забезпечити прийняття потрібних рішень. Засобом досягнення цієї мети вибрано «зниження планки» правомочності ВРЮ шляхом закріплення в законі положення про те, що її засідання вважаються правомочним, якщо на ньому присутня більшість від її конституційного складу (тобто, всього 11 членів). За чинним законом, засідання ВРЮ є правомочним, якщо на ньому присутні не менше як дві третини від її конституційного складу (тобто 14 з 20). Правда, сьогодні практикується проведення засідань ВРЮ з меншою кількістю її членів, що є незаконним, як і рішення прийняті за відсутності необхідного кворуму. Таку практику пропонується «узаконити», надавши заодно легітимності попереднім неправомочним рішенням.
З цією зміною органічно пов’язана інша — пропонується закріпити загальне правило, згідно з яким рішення приймаються більшістю членів ВРЮ, які беруть участь у засіданні (чинний закон говорить про більшість від конституційного складу цього органу — не менше 11 членів). Якщо врахувати, що зазначеною вище пропозицією правомочність засідання ВРЮ зведена до участі у ньому 11 членів, то для прийняття рішення достатньо буде всього 6 голосів членів цього органу (з 20-ти).
Такий підхід дозволятиме вирішувати питання, які Конституцією України віднесені до компетенції ВРЮ, у доволі вузькому (образно кажучи — кулуарному) колі членів цього органу. Цим буде порушено принцип колегіальності діяльності ВРЮ, а відтак і прийняття будь-якого рішення, яке включено до порядку денного. А цей порядок пропонує голова ВРЮ, готує апарат цього органу, підпорядкований тому ж такі голові.
Відчуваєте, куди зміститься центр здійснення конституційних повноважень з формування суддівського корпусу (прийняття рішень щодо подань про призначення та звільнення суддів) у самій ВРЮ? А це автоматично означатиме збільшення впливу на судову владу. Судді ж чудово розуміють, від кого залежить їх доля, хто їх може карати або милувати. Ці реалії вони муситимуть враховувати, а тому змушені будуть діяти з оглядкою на голову ВРЮ.
Решта люду, включаючи чиновників, політиків та бізнесменів, обізнаних з таким вирішенням справи, також неминуче змушені будуть спрямовувати свої погляди в бік голови ВРЮ. Таким чином, на наших очах виростатиме ще один «арбітр», який за наявності бажання у специфічний спосіб зможе впливати на економічні, політичні та інші суспільні процеси.
Кілька новел — й усе «well well»
Для того ж, щоб у ВРЮ панувала одна принципово «правильна» думка й повна ідилія, щоб ніхто не заважав реалізовувати «стратегічні» завдання у сфері формування судової влади, не мав звички висловлювати (тим більше публічно) свою особливу від офіційно визначеної (ким — зрозуміло) думку, щоб ні в кого не виникало бажання вказувати на незаконність форм і методів, що використовуються в діяльності ВРЮ, та ратувати за необхідність функціонування цього конституційного органу на правовій (конституційній) основі, достатньо буде реалізації двох невеличких новел.
Перша з них стосується лишень зміни порядку дострокового припинення повноважень члена ВРЮ. За чинним законом рішення про припинення повноважень члена ВРЮ за порушення присяги або скоєння аморального вчинку приймається органом, що його призначив — Президентом України, Верховною Радою України, з’їздом суддів України тощо. Такий підхід цілком обґрунтований, оскільки він: по-перше, відносить прийняття остаточного рішення стосовно члена ВРЮ у спірних випадках до компетенції суб’єкта, який призначив такого члена (крім всього іншого, це посилює відповідальність суб’єктів формування ВРЮ за якісний підбір складу цього органу); по-друге, встановлює певний рівень правового захисту для членів ВРЮ від безпідставної розправи з ними.
Проектом пропонується змінити такий підхід, надавши право приймати остаточне рішення щодо дострокового припинення повноважень члена ВРЮ самій ВРЮ. Для цього достатньо буде голосів усього 6 членів ВРЮ (з 20), які самі визначатимуть, що саме вважати порушенням присяги чи аморальним вчинком. Але, як казав німецький філософ К.Маркс, — у кожного класу своя мораль. В сучасних умовах він, можливо висловився дещо інакше — у кожного клану своя мораль.
Реалізація цієї пропозиції необґрунтовано обмежить повноваження Президента України, Верховної Ради України та інших суб’єктів формування складу ВРЮ, зробить членів ВРЮ більш залежними, слухнянішими, а отже керованішими.
Друга пропонована зміна на перший погляд геть невинна. Але поінформовані про нинішню ситуацію у ВРЮ люди, можуть вловити за нею і чиєсь конкретне бажання, і чітку мету.
Йдеться про пропозицію закріпити у законі положення про те, що Верховна Рада України може призначати членів ВРЮ виключно з числа повноважних народних депутатів України. Запитаєте, наскільки це обґрунтовано і чи не обмежує це повноваження парламенту? І будете праві, оскільки Конституція України (ст. 131) не містить жодних вказівок стосовно посадового статусу осіб, які можуть бути призначені парламентом на посаду члена ВРЮ. Закон «Про Вищу раду юстиції» (ст. 6) встановлює виключний перелік вимог, що пред’являються до кандидатів на посаду членів ВРЮ, серед яких немає такої вимоги як зайняття кандидатом конкретної посади у конкретній установі, організації чи на підприємстві (важливим є наявність юридичної освіти і відповідного стажу роботи в сфері права). Інші суб’єкти формування ВРЮ (президент, з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України тощо) не мають подібного обмеження у своєму праві щодо призначення членів ВРЮ за своєю квотою. До того ж у цьому немає резону й з огляду на те, що строк повноважень членів ВРЮ складає 6 років, а строк повноважень народних депутатів України — 4 роки, що порушуватиме рівноправність членів ВРЮ щодо строку перебування на посаді і тягнутиме за собою дострокову їх ротацію.
У чому ж тоді сенс такої пропозиції, як, власне, і попередньої? Сенс є і сенс великий. З їх реалізацією буде успішно покінчено з ще існуючим на сьогодні у ВРЮ невеличким внутрішнім «рухом опору», який прагне перешкодити функціонуванню цього органу за межею закону.
Отже, прийняття такого закону, на моє переконання, може перетворити ВРЮ в легко керований і залежний орган, що зможе виконувати будь-які завдання по «формуванню висококваліфікованого суддівського корпусу» з урахуванням політичних, економічних та інших інтересів. Власне, і зараз за великого бажання дещо з цього можна зробити. А при прийнятті аналізованого проекту — можливості зростають в геометричній прогресії. І це, зауважте, напередодні великої політичної реформи та «великих» виборів, коли рішення судів можуть мати принципово важливе значення для долі держави, суспільства, народу. Коли одним рішенням керованого суду може бути перекреслено волевиявлення більшості громадян України.
За нинішньої правової та політичної ситуації реалізація пропонованих цим проектом змін, на мій погляд, може створити умови навіть вже не для оренди (що певною мірою спостерігається й сьогодні), а приватизації цілого конституційного органу — ВРЮ. Далі — приватизації судової системи.
З мовчазної згоди…
Чому у ситуації з ВРЮ ми зайшли так далеко, з правової точки зору — безпрецедентно далеко?
Тому, що певним особам все дозволено і поки що все сходить з рук. Тому, що закон для них — лише засіб досягнення особистого чи корпоративного інтересу. Тому, що очевидне і цинічне попрання Права і Закону не отримує належної правової, соціальної і політичної оцінки.
Чому стають можливими абсолютно дикі для правової держави випадки ?
Видається, що це є результатом дії двох чинників, які Наполеон І відносив до найефективніших засобів управління людьми — страху і особистого інтересу.
Страх назвати речі своїми іменами, страх стати на захист закону та порушеного права, страх поставити на місце посадову особу, яка у своїй діяльності перейшла вже межі навіть свавілля, страх випасти з обойми, страх бути не таким, як всі. Це — не природний страх, це не людський страх. Адже боячись таких речей, ми виживаємо з себе Людину, ми заганяємо себе в стійло, в якому нами будуть потикати як заманеться. І чим далі — тим більше. Первісний страх породжує наступний, і ми перетворюємося на мовчазних і покірливих виконавців чужої волі. Ми перестаємо бути Людьми.
Не зайшла б справа так далеко і не з’явилася б навіть в уяві ініціатива поставити діяльність цілого конституційного органу на приватну службу, якби проти незаконного перебування народного депутата С. Ківалова на посаді голови ВРЮ на громадських засадах виступили не два—три члени ВРЮ (як це було), а хоча б половина її складу. Якби з цього приводу свою позицію як члени ВРЮ і як керівники юридичних структур на підставі закону чітко визначили голова Верховного суду України, міністр юстиції України, генеральний прокурор України. Якби спрацював бодай інстинкт самозбереження у суддів, що мали б відчути загрозу легітимності правосуддя і висловили свій протест проти наруги над Правом і Законом з’їзд суддів України, Рада суддів України та інші органи суддівського самоврядування. Якби впливові політики, які ратують за демократію і правову державу, сказали «ні!» правовому свавіллю і не голосували б у парламенті за подання щодо звільнення суддів, підписані «громадським» головою ВРЮ. Якби представники юридичної еліти вказали на те, що підписані таким «громадським» головою подання на суддів не можуть бути підставою для прийняття рішень про призначення та звільнення суддів Президентом та парламентом. Вказали хоча б на те, що глава держави та парламент за таких обставин підставляються, приймаючи рішення по суддях на підставі щонайменше сумнівних з точки зору їх леґітимності документів. Якби уповноважений Верховної Ради України з прав людини побачила в функціонуванні ВРЮ за межею закону загрозу конституційним правам громадян України і вжила передбачених законом заходів по усуненню такої загрози. Одним словом, якби не мовчали ті, хто повинен був сказати Слово за своєю посадою чи статусом. І чи не є часто причиною такого мовчання той особистий інтерес, задоволення якого перешкоджає виконати службовий і громадський обов’язок? А якщо мовчимо і дозволяємо творитися свавіллю у сфері, де мало б виключатися найменше порушення закону, то чи може бути іншим наше життя?
Гадаю, ситуація могла б бути зовсім іншою, якби багато хто не сприймав проблему з незаконним головування у ВРЮ як проблему однієї людини, її амбіцій, як внутрішню кадрову проблему окремого державного органу. Насправді ж проблема більш загальна і значно глобальніша. Фактично йдеться про законність способу формування судової влади, леґітимність правосуддя, незалежність суду, про загрозу демократичним засадам функціонування держави і таким цінностям, як конституційні права людини. Без перебільшення, йдеться про загрозу національній безпеці України. Розуміння цього має спонукати до вжиття адекватних і рішучих заходів по запобіганню реалізації такої загрози. Але це потрібно робити сьогодні — завтра вже ніхто нічого зробити не зможе, оскільки місце і роль кожного у соціальному стійлі будуть визначені чітко і однозначно. При цьому, як можна здогадатися, це буде зроблено на «законній» основі.