Події навколо Іраку поставили три досить великі юридичні проблеми, які потребують прискіпливого аналізу з метою недопущення помилок при прийнятті принципових зовнішньополітичних рішень.
Проблема перша: чи було правомірним застосування Сполученими Штатами Америки та Великобританією військової сили в Іраку в 2003 році?
Нагадаємо, що відповідно до Статуту ООН одним із фундаментальних принципів сучасного міжнародного права є принцип незастосування сили в міжнародних відносинах (ст. 2 пункт 4), що є наріжним каменем міжнародного правопорядку та системи міжнародної безпеки. Разом із тим, Статутом ООН передбачено лише два винятки з цього принципу. Перший виняток передбачає можливість застосування сили з метою підтримання або відновлення міжнародного миру та безпеки на основі резолюції Ради Безпеки ООН (ст. 42 Статуту ООН). Другий виняток пов’язаний із правом держави — члена ООН на індивідуальну чи колективну самооборону, «якщо станеться збройний напад» на цього члена (ст. 51 Статуту ООН). Інакше кажучи, застосування сили США та Великобританією проти Іраку можна було б вважати правомірним лише тоді, якщо б Рада Безпеки ООН прийняла спеціальну резолюцію, в який чітко і ясно дозволялося б застосування сили проти Іраку, або якщо б збройні сили Іраку здійснили напад на територію США чи Великобританії.
У реальності жоден із цих винятків не мав місця стосовно ситуації довкола Іраку.
Тим не менш США та Великобританія, коли їхні спроби заручитися відповідною резолюцією Ради Безпеки виявилися марними, все-таки здійснили збройне вторгнення на територію Іраку.
При цьому США і Великобританія посилалися на те, що нібито можливість застосування сили проти Іраку випливала з раніше прийнятих Радою Безпеки резолюцій щодо Іраку (резолюція № 678, 1990 року; резолюція № 687, 1991 року та резолюція № 1441, 2002 року). Крім того, США, посилаючись на статтю 51 Статуту ООН, заявили, що вони діяли на основі свого права на самооборону.
Такі дії США та Великобританії критикували не тільки політичні керівники Франції та Німеччини, а й відомі юридичні експерти. Так, наприклад, 16 відомих англійських юристів-міжнародників звернулися з відкритим листом до керівництва Великобританії, в якому доводилося, що силові дії проти Іраку явно суперечать міжнародному праву.
Насправді, жодна з резолюцій Ради Безпеки ООН не дала права США та Великобританії на застосування сили проти Іраку в 2003 році.
Так, резолюція № 678 1990 року дозволяє застосувати силу проти Іраку, але тільки з метою визволення території Кувейту від іракської окупації. Тобто її аж ніяк не можна тлумачити як таку, що дозволила США і Великобританії здійснити вторгнення на територію Іраку у 2003 році. В резолюції № 687 року взагалі не йдеться про застосування сили, а в резолюції № 1441, прийнятій в 2002 р., йдеться про можливість настання «серйозних наслідків», якщо Ірак не виконуватиме свої обов’язки зі співробітництва. До речі, такі постійні члени Ради Безпеки, як Росія, Франція та Китай, при прийнятті резолюції № 1441 заявили, що вона не дозволяє автоматичного застосування сили.
Щодо аргументу про самооборону, то він також не є переконливим, оскільки право на самооборону (стаття 51 Статуту ООН) вимагала наявності «збройного нападу» з боку саме Іраку як держави, чого в дійсності не було. А тому силові дії США і Великобританії з погляду міжнародного права не можна розглядати як правомірні. Навпаки, ці дії відповідно до резолюції Генеральної Асамблеї ООН 1974 року, на нашу думку, потрібно вважати агресією, яка є міжнародним злочином проти миру.
Проблема друга: чи було стовідсотково легітимним прийняття вищим керівництвом України рішення щодо відправки українського військового контингенту в Ірак?
26 травня 2003 року Рада національної безпеки і оборони України прийняла рішення «Про направлення миротворчого контингенту для участі України в міжнародній миротворчій операції в Республіці Ірак».
2 червня 2003 року Президент України направив відповідний указ разом із законопроектом про схвалення вказаного рішення до Верховної Ради України, як це передбачено чинним законодавством, зокрема, статтею 93 Конституції.
На підставі указу Президента України від 2 червня 2003 р. (схваленого Верховною Радою України, яка прийняла 5 червня 2003 р. відповідний закон) до Іраку було направлено український миротворчий контингент загальною чисельністю до 1800 військовослужбовців Збройних сил України.
І в письмовій інформації Є.Марчука до Верховної Ради і в указі містилося посилання на Резолюцію Ради Безпеки ООН № 1483 від 23 травня 2003 року. При цьому зазначалося, що український миротворчий контингент увійде до складу «багатонаціональних сил зі створення умов стабільності та безпеки в Республіці Ірак, що діють у рамках Об’єднаного командування (адміністрації)», на «виконання Резолюції Ради Безпеки ООН № 1483 (2003)».
Однак Резолюція РБ ООН №1483 жодним словом не згадує як так звані «багатонаціональні сили зі створення умов стабільності та безпеки», так і «миротворчі сили». Вона визнала конкретні повноваження, обов’язки та зобов’язання США та Великобританії відповідно до застосовуваних норм міжнародного права в рамках об’єднаного командування («адміністрації»). Також у резолюції було сказано, що інші держави, які не є окупуючими державами, працюють у цей час, або можуть працювати в майбутньому в рамках адміністрації. Тобто, по-перше, Рада Безпеки зовсім не легітимізувала агресію з боку США та Великобританії. На підставі існуючих норм міжнародного права вона просто визнала США та Великобританію окупуючими державами з відповідними обов’язками та зобов’язаннями. Відповідо до розділу III Гаагської конвенції «Про закони і звичаї сухопутної війни», «Територія визнається окупованою, якщо вона дійсно знаходиться під владою ворожої армії». Констатація окупації зовсім не виправдання агресії. В цьому випадку «окупація» є терміном юридичним, а не політичним.
Формальною нормативною підставою для прийняття рішення про відправку українського військового контингенту в Ірак був прийнятий 3 квітня 1999 року Закон «Про участь України в міжнародних миротворчих операціях», відповідно до якого під такими операціями маються на увазі «міжнародні дії або заходи, які здійснюються за рішенням Ради Безпеки ООН відповідно до Статуту Організації Об’єднаних Націй, ОБСЄ, інших регіональних організацій, які несуть відповідальність у підтриманні міжнародного миру і безпеки згідно з положеннями глави VIII Статуту ООН, а так само дії і заходи багатонаціональних сил, що створюються за згодою Ради Безпеки ООН, які проводяться під загальним контролем Ради Безпеки ООН…»
Але ж окупація арміями США та Великобританії не ґрунтувалася і на положеннях глави VIII Статуту ООН. У цій главі, нагадаємо, йдеться про регіональні міждержавні системи міжнародної безпеки. Відповідно й армії окупуючих держав не мають юридичного статусу багатонаціональних сил, що створюються під контролем регіональних інститутів міжнародної безпеки. Зацікавлені особи стверджували, що наступні Резолюції РБ ООН фактично легалізували окупацію Іраку на підставі Статуту ООН, але військові операції під егідою ООН мають здійснюватися виключно після прийняття Радою Безпеки відповідного рішення, а не до цього. Це ж стосується і порядку формування цих сил, призначення командування, фінансування їх діяльності тощо. Стаття 43 Статуту ООН дослівно вимагає наступного: «1. Всі члени Організації, для того, щоб внести свій вклад у справу підтримання міжнародного миру і безпеки, зобов’язуються надати в розпорядження Ради Безпеки на його вимогу і у відповідності з особливою угодою необхідні для підтримки міжнародного миру і безпеки військові сили, допомогу і відповідні засоби обслуговування, включаючи право проходу.
2. Така угода або угоди визначають кількість і рід військ, ступінь їх готовності та їх загальне розташування і характер наданих засобів обслуговування та допомоги.
3. Переговори про укладання угоди або угод здійснюються в можливо найкоротший строк за ініціативою Ради Безпеки. Вони укладаються між Радою Безпеки і Членами Організації або між Радою Безпеки і групами Членів Організації і підлягають ратифікації державами, що їх підписали, відповідно до їх конституційної процедури».
Слід також враховувати, що з погляду міжнародного права для миротворчої операції характерні наступні моменти: 1) миротворчі операції або операції з підтримання миру (peace-keeping operations) — це тимчасові заходи, що застосовуються відповідно до Статуту ООН (на основі розділу 6 Статуту ООН), і їхньою метою є запобігання поновленню бойових дій у разі внутрішнього конфлікту (громадянської війни); 2) ці операції можуть здійснюватися тільки за згодою всіх зацікавлених сторін, у тому числі за згодою держави, на території якої планується розмістити миротворчі війська; 3) миротворчі війська прагнуть не до зміни, а до підтримання status quo, і мають право використовувати зброю тільки з метою самооборони.
Невизначеність правової ситуації привела до численних сумнівів та протиріч під час прийняття рішення вищим керівництвом України щодо відправлення військового контингенту до Іраку.
Звернемо увагу: Рада Безпеки ООН називає США та Великобританію окупуючими державами (а це означає, що їхні війська на території Іраку є окупаційними). А в указі Президента України говориться про «участь України у складі багатонаціональних сил зі створення умов стабільності та безпеки в Республіці Ірак, що діють у рамках Об’єднаного командування (адміністрації) на виконання Резолюції Ради Безпеки ООН №1483 (2003) від 22 травня 2003 року». Як бачимо, по-перше, в Резолюції РБ ООН ні про які «багатонаціональні сили зі створення умов стабільності та безпеки» мова не йдеться. По-друге, з деяким урахуванням її тексту, але вони також діяли й до прийняття цієї Резолюції на зовсім інших засадах.
Чи було відповідне попереднє рішення Ради Безпеки ООН про створення миротворчих сил для відправки в Ірак, як того вимагає український закон? Ні. Чи була згода Ради Безпеки ООН на створення багатонаціональних сил, як того вимагає український закон? У Резолюції №1483 про це нічого не говориться. Чи проводяться дії і заходи багатонаціональних сил в Іраку під контролем Ради Безпеки ООН? Будемо сподіватися, що так. Будемо сподіватися.
З усього вищесказаного стає зрозумілим, що за цими параметрами український контингент не може розглядатися як справжній миротворчий контингент.
На жаль, документи, які супроводжували прийняття Верховною Радою закону про схвалення рішення Президента, не містять ретельного правового аналізу. В інформації, наданій у Верховну Раду Є.Марчуком, на наш погляд, є важливі недоліки. Зокрема, не визначена відповідність, а, скоріше, невідповідність Статуту ООН, вторгнення на територію суверенної держави і подальша окупація Іраку збройними силами США та Великобританії. Також не сказано, що дії по фактичній окупації в Іраку здійснено не у відповідності до Статуту ООН, а всупереч йому. У своєму виступі на засіданні комітету з питань національної безпеки і оборони ВРУ Є.Марчук також згадав, що об’єднані, багатонаціональні, коаліційні сили стабілізації, так звані КООС-Ірак отримали відповідній мандат ООН. На жаль, Є.Марчук не назвав документа ООН, який визначив зміст цього мандату. Також не описав механізм і процедуру відповідальності багатонаціональних сил перед Радою Безпеки ООН за свої дії в Іраку. Цікаво, що під час обговорення питання з сімнадцяти виступів народних депутатів — членів комітету Верховної Ради з питань національної безпеки і оборони, тільки один зробив змістовні зауваження щодо правових аспектів проблеми, звернувши при цьому увагу на юридичні протиріччя деяких важливих моментів прийняття рішення. Між тим, під час обговорення на пленарному засіданні багато членів парламенту звертали увагу саме на юридичні вади прийняття рішення.
Комітет у закордонних справах за підписом свого голови С.Сташевського направив на адресу голови комітету з питань національної безпеки і оборони Г.Крючкову листа, де зазначив, що він «вважає за доцільне його (закону. — Авт.) прийняття Верховною Радою України». Все. Без пояснень. А заступник глави адміністрації Президента України — керівник головного управління з питань зовнішньої політики А.Орел також без пояснень прислав довідку про погодження проекту закону Міністерством закордонних справ, Мін’юстом та Міноборони.
Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради заспокоїло депутатів відносно того, що Україна «безпосередньо не буде визнаватися окупаційною державою». В його висновку від 5 травня 2003 р. також зазначено: «Хоча прямо в Резолюції не говориться про необхідність направлення миротворчих сил до Іраку, участь України в «стабілізаційних силах» можна оцінювати як участь у миротворчих операціях». На жаль, науково-експертне управління не роз’яснило, коли і на підставі яких міжнародно-правових або національних нормативних документів американські та англійські окупаційні війська перетворилися на «стабілізаційні сили», а також, які правові підстави дій українського «миротворчого контингенту» у складі окупаційних військ інших держав? І якщо ми не є окупантами, то чому діємо в складі окупаційних військ?
І зовсім ніхто, здається, не звернув увагу на положення постанови ВР «Про Воєнну доктрину України»: «Україна… виступає проти розміщення іноземних військ на територіях інших держав без їхньої на те згоди». Згода Іраку була?
Третє принципове питання: правові аспекти перебування українських військ в Іраку, або так само виведення їх звідти. Залишення українського контингенту в Іраку має юридичні вади, про які ми вже говорили. Найкращим виходом було б лобіювання разом із партнерами по окупаційній коаліції відповідного рішення Ради Безпеки ООН, яка б недвозначно установила статус військ коаліції в Іраку як миротворчий. Щодо виходу з Іраку, то, не торкаючись негативних політичних та економічних наслідків цього питання, потрібно проаналізувати міжнародно-правовий статус домовленостей, перш за все, із США, Великобританією, Польщею. Чи є якісь угоди з цими державами про взаємні зобов’язання щодо перебування нашого контингенту? Якщо вони є, то ними і слід керуватися. Якщо, звісно, вони укладені відповідно до міжнародного права. І, звичайно, можливий вихід нашого військового контингенту з Іраку потрібно погодити з Радою Безпеки ООН. Якщо було погоджено його ввід.