Наприкінці 1980-х років почалися процеси демократизації, змін законодавства, що характеризують перехід від тоталітарної до правової держави. Але, незважаючи на це, велика кількість питань донині регулюється з допомогою застарілого радянського законодавства або законодавства, ідеологічно-правові основи якого були закладені в радянську добу. Склалася ситуація, коли до одних і тих самих відносин можна застосувати різні за змістом та часом виникнення правові норми. Таке «поєднання непоєднуваного» є характерним нині для сфери адміністративної відповідальності. Спробуймо проаналізувати проблеми поєднання інституту адміністративної відповідальності та адміністративної юстиції в механізмі забезпечення правопорядку і врегулювання відносин між особою і державою. Адже нинішній стан речей, якщо його не змінити, негативно позначиться на додержанні прав людини.
Проблеми у правовому регулюванні стали очевидними після ухвалення в 2005 році Кодексу адміністративного судочинства, який став правовою підставою для впровадження адміністративної юстиції в країні (до речі, на пострадянському просторі лише Україна та балтійські країни почали впроваджувати систему адміністративної юстиції).
Створення повноцінної системи адміністративних судів і належне використання ними процесуального закону дадуть змогу краще захищати права людини у відносинах із державою. Адже адміністративний суд повинен допомагати особі в пошуку доказів у спорах із державою. Державний орган чи посадова особа зобов’язані доводити правильність ухвалення свого рішення чи вчинення дії щодо певної особи. Тобто в цій ситуації діє презумпція вини державного органу.
Така система передбачає активність кожної особи у процесі захисту своїх прав або прав громади. Цілковито протилежною була ситуація в радянському суспільстві, яке не визнавало і навіть осуджувало правову активність громадян. Позиватися до суду вважалося чимось недостойним. Цим і пояснюється загальне «одержавлення» всього суспільного життя, коли держава в особі своїх органів сама вирішувала переважну частину питань із життя суспільства. Держава шляхом ухвалення законів самостійно визначала, що вважати порушенням прав особи, і коли, як та за яких підстав ці порушення каратимуться. Особу не запитували, чи порушені її права певними діями, чи має вона намір притягати когось до відповідальності.
«Одержавлення» суспільного життя мало системний і тотальний характер, проявляючись у всіх без винятку його сферах. Так, ця логіка дає змогу пояснити роль органів прокуратури, яка залишилася нам у спадок від минулого. Маючи повноваження загального нагляду, держава в особі прокурорів знаходила порушення прав особи і вживала різноманітних заходів, спрямованих на їх відновлення. Таким чином ініціативу щодо захисту прав було невиправдано відібрано в самої особи і передано представникові держави — прокурору.
У сфері адміністративної відповідальності також до цього часу залишається неоднозначна ситуація, зумовлена цими пережитками. Кодекс про адміністративні правопорушення 1984 року встановлює заходи відповідальності за діяння, які йменуються «адміністративними правопорушеннями» і можуть бути вчинені всіма учасниками суспільних відносин, окрім підприємств, установ та організацій (юридичних осіб). Адміністративні правопорушення дуже подібні до злочинів, але оскільки не містять у собі такої небезпеки, як кримінально карані діяння, то віднесені до законодавства про адміністративну відповідальність. Цей висновок може бути проілюстровано на прикладі визначених протиправних діянь (крадіжка — у кримінальному праві, дрібне викрадення чужого майна — в адміністративному праві, аналогічно — хуліганство і дрібне хуліганство тощо).
Кодекс на момент його ухвалення мав єдине, але водночас глобальне завдання — забезпечити соціалістичну законність у сфері адміністративних правовідносин (іншими словами — у системі державного управління). Тому уповноважені державні органи з допомогою його положень здійснювали охорону державного порядку управління як від посягань з боку рядових громадян, так і посадових осіб — представників держави. У разі, якщо посадовець вчасно не зреагував на звернення громадянина або не видав йому, скажімо, дозволу чи посвідчення, він міг бути покараний контролюючим органом шляхом накладення штрафу. «Ображеній» особі навіть необов’язково було звертатися до цього контролюючого органу, факт порушення закону (читай порядку управління) міг бути зафіксований унаслідок планової чи позапланової перевірки діяльності цієї посадової особи.
Той факт, що основною метою Кодексу про адміністративні правопорушення, як і будь-якого іншого карного закону, — було вселити в особу правовий острах через усвідомлення нею можливості бути притягненою до відповідальності, призводив до того, що на поновлення порушених прав потерпілих не робилося належного акценту. Положення кодексу містять норми лише про відшкодування шкоди, завданої майну особи, внаслідок вчинення певного адміністративного правопорушення (стаття 40). На захист немайнових прав осіб (отримання дозволу, надання відповіді на запит тощо) цей Кодекс не спрямовувався. У тих соціально-політичних умовах, можливо, така спеціальна регламентація й не була потрібна, адже достатньо було накласти на посадову особу за певне порушення штраф — і вона вже автоматично усувала своє порушення. Тобто дія однієї норми водночас забезпечувала виконання головного завдання адміністративної відповідальності (додержання законності в державному управлінні) і мала додатковий, не згаданий у законі, ефект — захист прав особи.
Втім, така законодавча форма регулювання відносин виявляється геть безпорадною в сучасних умовах діяльності державної влади. І встановлення нині значної кількості нових видів адміністративних правопорушень посадових осіб, спрямоване нібито на зміцнення захисту прав простих громадян, до самого захисту немає жодного стосунку.
Прикладами, що підтверджують такі висновки, можуть слугувати останні зміни, внесені в положення щодо порушення порядку державної реєстрації та ліцензування діяльності підприємців (статті 166-11, 166-12 Кодексу про адміністративні правопорушення).
На перший погляд, змінені положення про адміністративні правопорушення у сфері дозвільної діяльності мають на меті захистити право особи на здійснення підприємницької діяльності. Для цього передбачено відповідальність за порушення строків реєстрації, видачі ліцензії тощо. Але глибший аналіз цих положень показує хибність такого шляху забезпечення прав підприємців. Можна виокремити кілька основних проблем реалізації зазначених положень.
По-перше, недосконалість процедури притягнення до адміністративної відповідальності. Нині положення кодексу передбачають, що протокол про вчинення певного адміністративного порушення у сфері дозвільної діяльності мають право складати посадові особи контролюючого органу, після чого надсилають його до суду, який може ухвалити остаточне рішення про накладення адміністративного стягнення.
Така процедура накладення адміністративного стягнення не витримує критики. Адже особі слід звернутися до контролюючого органу, щоб він розглянув подані матеріали і за наявності достатніх підстав оформив протокол про адміністративне правопорушення. Посадова особа контролюючого органу може й проігнорувати заяву особи і, офіційно не пояснюючи причин, відмовити у відкритті провадження.
Крім того, застосування адміністративних стягнень у більшості європейських країн не є функцією суду, а відноситься до повноважень адміністративних органів.
По-друге, об’єктивна неможливість вичерпно визначити конкретні види порушень підприємницьких прав осіб. Кодекс, наприклад, передбачає відповідальність лише за порушення строків реєстрації чи видачі ліцензії або вимагання додаткових документів, не встановлених у спеціальному законі. Хоча, звісно, порушення прав особи в процесі реєстрації і ліцензування не обмежуються лише цими випадками. Отже, якщо особу не зареєстрували або не видали їй ліцензії з інших причин ніж ті, що передбачені в кодексі, то до відповідальності за ці протиправні дії притягти неможливо. Навіть якщо суд на підставі наданих йому контролюючим органом матеріалів визнає порушення порядку реєстрації, він не зможе ухвалити рішення про проведення реєстрації чи видачу ліцензії, оскільки йому цього не дозволяють положення Кодексу про адміністративні правопорушення. Згідно з логікою таких змін, можна зробити формально правильний висновок — навіть якщо певне діяння, що обмежує права на здійснення підприємницької діяльності особи, вчинене, але це діяння не встановлене в Кодексі про адміністративні правопорушення, правових наслідків воно не матиме.
По-третє, відсутність гарантій реалізації підприємницьких прав. Уявімо собі ситуацію, коли вчинено передбачене в кодексі правопорушення щодо несвоєчасної реєстрації. Суд вчасно розгляне протокол про це порушення і ухвалить постанову про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу на відповідну посадову особу. Але всі ці процедурні рішення не змушують згадану службову особу провести вчасну реєстрацію, адже основним призначенням чинного законодавства про адміністративну відповідальність є покарання винної особи, а не поновлення порушених прав осіб, зокрема підприємницьких прав. Так, на цю посадову особу гіпотетично можна десятки разів накладати стягнення за порушення строків реєстрації того ж самого підприємця, але він і надалі матиме можливість не виконати свого обов’язку. Система чинних норм про адміністративну відповідальність не дає відповіді на цю проблему. Отже, навіть дотримання всіх процедур не гарантує виконання завдання із захисту прав громадян на здійснення підприємницької діяльності;
По-четверте. Некоректне співвідношення адміністративної і дисциплінарної відповідальності службовців. Порушення порядку здійснення службових обов’язків, яким є недотримання строків реєстрації чи видачі ліцензії, має переслідуватися в дисциплінарному порядку із застосуванням відповідних стягнень: від догани, попередження про неповну службову відповідність, затримання присвоєння рангу чи призначення на посаду — аж до звільнення. Самими тільки механізмами адміністративної відповідальності наразі неможливо домогтися в державній службі дисципліни та мінімізувати випадки порушення прав особи під час виконання чиновниками своїх службових обов’язків. Цей шлях є безперспективним і має бути замінений заходами з підвищення спроможності та дієвості інституту дисциплінарної відповідальності.
Описані проблеми виникають у багатьох сферах щодо: отримання екологічної та інших видів інформації, порядку надання дозволів на будівництво, порядку житлового обліку громадян, порядку закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, порядку встановлення цін і тарифів, дискримінації підприємців у сфері економічної конкуренції, порядку видачі сертифіката відповідності у сфері стандартизації тощо (перелік не враховує положень інших півсотні законів, які передбачають окремі склади адміністративних правопорушень).
Вихід з цієї ситуації мав би полягати в одночасній реалізації двох кроків:
1) вилучення з Кодексу про адміністративні правопорушення згаданих порушень, які навіть без їх законодавчого закріплення в законодавстві про адміністративну відповідальність, є предметом розгляду адміністративних судів;
2) перенесення до Кримінального кодексу найнебезпечніших із цих порушень під назвою «кримінальні проступки», що стануть різновидом кримінально караних діянь. Вони не тягнутимуть судимості, а за їх вчинення не застосовуватиметься покарання у вигляді позбавлення волі.
Розуміємо всю критику, яка може бути висловлена щодо аргументів про непотрібність урегулювання відповідальності за порушення певних прав особи у Кодексі про адміністративні правопорушення. Але більш дієвий і прогресивний вихід є — це інститут адміністративної юстиції. Якщо особа вважає, що певною дією чи бездіяльністю (діянням) або рішенням порушені її права, свободи чи інтереси, вона має право звернутися до адміністративного суду, незалежно від закріплення цього порушення в законі. Адміністративний суд на підставі поданих особою документів повинен у кожному конкретному випадку з’ясувати наявність порушення прав чи інтересів. На відміну від законодавства про адміністративну відповідальність, порушення прав особи встановлюються в системі адміністративної юстиції незалежно від закріплення порушень у законі.
Механізм діяльності адміністративної юстиції долає й іншу окреслену вище проблему дієвості процедури. Адміністративні суди розглядають справи на підставі позову будь-якої особи, яка вважає порушеними свої права. Цим усувається наявна проблема початку процедури притягнення до адміністративної відповідальності.
І найголовніше: адміністративний позов стосуватиметься не стягнення штрафу в дохід держави, а необхідності забезпечення реалізації того чи іншого права особи. У разі задоволення цього позову рішення суду буде обов’язковим для виконання всіма особами, а його невиконання матиме наслідком кримінальну відповідальність винних.
Викладені вище висновки обґрунтовано засвідчують, що інститут адміністративної юстиції є дієвішим засобом захисту прав особи, ніж механізми адміністративної відповідальності. Це й зумовлює його значне поширення у більшості європейських країн.
Нам можуть заперечити і звинуватити у спробах вирішити всі проблеми лише з допомогою адміністративної юстиції, ігноруючи позитиви законодавства про адміністративні правопорушення. Мовляв, ці дві системи забезпечення правопорядку в суспільстві можуть існувати незмінно й надалі, взаємодоповнюючи одна одну. На наше глибоке переконання, така ситуація характеризується зміною старої форми (законодавства про адміністративні правопорушення) на нову (адміністративну юстицію), що обов’язково має бути доведена до кінця. У протилежному разі страждатиме дієвість ще не остаточно сформованих (у кадровому, матеріально-технічному, зрештою ідеологічно-правовому плані) адміністративних судів. У нинішніх умовах існує небезпека, що судді адміністративних судів відмовлятимуть у захисті порушених прав особи з огляду на наявний у Кодексі про адміністративні правопорушення перелік протиправних діянь. Тобто розглядаючи адміністративний позов особи про порушення представником держави її права чи свободи, суддя звірятиме заявлене порушення із положеннями законодавства про адміністративні правопорушення. У більшості випадків він, звичайно, не знайде там відображення такого адміністративного правопорушення, що може стати наслідком відмови в задоволенні цього позову.
Іншим варіантом розвитку подій може стати закриття справи в адміністративному суді на тій підставі, що в зазначеній справі слід застосовувати положення Кодексу про адміністративні правопорушення. А ця процедура, як відомо, має мало спільного із захистом прав особи.
Отже, якщо порушили ваші права в одній зі згаданих сфер, і адміністративний суд не зміг їх захистити та відновити, знайте, однією з перешкод цьому могла стати невиправдана конкуренція між положеннями адміністративно-процесуального закону та законодавства про адміністративні правопорушення. І вона триватиме, поки ми не відмовимося від застарілої ідеології адміністративної відповідальності.