Дуже часто нове зустрічають у багнети. Ті, хто звик жити в старій і звичній системі цінностей, важко сприймають нові правила й умови. Тільки час і факти можуть змусити об'єктивно й справедливо подивитися на серйозні зміни та нововведення. Новий Кримінальний процесуальний кодекс України (КПК) не став винятком. І хоча з моменту набрання ним чинності часу минуло не так багато, аби його переваги стали очевидними, факти свідчать, що кримінально-правова система України практично повністю змінилася навіть за ці короткі п'ять місяців. Спробуємо відповісти на ключові запитання: кому полегшало в новій системі? Як норми КПК вплинули на життя пересічного громадянина? Які ще кроки необхідно зробити для продовження реформи кримінальної юстиції, щоб зберегти її основні досягнення?
Згадуючи, як розпочиналася ця реформа, зазначу, що її важко сприймали практично всі, чиї повноваження та функції вона зачіпала. Найзапеклішими її опонентами виступала навіть не політична опозиція, а правоохоронні органи. Це сьогодні вони вже змирилися з неминучістю роботи в нових умовах, хоча до останнього моменту робили спроби призупинити або відкласти ці нововведення. У хід ішли різні методи: від законодавчих ініціатив щодо відстрочення введення в дію нового КПК до спроб, до яких вдавалися на різних рівнях, дискредитувати саму концепцію здійснюваних перетворень. Уже цей факт спростовує твердження критиків про те, що новий кодекс ніби посилює роль і можливості правоохоронних органів. Було б нерозумно припустити, що чиновники всіма силами відхрещувалися від тих широких процесуальних можливостей для себе, які приписують КПК наші опоненти.
Попри таку протидію, всі нові елементи кримінально-процесуального законодавства запрацювали. Немає жодної позиції, яка давала б збої при застосуванні чи не узгоджувалася з нормами інших законодавчих актів у правовій системі.
У СІЗО стає вільніше…
Головним досягненням нового закону став той факт, що громадяни, підозрювані у здійсненні ненасильницьких злочинів, уже не перебувають у слідчих ізоляторах. Підкреслю: їх масово звільнили за кілька місяців. Це сталося дуже швидко. Наша команда саме так це планувала і уявляла. Державна політика в цьому питанні полягає не в тому, щоб звільнити побільше людей із СІЗО, а в новому ставленні до структуризації злочинів та їхньої суспільної небезпеки. І тут є два підходи. Перший: якщо людина підозрюється в несплаті податків, вона не є небезпечною для громадянина на вулиці і навряд чи вчинить насильство. Другий: до вироку суду людина взагалі не винна і, хоч би в чому її підозрювали, крім загрози життю та здоров'ю громадян, вона може виконувати свої процесуальні зобов'язання перед слідством і судом без ізолятора. Держава зв'язує таку людину заставою або іншими запобіжними заходами, даючи можливість захищатися від правосуддя на волі.
Отже, хто ж залишився в СІЗО сьогодні? Громадяни України, які не мають вироку суду, які підозрюються у вчиненні тяжких та особливо тяжких насильницьких злочинів, - це основна маса. Небагато громадян, підозрюваних у вчиненні нетяжких та середньої тяжкості злочинів, яким суд давав шанс бути на волі до вироку суду, але вони порушили раніше обраний запобіжний захід і у зв'язку із цією обставиною взяті під варту. Таких людей небагато. І третя категорія людей - це ті, хто був на волі до вироку, але нещодавно визнаний винним у скоєнні злочину, діставши покарання у вигляді позбавлення волі. До набрання вироком сили ці люди перебувають у СІЗО. Що це означає? Те, що коли людина не чинила насильства, правоохоронна та судова системи не знайшли інструментів для її ув'язнення. Саме не знайшли, хоча я переконаний, що дуже часто шукали такі інструменти. І тут важливо підкреслити, що правоохоронна система зробила це не з міркувань гуманізму чи різкої зміни професійної філософії, а саме в силу повної законодавчої заборони та нівелювання таких можливостей.
І тепер це не залежить від чиєїсь волі, бо до такого громадянина суд не зможе застосувати арешт, а прокурор не може його суду запропонувати. Це безальтернативні формулювання КПК.
Крім цього, після спливу кожних двох місяців суди здійснюють контроль обґрунтованості тримання громадянина в місцях попереднього ув'язнення, у результаті з СІЗО поступово виходять громадяни, взяті під варту відповідно до попереднього КПК і старих правил.
Що ми маємо в підсумку: на початку 2012 р. під вартою утримувалося близько 38 тис. осіб. Торік було здійснено першу частину реформи кримінальної юстиції у вигляді пакета законів про декриміналізацію та гуманізацію злочинів господарського характеру. Ми вилучили з Кримінального кодексу 16 статей, включаючи товарну контрабанду, а в розділі КК, де йдеться про господарські злочини, замінили покарання у вигляді позбавлення волі на фінансові штрафи. Це дозволило скоротити кількість утримуваних під вартою майже до 32 тис. осіб.
Завдяки вже новим механізмам КПК, сьогодні в слідчих ізоляторах залишилося близько 26 тис. громадян. Тобто приблизно за рік кількість осіб, які утримуються в слідчих ізоляторах, зменшилася майже на 12 тис. Всебічна аналітика свідчить, що це ніяк не позначилося на криміногенній ситуації в нашій країні. Більше того, ми позбавили громадян ризику бути підданими недозволеним методам ведення слідства, від неминучого впливу кримінального середовища, при цьому давши можливість повноцінно готуватися до свого захисту в судовому процесі. Що при цьому отримала сторона обвинувачення? Абсолютно нічого, крім вимушеної необхідності відмовитися від випробуваних інструментів тиску на підозрюваних. Чи це не доказ спрямованості нового КПК на дотримання прав кожного рядового громадянина?!
Якого показника ми не очікували побачити, і що нас здивувало? Це ставлення громадян до виконання своїх зобов'язань перед слідством і судом. Українські громадяни порушували запобіжний захід у вигляді застави в менш ніж 1% випадків. Ця цифра означає, що люди не хочуть мати проблем і дисципліновано виконують зобов'язання, покладені судом: не виїжджають за межі населеного пункту, вчасно з'являються до слідчого та в суд. На депозитні рахунки держави вже надійшло понад 73 млн грн у вигляді застав, які відразу ж, після завершення провадження, повертаються громадянам, котрі не ховаються від правосуддя (для порівняння: у 2011 р. надійшло трохи більше ніж 9 млн. грн, що у вісім разів менше, ніж за п'ять місяців дії нового Кодексу).
Ці гроші - гарантія виконання громадянами своїх зобов'язань. Лише кілька десятків тисяч гривень конфісковано державою за невиконання рішень судів. Ми припускали, що даний показник може досягати 10-20%, але навіть у цьому випадку відмова від тримання
в слідчих ізоляторах осіб, які не становлять загрози для суспільства, була би виправдана. Відверто кажучи, у розвинених демократіях громадяни поводяться гірше, ніж українці.
Напрацьовується й практика застосування такого запобіжного заходу, як домашній арешт - це понад 1100 випадків по всій Україні, що становить близько 7% від усіх запобіжних заходів, застосовуваних до підозрюваного. Перші місяці показали, ця захід повністю себе виправдав: майже ніхто не зник і не скоїв нового злочину. А раніше ці люди сиділи в камерах і роками очікували вироку.
Ще одна проблема, яка час від часу з'являється в інформаційному просторі, - це фіксація та облік заяв про злочини в Єдиному реєстрі досудових розслідувань (ЄРДР). Це нове й сміливе для нашої країни рішення. Для ознайомлення з успішною практикою його реалізації нашу країну відвідали представницькі делегації правоохоронних і законодавчих органів республіки Казахстан і Російської Федерації. Сьогодні повідомлення про злочин вносять до реєстру, його більше не можна приховати. Воно мусить бути зареєстроване, навіть якщо згодом виявиться, що це взагалі не злочин, а цивільний спір. Тепер на громадянинові не лежить тягар жити в черговій частині районної міліції з неприйнятою заявою, тепер правоохоронець зобов'язаний письмово, за чітко встановленою формою, дати юридичне життя зверненню громадянина. І з того моменту, як людина випустила з рук своє звернення, вона автоматично отримала цілу низку нових правових можливостей, у тому числі - мати процесуальні права потерпілого, оскаржити дії слідчого, прокурора, судді.
До речі, звернувшись із заявою про злочин, громадянин автоматично отримує статус потерпілого, якщо вважає себе таким. Якщо ж слідчий захоче довести протилежне, йому доведеться обґрунтувати свою позицію в постанові, яка може бути оскаржена в суді. Тобто тепер не громадянин змушений обстоювати свої права в органах влади, а, навпаки, органи влади зобов'язані мотивовано пояснювати причини тих чи інших процесуальних рішень.
При цьому наші критики іноді зіставляють сьогоднішні показники кількості зареєстрованих заяв із даними про кількість кримінальних справ, які порушувалися до набрання новим КПК сили, натякаючи на те, що нині таких справ побільшало. І оскільки показник розкривання зберігся на рівні минулих років, доходять до сенсаційного висновку про те, що кодекс заважає правоохоронним органам знаходити і карати злочинців.
Не беруся стверджувати, наскільки свідомою чи несвідомою є ця хибна думка, але точно можу сказати: такий самий показник був і в попередні роки, але більша частина подібних заяв, якщо й реєструвалася, то не в книзі обліку злочинів і правопорушень, а, наприклад, у канцелярії як звичайне звернення громадян. Фахівці чудово розуміють різницю і
можуть об'єктивно оцінити факти.
Саме з новими вимогами кодексу про необхідність реєструвати будь-яку заяву пов'язаний сплеск кількості звернень громадян, що зареєстровані в ЄРДР.
Щоправда, тепер багато хто помилково порівнює реєстрацію заяви в реєстрі з порушенням справи, проводячи між цими поняттями паралель. Хоча потрібно визнати, що доведеться ще за інерцією роками відвикати від старої і звичної тези "порушено кримінальну справу". Такого набору слів у вжитку більше немає. І сам факт реєстрації заяви про злочин іще нічого не означає, оскільки для кожної дії, яка обмежує права громадянина, необхідна санкція суду.
Щит для бізнесу
Окремо хочу звернути увагу на посилення гарантій ведення підприємницької діяльності в нашій країні. Гадаю, у багатьох іще свіжі в пам'яті "маски-шоу", які викликали шок як у представників вітчизняного, так і іноземного бізнесу. Новий КПК став своєрідним щитом для підприємця.
Так, за п'ять місяців дії кодексу за поданнями податкових органів в Україні під вартою не тримають жодної людини!
І наше завдання - зберегти цю тенденцію, щоб податкова міліція остаточно забула про існування такого запобіжного заходу, як тримання під вартою. Це найважливіший індикатор безпеки ведення бізнесу, що стимулює його розвиток. Ні на території країн колишнього СНД, ні в європейському співтоваристві таких показників немає. Україна в цій частині законодавства запустила найліберальніший у Європі механізм.
Можливо, комусь здасться, що подібна ліберальність не припустима з погляду припинення господарських злочинів. Але після скількох років практики тиску на бізнес із боку правоохоронної системи, що виходить іноді за рамки законності, такий крок більш ніж виправданий. Є достатньо інших інструментів, щоб через процесуальні дії та рішення суду розслідувати злочини, пов'язані з податковими зобов'язаннями. Ми вчинили в цій сфері настільки радикально тому, що дехто в цій сфері вже дуже всім набрид. І виправити ситуацію можна було, лише "відрізавши" можливості й повноваження.
Введення в дію нового КПК дало підприємцям змогу забути й про практику забігів на підприємства людей у масках і шоломах. Подібних випадків за останні п'ять місяців в Україні також немає. Для залучення до процесуальних дій таких підрозділів необхідно, щоб особа підозрювалася в скоєнні тяжкого або особливо тяжкого злочину, а також наявність достатніх підстав вважати, що до проведення цих дій чинитиметься фізичний опір.
Крім того, провести обшук в офісі, на складах, у нежитлових приміщеннях можна виключно з санкції суду. Раніше судовий контроль поширювався на недоторканність тільки приватного житла. Як результат, загальна кількість обшуків в Україні зменшилася більш ніж удвічі. Це можна пояснити тим, що слідчі органи зобов'язані навести суду вагомі аргументи необхідності саме такого способу збирання доказів, а суди, у свою чергу, досить відповідально підходять до санкціонування таких дій. У деяких областях, наприклад у Харківській, Донецькій, Тернопільській, кожне четверте подання на проведення обшуку суд не задовольняє, навіть попри те, що правоохоронці менше звертаються до суду в силу обтяження для них даної процедури.
Справедливість з економією
Новим для України інститутом стали угода з прокурором про визнання вини та угода з потерпілим про примирення. За даними органів прокуратури та суду, в Україні укладено понад 6000 угод, з яких уже затверджено судом близько 3700. Сьогодні практично кожне дев'яте кримінальне провадження закінчується направленням до суду матеріалів про затвердження таких угод. І щомісяця їхня кількість зростає. Що означає цей показник? Те, що правоохоронні органи отримали можливість вивільнити значні трудові та фінансові ресурси й зосередитися на розслідуванні серйозніших злочинів.
Цікаво зазначити, що першу угоду була затверджена на Волині - Локачинським районним судом. Уже через кілька днів після набрання кодексом сили там було подано на затвердження дві угоди з прокурором. За однією з них проходив громадянин, який улаштував невеликий дебош у поліклініці, де він нецензурно висловлювався, зламав двері. Цей громадянин повністю визнав свою вину, відшкодував завданий матеріальний збиток і в результаті дістав кримінальне покарання у вигляді 8500 грн штрафу. На всю процедуру, від скоєння злочину, розслідування, судового засідання та відшкодування збитку пішло два тижні.
Раніше подібна кримінальна справа розслідувалася б півроку, потім мінімум два-три місяці її слухали б у суді, потім - апеляція, касація... Було б витрачено тисячі гривень на забезпечення всього процесу, включаючи оплату праці слідчого, прокурора, суддів, працівників апарату. Все це оформлялося у вигляді численних процесуальних документів, причому в кількох грубезних томах. У результаті в державний бюджет повернулося 8500 грн, і виникло б резонне запитання: а чи був сенс у такій бюрократії?
До речі, того самого дня Локачинський суд-першовідкривач відхилив другу угоду обвинуваченого з прокурором у силу того, що прокурор недостатньо чітко роз'яснив обвинуваченій особі її право на мовчання, право мати захисника, у тому числі оплаченого за рахунок держави, допитати в судовому процесі свідка обвинувачення, подати клопотання про виклик свідків захисту тощо. Це показало, що суд здійснює реальний судовий контроль за подібними угодами.
Опоненти вважають, що ніби з допомогою таких угод винні зможуть уникнути відповідальності, домовившись із прокурором за спиною потерпілого, а слідчі - "вішати" на невинуватих нерозкриті злочини.
Що ж до угод між потерпілим та обвинуваченим, то вони взагалі неможливі в тяжких та особливо тяжких злочинах.
Як не може затверджуватися судом і будь-яка угода з прокурором, якщо у провадженні є хоча б один потерпілий громадянин.
Хоча сьогодні є ще певна неповороткість у цьому питанні в окремих регіонах. Наприклад, у Донецькій області за п'ять місяців було затверджено близько 450 угод, Харківській - 370, і навіть у такій невеликій за чисельністю області, як Херсонська, - понад 200. Водночас в Одеській області - усього 115, Київській - близько 80, Житомирській - 40. Зараз іще складно сказати, свідчать ці показники про різний ступінь підготовки правоохоронців у різних регіонах країни чи про різну кількість громадян, підозрюваних у скоєнні злочинів саме в цей період часу.
Також треба всебічно проаналізувати високий відсоток затвердження угод судами. Наприклад, у Житомирській області за п'ять місяців суди затвердили майже 100% угод, а в Києві - 81%. Близький до стовідсоткового показник свідчить про одне з двох: або про надто високу підготовленість прокурора, роз'яснення ним обвинуваченому всіх його прав і обов'язків, які випливають з угоди, і при цьому всі обвинувачені згодні на такі умови, або про недостатній судовий контроль. На мій погляд, більшу довіру викликає відсоток затверджених угод, що становить близько 80%. Інакше суд може досить швидко перетворитися на філію прокуратури. Усе це зараз вивчається та обговорюється в експертних колах, на колегіях Генеральної прокуратури, МВС і на зборах суддів. Невдовзі буде сформовано єдину судову практику. Проте в будь-якому разі це невеликі проблеми.
Все таємне стало очевидним
Навряд чи читали текст КПК і ті наші критики, які говорять про можливість повсюдного застосування негласних слідчих дій. Нагадаю: прокурор не має права клопотати, а суд - санкціонувати подібні заходи, якщо йдеться про громадянина, підозрюваного у нетяжкому злочині або злочині середньої тяжкості. Це означає, що телефонні розмови таких громадян за жодних умов не можуть прослуховуватися на законних підставах. Ні за санкцією суду, ні без неї. Так само як неможливий доступ правоохоронних органів до їхнього листування.
Неважко переконатися з даних статистики, що кількість негласних слідчих дій уже зменшилася в 2,5 разу. І ці заходи проводяться тільки щодо осіб, підозрюваних у тяжких та особливо тяжких злочинах. Не витримують перевірки фактами й інші застереження наших опонентів, зокрема стосовно негласного проникнення в житло наших громадян.
При розробці проекту цієї частини кодексу ми фактично взяли за основу найкращі міжнародні традиції і закони.
І якщо раніше в нашій країні процедура проведення негласних слідчих дій регламентувалася внутрішніми нормативними актами самих правоохоронних органів, то громадянин автоматично ставав об'єктом пильної уваги з боку відповідних відомств. Нині ж їх може дозволити тільки суд - за наявності відповідного обґрунтування і тільки щодо вузького кола осіб. При цьому в матеріалах судового процесу залишається інформація про надання санкції, і, не пізніше звернення до суду з обвинувальним актом, прокурор зобов'язаний повідомити громадянину про проведені щодо нього негласні слідчі дії.
Резонно запитати себе: як бути, якщо не повідомлять? Звісно, посадові особи та пересічні громадяни порушують закони. Але це не має сенсу, бо під сумнівом виявиться допустимість усього обсягу доказів, а винні посадові особи підставлять себе під відповідальність, передбачену законом. Тому дивують нарікання на адресу положень кодексу, що окремі представники правоохоронних органів порушують або можуть порушити його вимоги. Ми ж не звинувачуємо кодекс у тому, що хтось украв гаманець. Якщо хтось не читає КПК, кодекс у цьому не винен. Головне, що створено механізм, який дозволяє зафіксувати незаконні дії і юридично впливати на допустимість доказів.
І тут ми також наразилися на несподівану проблему довіри до нового закону з боку певної частини юридичного співтовариства. Проблема, в яку не зможе повірити звичайний громадянин, полягає в тому, що коли по телевізору урочисто й авторитетно виступає якийсь відомий адвокат у краватці й костюмі, то, отже, не може такого бути, щоб він не прочитав кодексу. І якщо людина сидить у телевізорі і захищає важливих клієнтів - значить, вона освічена і висококваліфікована. А на практиці виявилося, що саме в цьому місці сталися найбільші непорозуміння, коли відомі правознавці з мудрим виразом обличчя промовляли з блакитних екранів про те, що тепер треба носити з собою паспорт, аби не сісти у в'язницю, і що нібито без судової санкції можна приходити у квартири громадян, у тому числі й без їхнього відома. Гадаю, рано чи пізно кожен у цій сфері має подумати про свою професійну репутацію.
Деякі колеги також критикують нову кримінальну юстицію, говорячи, що кодекс не можна було ухвалювати на базі старих радянських традицій і кадрів, а треба спочатку поміняти ментальність правоохоронців, звільнити старих недобросовісних, найняти нових чесних міліціонерів, платити їм великі зарплати, заборонити брати хабарі, люструвати поганих чиновників і набрати всіх зі студентської лави, перейменувати органи й перевдягнути всіх у нову форму. Звичайно, це дуже правильні слова. Цілком підтримуємо. Кодексу було вже 50 років. Можна було ще 50 років почекати, поки виростуть нові, розумні, добрі і красиві міліціонери, прокурори і судді, вирощені окремо від усіх інших людей.
Треба визнати, що людський фактор відіграє величезну роль. Але прискорена кадрова еволюція можлива тільки на новій законодавчій базі. Ми
повністю переконані у правильності своїх дій і своєчасності президентських ініціатив у цій сфері.
Які ще проблеми оголилися із застосуванням КПК на початку його становлення? Найкраще до імплементації реформи підготувалися органи прокуратури і суди. Податкові органи і Служба безпеки України за півроку також змогли підготуватися до набрання КПК чинності. У тому числі за рахунок навчання, семінарів, зустрічей із міжнародними експертами.
В органах прокуратури, наприклад, проведено тестування знань нового кодексу, неодноразово проводилися колегії з обговорення його норм. У кожному суді країни відбулися збори суддів. Судова система також пройшла через складну підготовку. Разом з тим недостатньою була робота органів внутрішніх справ. Проблеми тут виникали не через нове законодавство, а в силу іншого рівня дисципліни. У міліції пізніше за всіх почали підготовку до нового КПК, не виявляючи до нього належного інтересу. Окремі обласні управління внутрішніх справ через впливових народних депутатів робили спроби призупинити дію кодексу вже після набрання ним чинності. Мотиви називалися різні: не виходить проводити оперативно-розшукові заходи, надто багато документів треба носити в суд, велике навантаження на слідчих тощо. Хоча, звичайно, є й об'єктивні причини: 95% усіх злочинів розслідуються саме цим відомством, і міліція мала здійснити більше структурних перетворень, ніж інші відомства.
Можна констатувати: у тих відомств, де готувалися до набрання чинності новим КПК, претензій до нього немає. Як і в кодексу - до них. А проблеми, які виникають із застосуванням і дотриманням вимог КПК, можливо, зникнуть з кадровим посиленням деяких регіонів, оскільки причини цих проблем пов'язані з пострадянським мисленням, небажанням опанувати нові технології, а іноді - з елементарними лінощами. Зважати на такі проблеми, пристосовувати під це процесуальне законодавство - це шлях у нікуди.
Сьогодні ще важко оцінити останню стадію кримінального процесу - судове рішення. Кілька місяців тому прочитав у "Дзеркалі тижня. Україна" чиюсь статтю, в якій сказано, що кількість виправдувальних вироків після набрання чинності КПК нібито різко зменшилася. Навіть не знаю, як це прокоментувати. Це вкрай непрофесійна точка зору. Перші оцінки цьому можна буде давати тільки у 2014 році, коли в судах розглядатимуться обвинувальні акти, подані в суд уже за новим КПК і рішення судів наберуть законної сили. Сьогодні професійну аналітику дати не можна, бо за п'ять місяців важко було б устигнути розслідувати скоєний злочин і отримати щодо нього вирок першої та апеляційної інстанцій. Хоча перші цифри оптимістичні. Після скасування можливості направляти справу на додаткове розслідування тільки за останні місяці в Україні винесено вже десять виправдувальних вироків.
Прокуратура: реформа неминуча
Сьогодні Україна розпочинає реформу органів прокуратури. Її наріжним каменем є загальний нагляд.
У міжнародному експертному середовищі вважають, що ця функція прокуратурі не потрібна, і що прокуратура не повинна представляти нічиїх інтересів у цивільних, господарських або адміністративному судових процесах. Експерти виходять з того, що прокуратура повинна опікуватися тільки підтримкою державного обвинувачення в суді і здійснювати контроль за виконанням покарань.
Також міжнародні експерти пропонують створити незалежний інститут - Раду прокурорів, свого роду аналог Вищої ради юстиції, через яку проходитимуть усі кадрові рішення в системі органів прокуратури. Цей орган має забезпечити незалежність прокурорів по всій вертикалі, тобто незалежність прокурора від вищого за рангом прокурора.
Логіка таких пропозицій полягає в тому, що загальний нагляд - це надто широкий набір повноважень, який дає цьому органу, у сукупності з повноваженнями прокуратури в кримінальному процесі, додаткові переваги порівняно з іншими учасниками процесу. Крім того, функції загального нагляду також покладено на органи виконавчої влади. Якщо, скажімо, Міністерство аграрної політики і продовольства здійснює державне регулювання в галузі сільського господарства, то цю ж функцію по суті виконує і прокуратура, наприклад, звертаючись до суду в інтересах держави або господарюючого суб'єкта в цьому секторі економіки.
Експерти сходяться на думці, що загальний нагляд, як і в багатьох країнах, - це прерогатива уряду, міністерств, центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Кожен із цих органів наділений достатніми контрольними повноваженнями, щоб виявляти і належно реагувати на порушення законодавства. При дублюванні цих самих функцій з боку прокуратури істотно ускладнюється проведення державної політики в різних сферах.
Наприклад, у галузі будівництва присутні відразу кілька центрів впливу - від Державної архітектурно-будівельної інспекції і до управлінь земельних ресурсів. Разом з тим прокурор, використовуючи свої повноваження із загального нагляду, може провести перевірку, а потім і подати судовий позов і призупинити будівництво або поставити під сумнів легітимність прав на земельну ділянку, незважаючи на дозвільні документи, отримані від інших органів. У таких умовах залучити інвестиції в цей сектор дуже складно, оскільки перспективи нескінченних судових позовів лякають інвесторів.
У новому законі про прокуратуру ми повинні визначитися: державі необхідний такий додатковий контроль чи ні?
Це ж рішення ми повинні ухвалити і щодо представництва в судах органами прокуратури інтересів громадян. Україна вже зробила перші кроки з надання громадянам безоплатної правової допомоги. Але повсюдно вона має запрацювати через кілька років. Це можна синхронізувати з новим законом про прокуратуру. І тоді не прокурор обстоюватиме інтереси громадянина, а сам громадянин зможе безоплатно отримати кваліфіковану правову допомогу через центри безоплатної правової допомоги. Адже сьогодні прокуратура, представляючи в судах інтереси громадян, фактично виконує деякі адвокатські функції, тобто держава бореться в суді з державою.
Якщо йдеться про неповнолітнього громадянина, то його інтереси, як вважають експерти, можуть представляти органи юстиції. У цьому теж є певна логіка. При представництві в судах осіб, які вимагають медичної допомоги, прокурора, на думку експертів, може замінити інститут омбудсмена.
Нарешті, в разі потреби захистити інтереси держави, у її розпорядженні - апарати міністерств і центральних органів виконавчої влади, які несуть відповідальність за всі сфери діяльності: від регулювання банківського сектора, ринку цінних паперів, бюджетної сфери - до правовідносин у сфері екології, культури або спорту. Крім того, державні інтереси можуть і повинні захищати органи місцевого самоврядування, які вже наділені повноваженнями на здійснення загального нагляду. Сьогодні ж фактично йдеться про дуалізм контрольних функцій.
У деяких європейських країнах прокуратура виконує функції поза сферою кримінального правосуддя. Але при цьому вона перебуває або в складі судової, або виконавчої гілки влади. Саме тому європейські експерти іноді погоджуються, що інститут загального нагляду може бути збережений, але при цьому ми повинні вирішити: в якій формі, в яких відомств і як уникнути дублювання функцій.
Говорити сьогодні про те, як концептуально будуть вирішені ці питання в новому законі про прокуратуру, було б передчасно. Відповіді міститимуться в узгодженому проекті закону, який необхідно провести через міжнародну експертизу Венеціанської комісії і потім внести в парламент.
Можна прогнозувати, що рішення даватиметься нелегко. Не всі ще готові до таких змін. Та й перебої в роботі парламенту можуть перешкодити швидкому ухваленню закону. Причому навіть представники нинішньої опозиції стверджують, що скасування загального нагляду буде кроком назад. Щоб переконати депутатів, потрібне широке обговорення проекту - і в самому парламенті, і на численних круглих столах, конференціях, у тому числі - із залученням європейських експертів.
Незалежність суду
Для того, щоб гарантувати незалежність усіх учасників процесу, звичайно ж, необхідно забезпечити незалежність суду. Цього не можна досягти без внесення змін до Конституції України, на що неодноразово звертали нашу увагу європейські експерти. Йдеться про зміну порядку формування Вищої ради юстиції, а також про позбавлення Верховної Ради і президента невластивих їм повноважень щодо судової системи. Тобто необхідно унеможливити будь-яке перетинання законодавчої і виконавчої гілок влади із судовою.
Під керівництвом президента розроблено нову редакцію розділу "Правосуддя" Конституції України, що містить рекомендації, висловлені Венеціанською комісією до закону "Про судоустрій і статус суддів", ухваленого 2010 р. у рамках першого етапу судової реформи. Зокрема, Вища рада юстиції (ВРЮ) формуватиметься так, як це прийнято в європейських країнах: більшість у ній становитимуть судді, обрані з'їздом суддів. А всього судді будуть представлені у ВРЮ двома третинами від усього складу.
Щоб уникнути впливу політиків на суддівську кар'єру, запропоновано відмовитися від першого призначення на посаду строком на п'ять років. Усі судді призначатимуться безстроково на підставі рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Вищої ради юстиції, сформованої в новому складі.
З повноважень глави держави буде вилучено право ліквідувати суди. І хоча чинний президент ніколи цим правом не користувався, в українській практиці був приклад ліквідації Окружного адміністративного суду м. Києва, чиїм рішенням виявився незадоволений відповідач у справі, який перебував у той період на президентській посаді. Щоб у майбутньому ні в кого з наступних президентів не було спокуси
висловлювати свою незгоду з судовим рішенням у такий спосіб, це повноваження з президентських функцій запропоновано вилучити.
Також пропонується деполітизувати порядок притягнення суддів до кримінальної відповідальності, вилучивши парламент з ланцюга ухвалення цього рішення, передавши його вищим судовим кваліфікаційно-дисциплінарним органам.
Цей проект було передано Конституційній асамблеї, яка, у свою чергу, направила його на експертизу Венеціанській комісії. Ми чекаємо її висновку через кілька місяців, після чого планується доопрацювання цього проекту Конституційною асамблеєю з урахуванням зауважень міжнародних експертів. Далі глава держави, який, власне, і започаткував реформу в цій сфері, розгляне питання про внесення цього проекту в парламент.
Якщо врахувати, що сьогодні у Верховній Раді більшість політичних сил декларують євроінтеграцію, можна прогнозувати певний оптимізм з приводу цих змін до Основного закону.
Разом з тим необхідно, щоб усі основні парламентські сили мали однаковий рівень знань у галузі європейського судоустрою. Тому що деякі ініціативи політичної опозиції, зокрема про можливість звільнення будь-якого судді з ініціативи 45 депутатів, буде складно пояснити міжнародному співтовариству. Також буде нелегко парламенту відмовитися від частини власних повноважень у сфері судоустрою. Це наочно продемонструвало нещодавнє голосування за обрання суддів безстроково. Три опозиційні фракції, які виступають за євроінтеграцію, прямо порушили січневу 2012 р. резолюцію ПАРЄ та рекомендації Венеціанської комісії щодо реформи законодавства про судоустрій, спробувавши реанімувати вплив депутатського корпусу на представників судової системи. Суть полягає в тому, що після рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Вищої ради юстиції за рекомендацією до призначення суддів функція парламенту і президента має бути церемоніальною. Президент України вже три роки своїми актами лише фіксує рішення зазначених судових інститутів.
Якщо також проаналізувати, як проходили через парламент закони у сфері кримінальної юстиції, то варто констатувати, що і КПК і Закон про адвокатуру, які мають позитивні висновки офіційних європейських структур, не були підтримані опозицією. І для того, щоб Україна здійснила повномасштабну завершальну стадію реформи судоустрою і прокуратури, буде недостатньо політичної волі глави держави, співробітництва української влади з міжнародними експертами та рекомендацій Венеціанської комісії. Потрібен серйозний професійно-політичний діалог. І офіційна українська влада виконає свою частину роботи в цих напрямах.