Мукачівська справа
Ситуація із суддею Мукачівського міськрайонного суду, котрий виніс 22 січня 2007 р. відому ухвалу про заборону голові Верховної Ради України О.Морозу вводити в дію Закон «Про Кабінет Міністрів України», набула суспільного резонансу. Реагування компетентних органів було блискавичним: практично через два тижні, уже 8 лютого, парламент був готовий розглянути подання Вищої ради юстиції про звільнення судді з посади з підстави «порушення суддею присяги».
Річ уже не в ухвалі судді в Мукачевому. Суддя виніс її на забезпечення позову, а не виніс рішення по суті цієї адміністративної справи. Справді, виникає запитання щодо територіальної підсудності, тобто в Мукачевому чи Києві має розглядатися така справа. Дія або бездіяльність суб’єкта владних повноважень, яким є голова Верховної Ради України О.Мороз, може бути оскаржена за місцем проживання позивача лише у тому разі, коли така дія або бездіяльність «стосується інтересів конкретної особи», як це передбачено пунктом 3 ст.19 Кодексу адміністративного судочинства України. Важко, звичайно, сказати, що дії службової особи, пов’язані з підписуванням і обнародуванням Закону «Про Кабмін», можуть стосуватися інтересів конкретної особи, якою є позивач у Мукачевому. Якби йшлося про введення в дію індивідуального акта, наприклад, про звільнення особи з посади, то такий акт і такі дії справді стосувалися б інтересів конкретної особи. У такому разі позивач (особа, права якої порушені) звертається до адміністративного суду за місцем свого проживання. Проте дії службової особи щодо введення в дію закону України відображає публічний інтерес, тобто стосується всього суспільства, а не окремої особи.
Суддя справді міг помилитися, але тільки в одному — у визначенні територіальної підсудності.
У ЗМІ в ході мукачівського скандалу давалися різні коментарі. Керівник одного з парламентських комітетів висловився, що, мовляв, «і дурню зрозуміло, що такі справи розглядаються лише Конституційним судом». Правда у цьому наполовину. Уже після набрання Законом «Про Кабінет Міністрів України» чинності перевірка процедури його розгляду, ухвалення або набрання ним чинності в контексті визначення конституційності закону як такого належить до юрисдикції Конституційного суду. Це передбачено частиною першою ст.152 Конституції України. Але підкреслюємо — після набрання законом чинності, але не до настання цього моменту. У Конституційному суді не оскаржуються дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень. Такі питання належать до юрисдикції адміністративних судів, функції яких здійснюють, зокрема, і місцеві суди.
Річ в іншому. Звернімо увагу на такий феномен — як виявилося, в Україні протягом двох тижнів можливо встановити факт порушення суддею присяги і внести подання про його звільнення до парламенту. Що це за спрощений механізм? Хоч як це дивно, такий механізм спирається на закон.
У березні 2004 р., за півроку до виборів президента, коли авторитарний режим прагнув узяти під контроль суддівський корпус, було ухвалено Закон «Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України». Він передбачає, що з підстави «порушення суддею присяги» внести пропозицію про звільнення судді до Вищої ради юстиції може як голова кваліфікаційної комісії суддів, так і член Вищої ради юстиції (ст.17). Тобто, без участі кваліфікаційної комісії суддів, по суті — взагалі без дисциплінарного провадження щодо судді, можливе ініціювання Вищою радою юстиції питання звільнення професійного судді на підставі інформації, зібраної (підтвердженої) членом Вищої ради юстиції, котрий ймовірно виїжджає на місце.
Якщо читати Конституцію, то Вища рада юстиції не здійснює дисциплінарного провадження щодо суддів місцевих судів (ст. 131 Конституції). Але підстави для звільнення встановити може. Як саме вона це робить, читаємо у частині першій ст. 34 Закону «Про Вищу раду юстиції». Там зазначено, що подання про звільнення приймається на засіданні «після надання кваліфікаційною комісією відповідного висновку або за власною ініціативою», тобто без висновку кваліфікаційної комісії. Щодо присутності на засіданні цього органу самого судді, в законі сказано, що «запрошення судді, справа якого розглядається, є обов’язковим». Але про присутність судді на засіданні в законі нічого не сказано. Подання про звільнення може бути прийняте, як можна зрозуміти, за відсутності самого судді.
Не можна обминути й змісту «порушення суддею присяги» як підстави для його звільнення. Встановити факти, які можуть свідчити про порушення професійним суддею присяги, можна лише через дисциплінарне провадження щодо даного судді. В ході такого провадження, яке здійснюється кваліфікаційною комісією суддів, суддя має змогу подати пояснення, докази, які підтверджують його позицію. Та й самі факти вчинення суддею дій, які порушують зміст присяги, мають бути систематичними або такими, що потягли тяжкі наслідки. А інакше на що це схоже?! У мукачівському випадку одна ймовірна помилка судді кваліфікується як «порушення присяги».
Тим більше, не може бути «порушення присяги шляхом винесення свідомо незаконного рішення», як за повідомленнями ЗМІ висловився керівник профільного парламентського комітету. Якщо «порушення присяги» полягає у злочині, яким є «винесення свідомо незаконного рішення», то факт останнього ще не встановлено судовим вироком, який набрав законної сили. Та і підстава для звільнення судді це зовсім інша — «набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього» (пункт 6 частини п’ятої ст.126 Конституції).
Мукачівська справа (ухвала судді і намагання його подальшого звільнення) засвідчує для суспільства: опонуючи між собою, політичні сили задіяли механізми впливу на суд. Суд розглядається ними як ресурс у політичній боротьбі.
Мукачівська справа змушує українське суспільство звернути увагу на судову систему, отриману від попереднього режиму. Розмови (концепції, послання) на цю тему, зрозуміло, судової системи не змінюють.
Суд в Україні, якщо читати Конституцію, відзначається високими позиціями. Для підтримання його авторитету і неупередженості навіть свобода слова може буде обмежена законом (частина третя ст.34 Конституції України). Правда, якщо читати інші норми цієї ж Конституції, то з’являються деякі сумніви. Але давайте по порядку.
Виправданих судом немає
Законом передбачено, що судді, розглядаючи кримінальні справи, встановлюють істину, оцінюючи докази обвинувачення і захисту, визнають при постановленні вироку особу винуватою або ж виправдовують її. Проте у Посланні до Верховної Ради України в 2006 р. президент засумнівався з цього приводу такими словами: «Сумніви щодо доведеності вини обвинуваченого часто тлумачиться суддями не на користь обвинуваченого». Віктор Андрійович м’яко звернув увагу на важливу проблему українського правосуддя.
Суть цієї проблеми полягає у тому, що українські суди, оцінюючи докази, не «часто», як каже президент, а майже завжди віддають перевагу доказам сторони обвинувачення. Може, перебільшення? Міркуйте самі. За матеріалами офіційної статистики у 2005 р. судами виправдано, у тому числі за справами приватного обвинувачення, 578 осіб, або 0,3 відсотка від засуджених за вироками, що набрали законної сили. У справах публічного обвинувачення було виправдано всього 178 осіб. Усього ж в Україні за вироками, що набрали законної сили, в 2005 р. було засуджено 176,9 тис. осіб.
Багато це чи мало?
Для порівняння наведемо такі цифри. У 1984 р. в СРСР, у час розквіту тоталітарного соціалізму, частка виправдувальних вироків становила 0,2 % від усіх винесених вироків. У дореволюційній Росії суди виносили 25% виправдувальних вироків. Сьогодні в Росії суди присяжних виносять близько 20% таких вироків.
А у нас сьогодні, у мирний час, у демократичній державі з незалежним правосуддям із загальної кількості засуджених вироками судів 99,7 відсотка осіб визнається винуватими. Отже, кілька тисяч суддів в Україні, цілий рік розглядаючи кримінальні справи, визнавали усіх підсудних винуватими у вчиненні злочину. Навіть за умови урахування специфіки організації досудового слідства та наявності інституту повернення справи на додаткове розслідування — ще однієї української вигадки — статистика щодо поголовного визнання осіб винуватими в суді вражає. Йдеться про розгляд судами кримінальних справ, коли вирішується доля людини, а не справ про адміністративні правопорушення, які за спрощеною процедурою і без участі сторін мало не за списком розглядаються судами.
Можливо, зважаючи на ці цифри, хтось дійде висновку, що в Україні міліція, яка розслідує найбільший відсоток кримінальних справ, наперед напевно знає, хто винуватий, і майже ніколи не помиляється. Ми робимо інший висновок — такі результати правосуддя є наслідком визначеної законодавством специфіки українських судів і статусу суддів, яка істотно відокремлює їх від носіїв судової влади не лише в державах-членах Європейського Союзу, а й навіть у сусідній Російській Федерації.
Суди і судді в Україні
Маючи специфічну форму правління, Україна станом на 2007 р. має тим більш специфічну судову систему.
Чим же українські суди відрізняються від судової влади у європейських державах, навіть після кількох етапів судової реформи?
В Україні суди утворюються і ліквідовуються за допомогою підзаконного акта. В Україні правовий статус судової системи такий «високий», що Конституція і закони України визначають можливість її реорганізації (утворення і ліквідацію судів) шляхом ухвалення підзаконного акта, тобто без участі парламенту. Не треба ухвалювати закон, щоб утворити або ліквідувати суд в Україні. Можливо, це не є важливо? Леонід Кучма, провівши своїм указом масштабну реорганізацію судової системи України за півроку до виборів президента 2004 р., показав, наскільки дійовим є це повноваження глави держави. Який мотив? Перепризначення голів судів, переведення суддів з ліквідованих до утворених судів.
Судді в Україні не наділені правом недоторканності. Хоча частина перша ст.126 Конституції встановлює, що «незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України», частина третя цієї ж статті передбачає лише те, що «суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом». Таке формулювання «недоторканності» надає можливість кримінального переслідування судді (порушення проти нього кримінальної справи, ведення досудового слідства) та притягнення його до адміністративної відповідальності.
Такий підхід суперечить досвіду розвинутих європейських держав і навіть Російської Федерації. Згідно з оновленою в 2001 р. ст.16 закону РФ «Про статус судді в РФ» рішення про порушення кримінальної справи проти судді (крім суддів Верховного і Конституційного судів) приймається генеральним прокурором РФ на підставі висновку судової колегії у складі трьох суддів відповідно верховного суду республіки, крайового, обласного суду, суду міста федерального значення, суду автономної області, суду автономного округу про наявність у діях судді ознак злочину і за згодою кваліфікаційної колегії суддів відповідного суб’єкта Російської Федерації.
Навіть у Республіці Білорусь суддя наділений такою недоторканністю. Згідно з частиною третьою ст.87 Кодексу РБ про судоустрій і статус суддів порушення кримінальної справи проти судді, притягнення його як підозрюваного чи обвинувачуваного, а також застосування до нього запобіжного заходу у вигляді взяття під варту допускається лише за згодою посадової особи, яка призначила його (в Білорусі, щоправда, це президент). Крім того, кримінальна справа проти судді може бути в Білорусі порушена також лише генеральним прокурором.
Рівень винагороди суддів не визначений законом. Якщо вчора в Україні говорили про проблему мізерної зарплати суддів, то сьогодні політична влада знайшла вихід — спосіб встановлення рівня зарплати суддів став окремим інструментом впливу на них. Носії судової влади або представники судового самоврядування не беруть участі у виробленні проекту тієї складової державного бюджету, в якій передбачаються витрати на утримання судової влади. Більше того, принципи нарахування і виплати винагороди судді, порядок визначення її розміру взагалі не передбачені на рівні закону України. Це, своєю чергою, означає, що такі питання визначаються підзаконними актами глави держави та органів виконавчої влади.
Ситуація, коли умови матеріального забезпечення та рівень зарплати суддів визначаються актами президента чи уряду, не є нормальною з огляду на необхідність забезпечення незалежності й неупередженості судової влади. Тим більше, коли це робиться шляхом видання «таємних» актів. Наведемо приклад із практики колишньої влади — розпорядження Кабінету міністрів України від 22 січня 2004 р. №22 «Про деякі питання оплати праці суддів» (не для друку). Є підстави вважати, що і постпомаранчева влада не відмовилася від таких квазізаконних методів.
Судді вперше призначаються на обмежений строк та без конкурсного відбору. Згідно зі ст. 128 Конституції України «перше призначення на посаду професійного судді строком на п’ять років здійснюється президентом України». Перші п’ять років своєї діяльності суддя очікує обрання безстроково, вираховуючи політичну розстановку сил у парламенті на момент його обрання. Зарубіжний досвід відкидає таку практику. Принцип незмінюваності суддів during good behavior (доки поводяться добре) фактично не діє в Україні.
Судді призначаються (обираються) вже першого разу на невизначений строк не лише в розвинутих державах, а й у державах Центральної Європи. У північних і східних сусідів України практика інша. У Російській Федерації суддя вперше призначається на три роки, а далі — безстроково (до досягнення ним 70-річного віку). У Білорусі суддя також призначається перший раз строком на п’ять років, а далі — ще на п’ять років або безстроково (рішення приймає президент).
Зазначимо також, що судді в Україні і вдруге призначаються не довічно, а до досягнення ними 65-річного віку. Тому в українському варіанті «безстроково» фактично означає все-таки певний «строк», який обмежується певною юридичною обставиною — досягненням суддею 65-річного віку. Незалежність судді не виграє від того, що суддя «готується» до життя після припинення його повноважень.
Судова система в Україні відзначається наявністю майже півтори тисячі вакансій на посади суддів. Колишній голова Верховного суду України Василь Маляренко не раз вказував, що «особливої черги для їх заповнення немає». Нам видається, що все-таки «особлива черга» є, бо інакше неможливо пояснити відсутність конкурсного відбору на посади суддів. Якщо для рядових посад державних службовців конкурсний відбір хоч формально передбачений законодавством, то для суддів він навіть непередбачений.
У Росії, наприклад, згідно зі ст.5 закону РФ «Про статус суддів в РФ» «відбір кандидатів на посаду судді здійснюється на конкурсній основі». У цій державі голова суду, в якому відкрилася вакантна посада судді, повідомляє про це відповідну кваліфікаційну колегію суддів не пізніше ніж через 10 днів після відкриття вакансії. Остання також у 10-денний строк з дня отримання такого повідомлення оголошує про відкриття вакансії у ЗМІ з указівкою про час і місце приймання заяв від претендентів на посаду судді. Кожний громадянин, який відповідає вимогам закону, вправі скласти кваліфікаційний іспит на посаду судді, звернувшись для цього до відповідної екзаменаційної комісії.
Натомість в Україні переконують громадськість, що немає бажаючих стати суддею.
Переведення суддів по горизонталі (до суду одного рівня в інший регіон) або по вертикалі (суддівська кар’єра) відбувається за участі політичної влади. Вплив політичної (виконавчої і законодавчої) влади на суддю не обмежується його призначенням вперше та обранням безстроково.
Приклад перший. Більшість суддів, які працюють у сільських районах, у перспективі не заперечують проти переведення їх до судів того ж рівня, але в обласні центри, справедливо сприймаючи таке переведення як кар’єрний рух. Порядок такого переведення передбачений частиною другою ст.62 Закону України «Про судоустрій»: «Переведення судді за його заявою з одного суду до іншого суду того самого рівня і спеціалізації здійснюється Президентом України за поданням Голови Верховного Суду України або голови відповідного вищого спеціалізованого суду згідно з вимогами закону». Кінцеве рішення, отже, за главою держави.
Другий приклад. Матеріальна скрута, різниця в окладах, з одного боку, службове честолюбство, з другого, спонукають суддю рухатися вгору по ієрархічній драбині. Суддя набуває досвіду і гідний посадового підвищення в суді вищого рівня — наприклад, з місцевого суду до апеляційного. Суддя заново проходить призначення (обрання), бо частина третя ст. 63 того ж закону вказує, що «усі інші переведення судді з одного суду до іншого суду здійснюються у порядку призначення чи обрання судді, встановленому цим Законом». Тобто знову — указ президента або постанова Верховної Ради. Якщо суддя апеляційного суду переходить на посаду судді Верховного суду України, процедура повторюється. Суддя гідний призначення на адміністративну посаду — головою суду чи його заступником — і знову останнє слово за президентом України.
За свою професійну кар’єру суддя має шанси не раз бути прохачем у політичної влади.
Подання щодо призначення суддів уперше, їх звільнення та дисциплінарне провадження входить до компетенції державного органу, в якому вони становлять меншість. В Україні питання, які мають найважливіше значення для забезпечення незалежності суддів, — щодо внесення подання про призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад, а також щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів Верховного суду України і суддів вищих спеціалізованих судів та розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних і місцевих судів — входять до відання Вищої ради юстиції (ст.131 Конституції). Особливістю цього органу є те, що з 20 його членів лише четверо є суддями. Це принижує судову владу як інституційну систему.
В Україні суспільство не здійснює контролю за правосуддям через суди присяжних. Професійний суддівський корпус через службовий статус підданий впливу уявлень про державну доцільність, нейтралізація яких можлива шляхом введення до нього неурядового елементу. Сформулюємо по-іншому: суспільство без присяжних не є спроможним здійснювати належний контроль за судочинством, яке здійснюється лише професійними суддями. Сьогодні такий стан є не лише неправильним підходом, а й грубим ігноруванням уже одинадцятий рік частини четвертої ст.124 Конституції України, яка передбачає: «Народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через народних засідателів і присяжних». Не лише в європейських державах, а й у Росії суд присяжних функціонує.
Що перешкоджає судовій реформі?
Природно, наведене не означає, що політична влада схильна впливати на совість судді у кожній справі. Але навіть можливості тиску достатньо, щоби престиж судді і довіра до нього були принижені. Специфічні підходи до забезпечення незалежності суддів стимулюють носіїв судової влади до пошуку компромісу з правоохоронними структурами. Голова місцевого суду прагне не зіпсувати взаємини з прокурором району та начальником райвідділу міліції. Компроміс між ними концентровано виражається у практичній відсутності виправдувальних вироків.
Який вихід? Наполеон Бонапарт у 1807 р. створив комісію з питання очищення судового корпусу Франції, яка звільнила 162 суддів. Через три роки очищення повторилося. Мукачівський приклад засвідчив, що механізм «очищення» суддівського корпусу можливий в Україні не на гіпотетичному рівні. Для цього необхідна єдина умова — політична сумісність більшості членів Вищої ради юстиції і парламентської більшості. Якщо це стане реальністю, то завдасть непоправної шкоди суддівському корпусу, сприятиме його політизації. Проблема, як видається, не лише в суддях.
Специфіка судової системи в Україні більшою мірою є наслідком законодавчої діяльності, а не характеристики суддів та об’єктивних соціально-економічних чи інших детермінант. Судова система потребує негайної комплексної реформи. Її проведенню заважають об’єктивні перешкоди.
По-перше, статус судової системи значною мірою закріплений у Конституції України і тому він не може бути змінений звичайним законом України. У цьому плані судова реформа є неможливою без повноцінної конституційної реформи. Конституція словами «юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі» (ст.124) наділяє їх, по суті, абсолютною юрисдикцією. Комусь це здається благом. У 2002 р. в судах розглядалося п’ять мільйонів справ усіх видів, сьогодні — близько семи мільйонів, завтра буде десять мільйонів. Чи впорається судова система з цим навантаженням?! Непрагматичний підхід до захисту прав людини може заблокувати, паралізувати судову систему. Розширення штату суддів не допоможе.
По-друге, судовій реформі заважає проблема, що не дозволяє провести й жоден інший напрям суспільних перетворень — відсутність в Україні механізму прийняття політичних рішень. Як свідчить досвід західних сусідів України, цей механізм, коли спростити, полягає у такому: ідея реформи у передвиборній програмі політичної партії приходить внаслідок вільних виборів у парламентську більшість, яка переносить її до програми діяльності сформованою нею уряду, який і буде впроваджувати її через підготовку законопроектів та на підзаконному рівні. Без такого механізму системне і цілісне законодавче забезпечення судової реформи є неможливим. Інакше, кожна гілка влади матиме свою концепцію реформування правосуддя — що ми і маємо.