Коли 2014 року нова влада розгорнула масштабні реформи, в усіх були великі надії: проведемо люстрацію, перезапустимо правоохоронну систему, подолаємо корупцію — і розпочнемо повноцінний шлях в ЄС.
Але як найкращий рецепт можна зіпсувати якістю продуктів, так і найкращу реформу можна вбити якістю кадрів, особливо якщо вони міцно тримаються за свої посади.
З 2014 року ми спостерігаємо гучні справи щодо масового поновлення на посадах люстрованих чиновників, повернення в систему правоохоронних органів звільнених поліцейських і прокурорів, які не пройшли атестації, а також скасування рішень про звільнення з посад «суддів Майдану». Здавалося б, влада намагалася очистити державні органи від недобросовісних і непрофесійних кадрів, однак зіштовхнулася з опором судової влади. То чи можна сказати, що суди цілеспрямовано вплинули на процес реформ? І чому це сталося? Лабораторія законодавчих ініціатив досліджувала це питання. У цій статті розповідаємо про наші знахідки.
Як «постраждалі» кадри успішно оскаржували у судах своє звільнення
Досвід показує, що хвиля судових оскаржень як реакція на певні зміни виникає у тому випадку, коли ці зміни суттєво впливають на обсяг прав громадян. Звертаючись до судів, «постраждалі» намагаються поновити своє попереднє становище, посилаючись на неправомірність нововведень. Чи вдається їм це? Усе залежить від рівня організації та впровадження змін, які підготувала влада.
Люстрація. Очищення управлінських органів від осіб, причетних до узурпації влади експрезидентом Віктором Януковичем, було запущене з 2014 року. Наразі процес проходження люстраційної перевірки охопив майже 500 тисяч чиновників.
Однак значна кількість експосадовців вважає процедуру очищення влади протиправною, а прийняті уповноваженими органами рішення — незаконними. Це провокує хвилю звернень люстрованих чиновників до суду.
Ситуація загострилася через рішення Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України», яким процедуру люстрації в Україні було визнано такою, що порушує права людини. Показово, що після набрання законної сили цим рішенням національні суди у понад 90% випадків скасовують накази про звільнення. Зрештою, за даними Міністерства юстиції, з жовтня 2014-го по червень 2023 року з Реєстру люстрованих осіб за рішенням суду було вилучено відомості стосовно 466 чиновників — їх поновили на посадах. Отже, запущений в Україні процес очищення влади не витримав судового оскарження. І цей випадок став лише одним із перших у цілій низці подібних кейсів.
Реформа поліції. Аналогічну ситуацію спостерігаємо і у разі поновлення поліцейських, звільнених за результатами атестації у 2015–2016 роках. Ця процедура була однією зі знакових подій у процесі реформування системи правоохоронних органів, оскільки мала на меті провести відбір доброчесних працівників міліції, які виявили бажання і надалі служити у новоствореній Національній поліції.
Запропонований дизайн змін спочатку виглядав досить перспективно. Однак надії на безапеляційну успішність перезапуску міліції не справдилися, — після оголошення незадовільних результатів проходження атестації близько 3300 поліцейських не були з ними згодні і звернулися з позовами до адміністративних судів. Отут і проявилася активна роль органів судової влади у процесі контролю над законністю кадрового очищення.
У результаті на підставі рішень судів значний відсоток поліцейських-позивачів поновився на посадах, адже під час розгляду справ суди виявили слабкі місця процедури атестації. Зокрема, за даними Національної поліції України, станом на 1 липня 2023 року налічується 3931 поліцейський, кому вдалося повернутися на посади на підставі судових рішень. Така позиція судів знову-таки поставила під питання успішність впроваджених змін.
Кадрове очищення органів прокуратури. На жаль, негативний досвід дизайнування та втілення атестації поліцейських не був належним чином проаналізований на найвищому державному рівні. Як наслідок, попередні недоліки нагадали про себе через чотири роки, коли треба було проводити атестацію прокурорів Генеральної прокуратури.
За задумом розробників, до новоствореного Офісу генерального прокурора, який почав роботу з січня 2020 року, мали були переведені лише ті прокурори, які змогли успішно пройти атестацію. Однак і цього разу не обійшлося без хвилі судових оскаржень. Це пов’язано з тим, що із 1083 прокурорів Генеральної прокуратури, які подали заяви про намір пройти атестацію, успішно її пройшли лише 643 особи (59%). Ті прокурори, яким не вдалося потрапили до цього списку, вирішили оскаржити атестацію в судовому порядку. Тож загалом, за підрахунком Лабораторії законодавчих ініціатив на підставі власного аналізу відомостей із Реєстру судових рішень, до адміністративних судів було подано понад 400 позовних заяв.
Цього разу суди хоч і не визнали повного провалу атестації, однак виявили суттєві недоліки, допущені під час її розробки та реалізації. Тому у результаті судового перегляду було прийнято близько 140 рішень на користь експрокурорів Генеральної прокуратури.
Очищення судів від «суддів Майдану». Після подій Революції Гідності 2013–2014 років особливо гостро постало питання притягнення до відповідальності суддів, які брали активну участь у придушенні громадських протестів проти режиму Віктора Януковича. З огляду на це було прийнято рішення у 2014–2015 роках провести спеціальні перевірки суддів з метою «відновити законність і справедливість у суспільстві».
Згідно з офіційною інформацією від Вищої ради правосуддя, за підсумками цієї процедури було складено 41 висновок про наявність ознак порушення присяги в діях 46 суддів. На підставі цих висновків Вища рада юстиції ухвалила 25 рішень щодо внесення подання президенту та парламенту про звільнення з посад 29 «суддів Майдану».
Проте за результатами судового розгляду деяким суддям усе ж вдалося домогтися скасування цих рішень. Одна з ключових причин — неналежна якість закону, яким впроваджувалася процедура спеціальної перевірки. Тож станом на липень 2023 року стосовно шести суддів суди прийняли остаточні рішення про скасування їхнього звільнення з посад. Це становить понад 20% від загальної кількості суддів, які фігурують у поданнях про звільнення.
Чому це відбувається і про що свідчить
Рішення судів суттєво впливають на фінальний результат успішності кадрового очищення в державних органах. Масове скасування результатів змін на рівні індивідуального оскарження — це приклад опосередкованого, але дуже відчутного впливу, який українські суди здійснюють на державну політику.
Втім, так відбувається не тому, що ідея кадрового очищення сама по собі неправильна, це вказує, радше, на те, що є певні недоліки в її дизайні чи процесі реалізації. Загалом рішення судів є свідченням того, що українська практика впровадження подібних змін традиційно супроводжується типовими помилками, яких упродовж тривалого часу не вдається остаточно подолати. То в чому ж проблема?
По-перше, досить часто масштабні зміни базуються на слабко розробленому законодавстві. У зв’язку з цим виникають різні неузгодженості, суперечності у профільних нормативно-правових актах, національна практика не відповідає міжнародним стандартам тощо.
По-друге, навіть добре спроєктовані норми не гарантують стовідсоткової успішності реформи. Так відбувається тому, що нерідко положення законодавства порушуються під час безпосередньої реалізації змін. Наприклад, органи влади діють усупереч своїм повноваженням, неналежним чином обґрунтовують прийняті рішення, не дотримуються строків здійснення певних процедур.
Тому у разі наявності хоча б одного з цих аспектів у гру вступають суди, які за наслідками розгляду справ визнають реформи чи окремі їхні процедури незаконними.
Тож у підсумку судовий вплив виступає одним із індикаторів як мінімум продуманості, а то і (не)правильності вектора суспільних змін. На жаль, вітчизняний досвід організації попередніх спроб перезапуску державних інституцій і кадрового оновлення не завжди можна назвати успішним. Результати судового оскарження видають на-гора всі промахи, які були допущені розробниками нововведень. Однак у цьому є і позитивний момент — судовий контроль виступає запобіжником і застерігає від повторення аналогічних помилок надалі. І цей досвід варто враховувати вже зараз, коли ми плануємо реформи, потрібні для повноцінного членства України в ЄС.