Одним із ключових питань реформування МВС є встановлення реального громадського контролю за діяльністю органів внутрішніх справ, що виключає можливість їх використання в політичній боротьбі. Вирішення даного завдання припускає вживання заходів з децентралізації управління міліцією. Відповідний досвід інших країн і результати досліджень світової поліцеїстики підтверджують це. Давно сформульоване правило, відповідно до якого надзвичайна централізація управління поліцейськими силами не дозволяє здійснювати реальний громадський контроль за їхньою діяльністю.
Питання про децентралізацію управління органами внутрішніх справ, на перший погляд, вирішує створення місцевої міліції. Проте фактичне керівництво нею передано МВС. Реальна ж децентралізація управління міліцією спричинить наділення регіональної влади власними воєнізованими формуваннями. З урахуванням наявного досвіду протидії такої влади політичній волі більшості населення країни подібний варіант реформування навряд чи може бути визнаний доцільним.
Виникає ситуація нелегкого вибору: або централізовано керована міліція як, зокрема, і антисепаратитський важіль, або двовладдя в управлінні міліцейськими підрозділами при забезпеченні громадського контролю за їхньою діяльністю. Отже, рішення слід шукати в знаходженні розумного балансу інтересів.
Висловлюють й інші пропозиції з реформування органів внутрішніх справ із метою не допустити використання їх не за прямим призначенням. Проте незалежно від того, яку з них візьмуть за орієнтир, реформованій міліції, як і раніше, доведеться попереджати й розкривати злочини, забезпечувати охорону громадського порядку тощо. Тут проглядається ще один аспект порушеної проблеми — здійснення громадського контролю за тим, як співвідносяться виділені органам внутрішніх справ ресурси з результатами їхньої правоохоронної діяльності, наскільки відповідають останні завданням, які стоять перед МВС. У зв’язку з цим громадську оцінку мають отримувати проведені за рахунок коштів державного бюджету експерименти зі зміни структури й пріоритетів діяльності міліції, а також значимі кадрові призначення, не кажучи вже про масові заміни керівної ланки. Водночас вважаємо, що громадський контроль у цій частині не може бути спрямований лише на виявлення недоліків функціонування системи. Він має припускати й вироблення пропозицій з підвищення ефективності правоохоронної діяльності з погляду споживачів послуг, наданих міліцією суспільству. До вирішення цих проблем доцільно залучити структури, які не належать до системи МВС. Як один із варіантів можна розглядати створення при президенті України комісії з реформування органів внутрішніх справ.
Реформування чи рокіровка персоналій?
В останнє десятиріччя в самому МВС здійснювалися внутрішні перетворення з метою підвищення ефективності правоохоронної діяльності. Водночас їх не можна назвати послідовними. Насамперед тому, що характер перетворень визначався безпосередньо першими керівниками, прискорена змінюваність яких, як і саме реформування, поступово набуває перманентного характеру. Навряд чи таку ситуацію можна назвати нормальною. У даному випадку йдеться не про причини заміни однієї персоналії на іншу. Їх виникнення можна передбачити перед призначенням кандидата на посаду. Йдеться про принципову можливість кон’юнктурних замін одного керівника іншим. У відповідь на ймовірні заперечення про те, що часта змінюваність державних чиновників високого рівня — природний процес у демократичній державі, можна навести приклад Джона Едгара Гувера, який упродовж 48 років очолював Федеральне бюро розслідувань США. При цьому влаштовував усіх — і вісім президентів, і парламент, і, певне, американське суспільство в цілому.
Як реформаторські зміни в системі МВС упродовж зазначеного періоду можна розглядати лише виділення з неї підрозділів з виконання покарань і пожежної охорони. Причому ці зміни не мали ніякого відношення до правоохоронної діяльності міліції. До того ж у другому випадку вони були здійснені не з ініціативи МВС. Інші зафіксовані новітньою історією міліції перетворення вписуються в рамки трьох підходів, які послідовно змінювали один одного. На наш погляд, їх можна коротко сформулювати в такий спосіб: 1) апробація нових форм управлінської та практичної діяльності, а також варіантів оптимального поєднання їх зі вже усталеними в цій частині схемами; 2) пошук внутрішніх резервів підвищення ефективності правоохоронної діяльності при збереженні існуючої в МВС організації управління; 3) спроба радикальної зміни вольовим порядком системи управління органами внутрішніх справ із метою поліпшення стану й результатів їхньої роботи.
Зазначені підходи віддзеркалювали бачення проблем першим керівником. Та вирішення принципових питань, що стосуються функціонування системи, яка забезпечує особисту і майнову безпеку громадян, не може обмежуватися рамками одного відомства. Тим паче воно не може передаватися на розсуд однієї людини. Це проблема великої суспільної значимості. Постійне ж перебування системи в різновекторних перетвореннях не сприяє поліпшенню її функціонування. У таких умовах наступає зворотний від бажаного результат, що ми й мали можливість спостерігати.
Хто платитиме за запізнілі реформи
Об’єктивний аналіз відомчих перетворень не може не призвести до думки про прийняття низки невивірених рішень у цій частині. Кожне з них має свою ціну — політичну, економічну й кадрову. Причому вона підвищується в прямій залежності від того, наскільки система вдаваними перетвореннями віддалиться від реально необхідних. Виникає закономірне запитання: хто платитиме за запізнілі реформи?
Політичну ціну заплатить насамперед виконавча влада. Непроведення необхідних перетворень спричинить за собою зниження ефективності роботи міліції. У демократичної влади, яка не може забезпечити належну особисту й майнову безпеку громадян, немає надії на довгострокову перспективу. Практично скрізь у світі населення ставить питання безпеки в першу трійку суспільних проблем, які воно вважає для себе найважливішими.
Економічна ціна — проблема державного й місцевих бюджетів, і врешті-решт — платника податків. Вона виражатиметься в збільшенні витратності утримання органів внутрішніх справ унаслідок недосконалої системи організації їхньої діяльності. При цьому слід зауважити, що розвиток міліції тривалі роки ведеться переважно в екстенсивному, а не в інтенсивному напрямі.
Кадрова ціна — питання, що стосується не лише МВС, а й всього законослухняного населення. Її вираженням стане розмивання професіонального ядра, наявність якого є вихідною умовою проведення будь-яких реформ. Ця ціна продовжує зростати прямо пропорційно прогресуючому з ряду причин процесу звільнення із системи МВС найпідготовленіших фахівців. Тому населенню найшвидше слід відмовитися від надії на те, що в нас і далі зростатимуть Жеглови, Аніскіни та схожі на дядька Стьопу постові.
Уроки перетворень
Безумовно, на сьогоднішній день пріоритет мають віддавати пошуку найоптимальніших шляхів реформування органів внутрішніх справ, а не критиці заходів, що приймалися раніше в цьому напрямі. Водночас саме в силу даної обставини вважається за необхідне розмежувати позитивний і негативний досвід здійснюваних перетворень, визначити бар’єри, які гальмували просування вперед.
Загальною доктринальною основою всіх трьох етапів відомчих перетворень проголошувалося партнерство міліції та населення. Розрахунок при цьому фактично робили на посилення діяльності пропагандистської машини. При цьому майже не брали до уваги те, що громадяни значною мірою оцінюють діяльність органів внутрішніх справ не за ступенем активності відповідної пропаганди, а за станом і результатами діяльності міліцейських служб у конкретному населеному пункті. На тлі відсутності належного правопорядку позитивні відомості про роботу міліції, які поширюються через ЗМІ, часто викликають у населення роздратування і створюють думку, що керівники органів внутрішніх справ «замилюють» громадянам очі при нездатності зробити реальні кроки до наведення порядку. У зв’язку з цим висновок напрошується сам собою: без помітного населенням поліпшення роботи міліції зазначене партнерство залишатиметься лише гаслом.
Схвалення заслуговують спроби, що мали місце, підвищити ефективність діяльності служби дільничних інспекторів міліції. На сьогоднішній день, як це було й раніше, на дільничного покладено значну кількість обов’язків. Однак, роблячи все відразу, важко зробити добре щось конкретне. Вихідним пунктом підвищення ефективності діяльності зазначеної служби може стати зменшення посадового навантаження та поліпшення організації керівництва дільничними. Не зайвим буде, зокрема, посилення контролю за роботою останніх із тим, щоб вони були в хорошому сенсі господарями на всій своїй адміністративній дільниці, а не лише тієї її частини, де здійснюється стихійна і на перший погляд ніким не контрольована торгівля. Удосконалювання діяльності дільничних інспекторів міліції, а також ДАІ, патрульно-постової та чергової служби, певне, має здійснюватися насамперед, виходячи з необхідності поліпшення якості наданих ними населенню специфічних послуг.
Система без систем
Сьогодні для поліпшення функціонування органів внутрішніх справ необхідна перебудова системи управління ними. Слід, проте, зауважити, що вона тотожна розширенню і бюрократизації управлінського апарату. При аналізі в цій частині ситуації, що склалася, відразу ж пригадується написана ще 1886 року В.Гіляровським епіграма: «В России две напасти: внизу — власть тьмы, а наверху — тьма власти». Матеріалізацією озвученої тези про спрощення системи управління стало створення низки нових структурних підрозділів у центральному апараті міністерства й продовження паралельного існування в ньому тих служб, діяльність яких по суті дублює одна одну. Тут же значною мірою лежить і відповідь на запитання про результати продекларованих заходів для зменшення обсягу управлінського листування. Вчені вже давно довели, що з появою в структурі організації нового підрозділу, обсяг інформації, що циркулює в ній, збільшується вдвічі, оскільки це нове утворення має бути пов’язано інформаційними каналами з іншими підрозділами як по горизонталі, так і по вертикалі.
При цьому замість відмови від окремих структурних підрозділів, які не приносили істотної користі, вживали активні заходи до їх збереження. Не можна назвати вивіреними й зміни підходів до оцінки ролі конкретних служб, передусім, штабів. Останні були оголошені основною управлінською ланкою органів внутрішніх справ. Проте для впровадження кардинально нової системи управління потрібний тривалий період. Головне ж — потрібні управлінці, які розуміють свої нові завдання та спроможні їх виконувати. Ці обставини були проігноровані. Результат закономірний — невдача спроби корінної перебудови системи керівництва органами внутрішніх справ за принципом «п’ятирічку за три дні». Що ж до реформування штабів, то воно справді необхідне. Це належить як до чергової служби, так і до аналітичних підрозділів.
Головна проблема чергової служби — неможливість забезпечити характерні для розвинених країн високі стандарти реагування на екстрені звернення громадян у правоохоронні органи. Насамперед це стосується максимально швидкого прибуття співробітників на місце події. І річ не лише в забезпеченості міліції транспортом, сумлінності та кількості наявних працівників. Не менш значимо те, яку систему реагування на повідомлення обрано, як використовується наявна чисельність особового складу й наскільки він професійно підготовлений. При цьому явно відчувається необхідність пошуку нової, більш ефективної моделі дій. Однак орієнтиром стало ускладнення і без того недосконалої системи реагування. У результаті — видання наказів, невиконання яких для практиків було очевидним. Таким самим зрозумілим, як і те, що не можна на «Запорожці» розвити максимальну швидкість «Мерседеса». Вирішення питання забезпечення належного реагування на екстрені звернення громадян до міліції слід шукати передусім у перегляді організації діяльності служб, які задіються на здійснення зазначеного реагування, а також у підвищенні професіоналізму співробітників.
Світовою тенденцією стало створення та зміцнення аналітичних підрозділів у державних і недержавних організаціях. В епоху інформаційної кризи інше неможливо. Прагматичні американці підрахували, що при правильній організації аналітичної роботи вона дає 4,2 долара прибутку на 1 долар витрат. Через низку причин в органах внутрішніх справ така діяльність далека від прибутковості. На сьогоднішній день управлінську аналітику в міліції правильніше було б назвати рахівництвом. Пріоритетним став курс на максимальну математизацію аналітичної роботи, в основу якої покладені маніпуляції «рукотворними» статистичними показниками, що відбивають не реальний стан злочинності й боротьби з нею, а рух облікових документів про виявлені та розкриті злочини. При цьому явно не простежується орієнтація на освоєння аналітиками необхідних знань в галузі кримінології та організації управління в органах внутрішніх справ, розробку адекватної сучасним умовам методики вивчення стану оперативної обстановки й прикладного прогнозування, забезпечення координації аналітичної роботи галузевих служб, подолання відірваності аналітичних підрозділів УМВС від ситуації «на землі» і т.ін.
Як основний критерій оцінки ефективності правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ на практиці продовжує використовуватися той самий відсоток розкриття. Простота його обчислення та сприйняття переважують наразі всі докази вчених про неможливість використання цього параметру ізольовано від інших. Формування ж цілісної системи показників, які об’єктивно відбивали б ситуацію, а також мінімально необхідної кількості компетентних у цьому питанні аналітиків, продовжує перебувати на рівні добрих намірів. Не є новиною той факт, що використання відсотка розкриття як визначального критерію оцінки ефективності діяльності міліції стимулює приховання злочинів.
Планова дискредитація
Один із результатів перетворень сумнівної корисності, що здійснювалися, — дискредитація системи МВС як в очах населення, так і самих співробітників органів внутрішніх справ. За низкою напрямів вона набувала планового характеру.
Навряд чи можна визнати доцільною та економічно виправданою багатоденну роботу зі збору матеріалів для винесення постанови про відмову в порушенні кримінальної справи за повідомленням про ушкодження одним із відвідувачів громадського туалету йоржика для чищення унітаза. Адже це реальний, один із багатьох подібних випадок недавнього минулого періоду погоні за зростанням кількості зареєстрованих повідомлень про протиправні дії.
Безглуздо ставити під сумнів необхідність боротьби з укриттям інформації про події кримінального характеру, що надходить до міліції. Проте не можна погодитися з утопічною спробою виявити та зареєструвати всі злочини. Утопічної тому, що ніде у світі такого успіху не досягнуто й він не може бути досягнутий через неминуче існування латентної злочинності. Крім того, обмеженою є чисельність особового складу правоохоронних органів, який виявляє і реєструє кримінальні діяння, а у випадку, коли винна особа невідома, — також встановлює і викриває його.
Водночас слід зауважити, що ряд учених вважає об’єктивною ситуацію, яка відображає рівень злочинності в межах від 2,7 до 3,2 тисячі злочинів на 100 тисяч населення. В Україні цей показник удвічі менший. Приміром, 2003 року він становив 1159 злочинів на 100 тисяч населення. Проте кримінологами встановлена також закономірність, відповідно до якої, чим вищий рівень життя в конкретній країні, тим вищий у ній і рівень зареєстрованої злочинності. Пояснюється це більш якісною роботою правоохоронних органів, які мають кращі ресурсні можливості. Таким чином, в Україні на сьогоднішній день реєструється рівно стільки злочинів, скільки може «опрацювати» їх правоохоронна система. Спроби ж адміністративними методами забезпечити неможливе призводитимуть до справ про поламані йоржики.
Не може бути визнана конструктивною й практика планового компенсування неефективної організації правоохоронної діяльності інтенсивним проведенням у масштабах усієї системи цільових операцій. При цьому часом водночас реалізуються в режимі посиленого варіанта несення служби заходи трьох, а то й більше таких операцій. Постійне перебування особового складу органів внутрішніх справ у зазначеному режимі, безумовно, не сприяє зміцненню їх кадрового потенціалу. Крім того, правоохоронна діяльність отримує при цьому авральний характер. У результаті багато питань, які мають вирішуватися в повсякденній кропіткій роботі, фактично залишаються поза сферою уваги. Третій десяток років ця проблема систематично виноситься на розгляд керівництва МВС, проте не знаходить свого вирішення.
Плановий порядок характерний і для так званого «формування показників», які відбивають стан злочинності та боротьби з нею. Саме значеннєве навантаження цього словосполучення для цивільної людини суперечить здоровій логіці. Хороші результати мають досягатися належною роботою, а не арифметичними діями. У зв’язку з цим, певне, слід повернутися до розгляду питання, що ставилося неодноразово, зокрема й на рівні глави держави, про передачу функції статистичної реєстрації злочинів, а також результатів роботи з їхнього розкриття незацікавленому відомству.
Тут же варто згадати й однобоку орієнтацію на розкриття тяжких і особливо тяжких злочинів. Виникає запитання, а хто ж займатиметься боротьбою з кишеньковими крадіжками, обманом покупців, крадіжками птиці на селі та іншими «дрібницями», до яких, виходячи з логіки зазначеного підходу, негоже опускатися співробітникам міліції.
До речі, продемонстроване останнім часом новаторство, що виразилося в підвищеній увазі до розкриття особливо тяжких загальнокримінальних злочинів, таким зовсім і не було. Завжди стан цієї роботи брали на особливий контроль з одночасним залученням значних сил на встановлення винних осіб. Тому її результативність переважно перебуває на досить високому рівні.
Кадри вирішують усе
Ключове питання реформування — людський чинник. При цьому його найважливішою складовою є компетентність і службова позиція керівників. Вони можуть як розвити, так і погубити будь-яку ініціативу. На сьогоднішній день дуже гостро стоїть питання підбору та навчання перспективних працівників, які можуть бути призначені на керівні посади міськрайлінорганів — основної ланки міліцейської системи. У свою чергу слабкість керівників цих підрозділів погіршує стан готовності особового складу до виконання службових завдань. І виправлення ситуації, якщо реальні кроки в цьому напрямі будуть зроблені, — справа не одного року.
Сумні наслідки мав експеримент з перенесення принципу інкубатора на підготовку нового покоління начальників міськрайлінорганів. Неминуче банкрутство ідеї формування корпусу керівників цієї ланки в аудиторіях вищого навчального закладу на спеціальних курсах, незалежно від наявності в кандидатів необхідного професіонального і життєвого досвіду, було очевидне відпочатку. Водночас, експеримент був проведений. Результат — скалічені долі молодих фахівців, які переважно з хороших рядових співробітників за короткий час були перетворені на поганих керівників, а також суттєві негативні зміни в роботі очолюваних ними міськрайлінорганів.
Усе викладене вище наводить на думку, що органи внутрішніх справ потребують реального, осмисленого й науково обгрунтованого реформування. Збереження статус-кво може призвести до ситуації, коли на порядку денному стоятиме вже не реформа, а елементарне утримання ситуації в рамках керованості.