Цікаве дослідження оприлюднили на офіційному сайті Верховного суду України. У ньому йдеться про проблеми доступності судової влади в контексті соціально-правового аналізу.
Його автори — І.Марочкін, професор Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого, і О.Овчаренко.
оступність судової влади — одна з умов її ефективного функціонування — поняття багатоаспектне. Охоплюючи широке коло питань у галузі судоустрою та судочинства, воно є предметом наукової дискусії. Рада Європи, перед якою Україна взяла на себе певні зобов’язання, запропонувала низку стандартів з цього питання, що містяться у ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі — Конвенція), рішеннях Європейського суду з прав людини (далі — Європейський суд) та пакеті рекомендацій Комітету міністрів Ради Європи.
Звернення до суду для захисту прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо Конституцією України (ст. 8), а юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124). У Конституції передбачено всі необхідні умови для становлення доступної судової влади. У ч. 3 ст. 3 Закону від 7 лютого 2002 р. №3018-ІІІ «Про судоустрій України» зазначено, що судова система забезпечує доступність правосуддя для кожної особи в порядку, передбаченому Конституцією та законами України. У Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів (далі — Концепція), схваленої указом президента України від 10 травня 2006 р. №361/2006, зазначено, що подальший розвиток правосуддя в Україні має бути спрямований на забезпечення його доступності.
Ніхто краще, ніж професійні судді, не висвітлить болючих проблем, які їм доводиться вирішувати у повсякденній практиці. З метою з’ясувати позицію професійних суддів було проведено (упродовж дев’яти місяців) анкетування 363 суддів Харківської, Донецької, Полтавської, Луганської областей (як місцевих, так і апеляційних судів). Суддям запропонували дати загальну оцінку організації та діяльності судівництва на сучасному етапі, визначити основні чинники, які впливають на доступність суду для громадян, оцінити законодавчі новели, що стосуються прозорості суду та перспектив розвитку судової системи в цілому.
Лише 16,2% опитаних вважають, що сучасний стан справ у цій сфері повністю відповідає вимозі доступності правосуддя. Респондентам також було поставлено завдання визначити ступінь впливу запропонованих чинників на рівень забезпечення доступності правосуддя (у суді першої інстанції). Рейтинг чинників виявився таким:
1. Рівень навантаження на одного суддю — 78,6%.
2. Матеріально-технічне забезпечення судів і суддів — 77,3%.
3. Виконання постановлених рішень судів — 62,7%.
4. Недоліки в роботі органів дізнання і досудового слідства (у кримінальних справах) — 60,8%.
5. Неявка сторін у судове засідання без поважних причин — 56,4%.
Далі йдуть: механізм надання правової допомоги малозабезпеченим громадянам; строки судового розгляду; відкритість інформації про суд, порядок його роботи, процедура звернення; розмір судових витрат; години роботи суду, які збігаються з робочим часом більшості підприємств, установ, організацій.
Як бачимо, перші два належать до організаційних питань функціонування судової влади. До них можна приєднати виконання постановлених рішень судів, оскільки ці питання перебувають поза межами процесуально-правового регулювання.
Отже, з погляду суддів, належна організація роботи суду є визначальною для нормального функціонування судової влади. Наступний блок — недоліки в роботі органів дізнання і досудового слідства (у кримінальних справах); неявка сторін у судове засідання без поважних причин; механізм надання правової допомоги малозабезпеченим громадянам; строки судового розгляду — належить до сфери процедури розгляду справ у судах і має вирішуватися на рівні законодавчого забезпечення кримінального, цивільного, адміністративного процесів.
Менше половини опитаних (47,9%) вважають строки судового розгляду чинником, який істотно впливає на забезпечення доступності правосуддя, а тим часом Європейський суд постійно наголошує на першорядності розумних строків судового розгляду.
Більшість суддів вважають, що забезпечення територіальної наближеності суду, відкритості інформації про суд, порядок його роботи, процедура звернення не належать до першочергових завдань при вирішенні проблеми доступності правосуддя. Але ж іще від часу російської судової реформи наприкінці ХІХ ст. науковці традиційно визнавали територіальну наближеність суду пріоритетним чинником у забезпеченні доступності суду. А згадане опитування засвідчило протилежне. Судді також не вбачають істотного зв’язку між розміром судових витрат і доступом особи до суду, що розходиться з усталеною в науковій юридичній літературі точкою зору і позицією Європейського суду. Судді також вважають, що часи роботи суду, які збігаються з часами роботи більшості підприємств, установ, організацій, не можуть бути перешкодою для доступу до суду (що принципово узгоджується з положеннями процесуального законодавства про обов’язок роботодавця відпустити особу із судовою повісткою для явки до суду).
Крім того, у ході дослідження було зроблено спробу з’ясувати, наскільки судді готові до прямого застосування норм Конвенції та рішень Європейського суду, як того вимагає Закон від 23 лютого 2006 р. №3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (далі — Закон №3477-IV). Відповідно до ст. 17 цього закону суди при розгляді справ застосовують Конвенцію та практику Європейського суду як джерело права.
Анкетування засвідчило, що зі змістом Конвенції ознайомлені 98,4% суддів. А з практикою Європейського суду обізнані 86%. 11% опитаних не мають уявлення про прецедентну практику Європейського суду. При цьому із тих суддів, які ознайомлені із зазначеними джерелами, лише 16,2% при постановленні судових рішень посилаються на положення Конвенції і 20,5% — на положення Конвенції та практику Європейського суду. 60,5% опитаних відповіли, що не посилаються на ці джерела. Очевидно, що уточнення й чіткого нормативного визначення потребує процедура перекладу та офіційного опублікування рішень Європейського суду, а також їх поширення серед суддів та правників, оскільки незрозуміло, як національні суди можуть посилатися на неперекладені рішення. Адже навіть у разі досконалого знання суддею іноземної мови легітимність відповідних посилань викликає сумніви з огляду на недотримання процедури оприлюднення цих рішень.
У науковій юридичній літературі зазначається, що рівень підготовки суддів значною мірою впливає на оперативність та якість розгляду справ. Компетентний суд — це не тільки установа, яка здійснює правосуддя в повному обсязі (з ухваленням рішень по суті), а й установа, у кваліфікованості працівників якої має бути впевнена особа, котра до неї звертається.
Це підтвердили результати анкетування: 80,3% респондентів вважають, що рівень фахової підготовки судді безпосередньо впливає на доступність правосуддя; і лише 11,8% не підтримують цієї тези, а 7,7% не визначилися. На думку опитаних, найефективнішим способом підвищення рівня фахової підготовки суддів є науково-просвітницькі семінари для суддів із залученням науковців, суддів вищих судів тощо («за» — 64,1%). На другому місці в рейтингу шляхів вирішення цієї проблеми («за» — майже 30%) — встановлення вимоги щодо обов’язкового навчання кандидата на посаду судді у спеціалізованому навчальному закладі.
Ідея створення установи, метою якої була б підготовка, перепідготовка суддів, підвищення їхньої кваліфікації, висловлювалася неодноразово. Нині таким закладом є Академія суддів України. Досвід інших країн (Франція, Португалія, Іспанія, Нідерланди, Румунія, Болгарія, Грузія та ін.) свідчить про високу ефективність зазначених форм навчання. Проте лише третина опитаних нами суддів підтримують пропозицію, висловлену в Концепції, щодо обов’язкового навчання кандидатів на посади суддів в Академії суддів України.
Деякі судді в коментарі до анкети наголосили про потребу розширити доступ суддів до спеціалізованої літератури, офіційних видань Верховного суду України та Європейського суду.
Більшість суддів цілком задовольняє рівень установлених законодавством вимог до кандидатів на посади суддів і система дисциплінарних стягнень, що можна пояснити певним професійним корпоративізмом. Лише 22,5% опитаних висловилися за встановлення більш жорстких вимог до обсягу і глибини знань кандидата на посаду судді при складанні кваліфікаційного іспиту, і 14,5% — за впровадження більш жорстких дисциплінарних стягнень у разі виявлення некомпетентності судді.
Одним із засобів підвищення компетентності судді є спеціалізація судової діяльності. На запитання: «Чи вважаєте ви, що спеціалізація судів і суддів позитивно впливає на забезпечення доступності правосуддя через підвищення компетентності судді?» більшість суддів (88,2%) відповіли позитивно. 58,6% з них вважають, що цей чинник безпосередньо впливає на доступність правосуддя, 29,6% — що впливає опосередковано. Лише 11,5% опитаних не вбачають зв’язку між спеціалізацією суддів і судів та досліджуваною проблемою, а 1,6% — вважають існуючий рівень спеціалізації достатнім.
Актуальним для Концепції є виявлення ставлення суддівського співтовариства до запропонованого в ній створення спеціалізованих кримінальних і цивільних судів. З опитаних суддів 47,7% вважають, що подальшу спеціалізацію судової системи необхідно проводити шляхом широкого впровадження спеціалізації суддів одного суду. 37% виступають за створення спеціалізованих судових складів (палат) у місцевих судах за аналогією до апеляційних судів. Лише 15,9% підтримують ідею створення додаткових підсистем спеціалізованих судів (земельних, ювенальних, трудових тощо). Одночасно в коментарі до анкети один із суддів зауважив, що запровадження вузької спеціалізації суддів першої інстанції може призвести до дискваліфікації суддів.
У рекомендації №R (86) 12 від 16 вересня 1986 р. Комітету міністрів Ради Європи «Про заходи щодо недопущення і скорочення надмірного робочого навантаження на суддів» наголошується, що держави мають сприяти примиренню сторін як поза судовою системою, так і до (або) в процесі судового розгляду. З цією метою пропонується розглянути такі заходи: а) передбачити разом з відповідними заохоченнями процедури примирення до судового розгляду або інші заходи врегулювання спорів поза його межами; б) покласти на суддів як одне з основних завдань відповідальність за досягнення примирення сторін і укладення мирової угоди з усіх відповідних питань до початку або на будь-якій стадії судового розгляду; в) вважати етичним обов’язком адвокатів або запропонувати компетентним органам визнати як такий принцип, відповідно до якого адвокати повинні сприяти примиренню сторін до початку судового розгляду або на будь-якій стадії судового розгляду (принцип І). Крім того, підкреслюється необхідність не збільшувати, а поступово зменшувати кількість завдань, покладених на суддів, що не стосуються судового розгляду, покладаючи ці завдання на інших осіб або органи (принцип ІІ). Вказується, що держави мають визначити відповідні органи, які не входять у судову систему, до яких можуть звертатися сторони для розв’язання позовних вимог на незначні суми і з питань деяких конкретних галузей права (принцип ІІІ).
Було проведено дослідження думки суддів і з цього питання. Більшість опитаних (65%) вважають, що існування розвиненої системи органів альтернативного (досудового) врегулювання конфліктів сприяє забезпеченню доступності правосуддя. При цьому лише 12,9% вважають ідею раціональною, але існуючий стан речей задовільним; відповідно 88% дотримуються думки, що систему органів альтернативного (досудового) врегулювання конфліктів необхідно розвивати й надалі. Лише 17% вважають, що всі юридично значущі справи мають вирішуватися в судовому порядку. Деякі судді на сторінках анкети висловили побажання вилучити з компетенції суду незначні справи про адміністративні правопорушення (про порушення правил дорожнього руху тощо), передавши їх спеціальним органам виконавчої влади, а також справи про стягнення заборгованості з оплати комунальних послуг, повернувшись до практики виконавчих написів нотаріусів.
При визначенні найперспективніших, на думку суддів, форм альтернативного (досудового) врегулювання конфліктів їхні точки зору розподілилися так:
— відновлювальне правосуддя (примирення потерпілого та правопорушника поза судовим засіданням за умови взаємної згоди на це) — 52,9%;
— розвиток мережі третейських судів — 40%;
— ювенальна юстиція (розгляд справ неповнолітніх) — 16,2%;
— підвищення ролі нотаріату — 9,6%.
Таким чином, першість було віддано ідеї відновлювального правосуддя. Примирення потерпілого та правопорушника поза судовим засіданням за умови взаємної згоди на це не лише скорочує кількість кримінальних справ, які розглядає суд, а й сприяє захисту прав потерпілого, повному відшкодуванню матеріальних і моральних збитків, зазнаних внаслідок скоєння злочинів. Однак ця процедура поки що не передбачена чинним законодавством і, отже, має бути розроблена.
З 1 червня 2006 р. набрав чинності Закон від 22 грудня 2005 р. №3262-ІV «Про доступ до судових рішень», згідно з яким створюється Єдиний державний реєстр судових рішень. До нього вноситимуться всі судові рішення, крім тих, доступ до яких обмежений законом. Світовий досвід показує, що в розвинених країнах (Франція, США, ФРН та ін.) публікація рішень судів різних рівнів є усталеною практикою. У деяких країнах судові акти публікуються або вибірково, або лише рішення вищих судових інстанцій (Іспанія, Швейцарія та ін.). Законодавець України сприйняв широкий підхід до цього питання, проте цікаво, як це сприйняли судді.
На запитання анкети «Яким є Ваше ставлення до ідеї публікації судових актів (рішень, постанов, вироків тощо) у засобах масової інформації?» — лише 7,4% опитаних відповіли, що необхідно публікувати абсолютно всі акти судової влади (судів першої, апеляційної і касаційної інстанцій); 44,1% — усі акти вищих судових інстанцій і вибірково — рішення судів першої та другої інстанцій (ті, які мають істотне значення для судової практики); 19,5% підтримують публікацію лише актів вищих судових інстанцій (Верховного суду України, Вищого господарського суду, Вищого адміністративного суду). І лише 23,8% респондентів вважають ідею публікації судових актів (рішень, постанов, вироків тощо) у засобах масової інформації раціональною, а 10% узагалі не підтримують цієї ідеї.
Щодо видання, в якому мають публікуватися акти судової влади, думки опитаних розділилися так:
— в офіційному виданні Верховного суду України — 43,6%;
— у спеціально створеному національному виданні — 32,9%;
— у мережі Інтернет — 15,9%;
— в офіційних виданнях вищих спеціалізованих судів — 12,1%;
— у спеціальних виданнях кожного суду (всіх ланок та інстанцій) — 5,5%. Отримані дані свідчать про досить повільне сприйняття українською юридичною спільнотою прогресивних нововведень, адже вільний доступ до офіційного веб-порталу судової влади, на якому розміщені всі судові рішення, буде вагомою гарантією доступу громадян до суду. Запровадження таких доленосних для судової системи нововведень потребує попереднього вивчення ставлення до них суддів, аналізу їхніх зауважень і пропозицій.
Фінансова доступність правової допомоги, особливо у кримінальному судочинстві, є серйозною проблемою для більшості громадян, які звертаються до суду. На запитання: «Яким чином, на Вашу думку, має вирішуватися проблема надання безоплатної правової допомоги малозабезпеченим верствам населення?» — більшість суддів (42,7%) відповіли: шляхом створення відособлених об’єднань адвокатів, які фінансувалися б із державного бюджету і займалися виключно наданням безоплатної правової допомоги (муніципальна адвокатура). Деякі судді додатково наголосили на потребі створити муніципальну адвокатуру як важливий засіб підвищення доступності правосуддя. Ще 41,4% опитаних підтримують ідею ухвалення спеціального нормативного акта, який регулював би порядок надання безоплатної правової допомоги в усіх видах судочинства із чітким переліком осіб, які мають право на таку допомогу. 12% опитаних вбачає вирішення проблеми у збільшенні існуючих ставок оплати послуг адвокатів за призначенням із державного бюджету і зменшення ставок адвокатських послуг для певних груп населення із належним відшкодуванням адвокатам за рахунок держави. Таким чином, більшість опитаних виступають за регулювання процедури надання безоплатної правової допомоги малозабезпеченим верствам населення з боку держави через створення відповідної нормативної та організаційної бази.
Ще одним блоком питань, які намагалися з’ясувати в ході опитування, стало організаційне забезпечення роботи суду. Традиційно ще з радянських часів судді, окрім відправлення правосуддя, здійснювали особистий прийом громадян. Це робилося з метою забезпечення всебічної турботи та уваги до громадян. Донедавна судді місцевого суду вели прийом громадян, під час якого виконували роль адвоката і консультували громадян щодо складання позовних заяв, висловлювали думку про перспективи справи, що давало підстави для сумнівів у їхній неупередженості. Досвід європейських країн засвідчує, що в більшості з них судді не ведуть такого прийому, аби мати змогу зосередитися на виконанні своїх основних обов’язків.
Стаття 40 Конституції та Закон від 12 жовтня 1996 р. №393/96-ВР «Про звернення громадян» передбачають право на звернення громадян до органів державної влади з питань, які стосуються діяльності цих органів, а також реалізації особистих прав. Згідно з п. 1.9 Інструкції з діловодства в місцевому загальному суді від 27 червня 2006 р. №68 прийом громадян у суді здійснюється відповідним працівником апарату суду, який призначається наказом голови суду. Особистий прийом громадян з питань роботи суду здійснюється головою суду або його заступником. У ряді модельних місцевих судів України (Петровському районному суді м. Донецька — з 1999 р.; Мелітопольському міськрайонному суді — з 1996 р. та ін.) досвід прийому громадян лише працівниками апарату судів, коли до початку розгляду справи суддя не зустрічається з громадянином, був запроваджений кілька років тому і виявився досить ефективним.
В апеляційних загальних судах особистий прийом громадян здійснює голова суду, його заступники, голова ради суддів області, голова кваліфікаційної комісії суддів загальних судів апеляційного округу, керівник апарату суду. У Верховному суді України затверджено графік особистого прийому громадян головою Верховного суду України, його заступниками, головами судових палат та головою Військової судової колегії.
На прохання висловитися стосовно інституту прийому громадян суддями більшість опитаних нами суддів (57,5%) відповіли, що судді мають спілкуватися з громадянами лише в ході судового засідання. При цьому 42,2% респондентів вважають, що прийом громадян мають вести спеціальні працівники апарату суду, а 4,1% — що судді, але в меншому обсязі, ніж нині. Лише 12,1% опитаних відповіли, що цей інститут є необхідним і потрібним як для суддів, так і для громадян. Отже, суддівська спільнота виступає за скасування особистого прийому суддями громадян (із чим погоджуємося і ми), оскільки це відволікає їх від відправлення правосуддя.
Протягом багатьох років одним з найвагоміших негативних чинників є рівень навантаження на одного суддю. Більшість суддів пояснюють тяганину під час розгляду справ і значну кількість скасованих рішень саме надмірним навантаженням. Так, анкетування 273 суддів Харківської області у 2001 р., проведене Апеляційним судом Харківської області, засвідчило, що 14,85% респондентів визначили надмірне навантаження на суддю серед 12 основних чинників, які негативно позначаються на ефективності правосуддя. При цьому він посів друге «почесне» місце в переліку (першим судді визначили стан матеріально-технічного забезпечення судів, суддів та інших працівників суду — близько 16%). Ми отримали аналогічний результат під час проведеного нами анкетування. 78,6% респондентів при визначенні чинників, які істотно впливають на рівень забезпечення доступності правосуддя (у судах першої інстанції), назвали рівень навантаження на одного суддю. 18,1% опитаних вважають, що цей чинник не є визначальним і впливає опосередковано, і лише 2,5% — що він ніяк не пов’язаний із досліджуваною проблемою.
На запитання: «Чи вважаєте Ви за потрібне вводити нормативи середньомісячного навантаження на одного суддю місцевого суду?» — більшість суддів (90%) відповіли ствердно; 46,6% — «Так, обов’язково» і 43,4% — «Скоріше так». Лише 10% опитаних вважають, що нормативи навантаження запроваджувати недоцільно. Один із суддів, відповідаючи на це запитання, зазначив, що запровадження відповідних нормативів може призвести до повернення соціалістичного плану, а це неприпустимо. Деякі судді виступали проти нормування, пояснюючи свою позицію складністю узагальнення нормативів, адже справи бувають різні, а за кожною з них — долі людей.
Цікавим виявилося й дослідження щодо кількості кримінальних, цивільних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (середніх за обсягом і складністю), яку має розглядати суддя протягом одного місяця. Респонденти, котрі відповіли на це запитання (55% із усіх опитаних), наводили різні цифри. Стосовно кримінальних справ, то найменше з наведених суддями значень — від одного до п’яти, найбільше — 20. Опитані вважають оптимальним розгляд приблизно семи кримінальних справ на місяць. Щодо кількості цивільних справ, то вона коливалася від 10 до 60; середнє значення — 24 справи. Що ж до справ про адміністративні правопорушення, то лише 75% опитаних, що навели значення середньомісячної кількості цивільних і кримінальних справ, які має розглядати суддя місцевого суду, дали відповідь на аналогічне запитання про цю категорію справ (це становить 34% загальної кількості респондентів). Цифри коливалися від 20 до 100 справ; середнє значення становить 47 справ про адміністративні правопорушення.
90% опитаних позитивно ставляться до запровадження середньомісячних нормативів навантаження на одного суддю, однак лише 61% із них навели прийнятні для них цифри нормативів, а щодо справ про адміністративні правопорушення — 38%. Результат свідчить про принципове сприйняття ідеї суддівським корпусом, але й про певну невизначеність щодо конкретної кількості справ.
Респондентам було поставлене завдання визначити ступінь впливу зазначених нами чинників на забезпечення доступності апеляційної та касаційної інстанцій. Аналіз отриманих відповідей дав змогу скласти рейтинг, згідно з яким зменшується рівень їх впливу на доступність судів вищих інстанцій. Результати такі: найбільш впливовим чинником визнано можливість скористатися допомогою професійного представника (юриста, адвоката — 41,9%). На другому місці — використання апеляційною (касаційною) інстанцією своїх повноважень щодо зміни рішення суду нижчої інстанції (40,0%); на третьому — строки перегляду справи вищою інстанцією (38,9%). Відповідно територіальна наближеність апеляційного, касаційного суду (23,0%); строки касаційного (апеляційного) оскарження (23,8%); порядок ініціювання апеляційного (касаційного) оскарження (19,5%). На останній, шостій, позиції — розмір судових витрат (14,2%).
Отже, найвпливовішими із майже однаковим результатом визнано такі чинники, як можливість скористатися допомогою професійного представника (юриста, адвоката), використання апеляційною (касаційною) інстанцією своїх повноважень щодо зміни рішення суду нижчої інстанції, строки перегляду справи вищою інстанцією. Територіальна наближеність суду (як і у випадку із судом першої інстанції), на думку суддів, — чинник не першочергової важливості. Несподіваним (хоча цей результат також узгоджується з позицією суддів щодо суду першої інстанції) виявилося віднесення розміру судових витрат до чинника, який найменше впливає на доступність правосуддя.
При подальшому реформуванні судової влади слід обов’язково враховувати позицію представників суддівської спільноти із ключових питань і проводити подібні опитування на загальнонаціональному рівні. Від щоденної практичної діяльності суддів значною мірою залежить становлення в Україні правової демократичної держави.