За двадцять років різне бувало у сфері творення українських законів: законопроекти приймалися відразу у першому й другому читаннях практично без обговорень або попри те, що явно, кричуще суперечили Конституції. Були закони, котрі вважалися «народженими» ще до їх «запліднення», і закони, котрі вважалися «чинними, але не діючими». Бувало, що зміни вносилися до законів, прийнятих буквально «вчора»,- іноді ж забували внести вкрай необхідні зміни роками. Є чимало законів, до яких вносилися сотні, інколи протилежних за змістом, змін, і приймається чимало нових законів, які вторгаються у компетенцію уряду або регулюють питання, давно вирішені іншими законами. Є закони, які з різних причин просто не діють, а є такі, що діють, хоча вочевидь діяти не повинні...
Непроста юридична ситуація склалася у зв’язку з прийняттям та підписанням Закону «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції» від 21 грудня 2010 р.
Згідно з цим законом, що опублікований і набрав чинності 5 січня 2011 р., визнані такими, що втратили чинність, три прийнятих 11 червня 2009 р. закони («Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення»).
Як відомо, ці три закони спочатку мали бути введені в дію з першого січня 2010 р., потім - з першого квітня 2010 р., ще пізніше і цю дату змінили - на перше січня 2011 р. Врешті-решт, вони діяли лише в період із першого по четверте січня 2011 р. включно (втім, їхньої «дії» суспільство - чи то через новорічні свята, чи то з інших причин - так і не помітило).
Водночас, згідно із пунктом 2 Прикінцевих положень Закону «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 р., Закон «Про боротьбу з корупцією» від п’ятого жовтня 1995 р. визнаний таким, що втратив чинність з першого січня 2011 р.
Крім того, згідно з Законом «Про ратифікацію Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції» від 18 жовтня 2006 р., ратифіковано Конвенцію ООН проти корупції від 31 жовтня 2003 р. При цьому було визначено, що цей Закон набирає чинності з дня набрання чинності законом України про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення у зв’язку з ратифікацією цієї конвенції. Аналогічно і з Кримінальною конвенцією про боротьбу з корупцією від 27 січня 1999 р. Згідно із законом від 18 жовтня 2006 р., Верховна Рада України постановила ратифікувати її і визначила, що цей Закон набирає чинності з дня набрання чинності законом України про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення у зв’язку з ратифікацією Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією.
Саме для того, щоб, з одного боку, формально виконати свої міжнародні зобов’язання , а з іншого - фактично відстрочити впровадження реального антикорупційного національного законодавства, Верховна Рада України, приймаючи 11 червня 2009 р. закони «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення», і обрала дивне формулювання стосовно чинності/дії цих законів. Згідно з ним, вони «набирали чинності» з дня їх опублікування, але «вводились у дію» з іншої дати, яку (точніше - які) ми вже назвали вище. Отже, закони про ратифікацію зазначених вище конвенцій набрали чинності в день набрання чинності законами «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» і «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення», тобто 18 липня 2009 року.
Таким чином, постають принаймні три запитання, які потребують термінової відповіді:
1) якщо законодавець пов’язав чинність законів про ратифікацію конвенцій із набранням чинності національними антикорупційними законами, то чи не втрачають згадані конвенції чинність для України з дня втрати чинності цими законами?
2) якими можуть бути правові наслідки дії в період з першого по четверте січня 2011 р. трьох вище зазначених антикорупційних законів від 11 червня 2009 р.?
3) який антикорупційний закон наразі діє в Україні?
Щодо першого запитання. Як міжнародно-правові документи, обов’язкові для виконання їх сторонами, обидві згадані конвенції вже давно набрали чинності. Перша з них ратифікована майже 80 державами, друга - більш як 14. Для України ж перша з цих конвенцій набрала чинності на тридцятий день після здачі на зберігання ратифікаційної грамоти Генеральному секретареві ООН (статті 67, 68 конвенції ООН проти корупції), а Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією - у перший день місяця, що настав по закінченні тримісячного періоду від дати ратифікації (ст. 32 цієї Конвенції).
Стосовно можливого припинення чи зупинення дії зазначених конвенцій можна бути спокійними: відповідно до ст. 24 Закону «Про міжнародні договори України», припинення та зупинення дії міжнародного договору України щодо договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, здійснюються у формі закону. Як відомо, такого закону не приймали. Навіть у разі його прийняття денонсація Конвенції ООН проти корупції, відповідно до ст. 70 цієї конвенції, відбудеться лише по спливанні одного року після дати одержання повідомлення про денонсацію Генсеком ООН, а денонсація Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією, відповідно до ст. 41 цієї конвенції, - лише після закінчення тримісячного періоду від дати отримання відповідного повідомлення Генсеком Ради Європи.
Тому Конвенція ООН проти корупції і Кримінальна конвенція РЄ про боротьбу з корупцією є чинними в Україні. Але чого варті стільники без меду? Інакше кажучи, чинність цих конвенцій - досить умовна, з огляду на те, що вони практично не містять норм прямої дії, крім норм щодо міжнародного співробітництва у сфері запобігання та протидії корупції.
Стосовно другого запитання - слід передусім зазначити, що часових меж дії Закону «Про засади запобігання та протидії корупції» у ньому не встановлено. Тим часом їх визначено у Кримінальному кодексі (КК) України та в Кодексі України про адміністративні правопорушення (КУпАП), до положень яких вносилися зміни згідно із Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення».
У зв’язку з цим слід вказати на те, що чинність (і дія) в період із першого по четверте січня 2011 р. положень Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» може мати досить серйозні правові наслідки. Адже, згідно з частиною 2 стат-ті 4 КК України, злочинність і караність, а також інші кримінально-правові наслідки діяння визначаються законом про кримінальну відповідальність, що діяв на час вчинення цього діяння. Стаття 5 цього ж кодексу визначає, що закон про кримінальну відповідальність, який:
- скасовує злочинність діяння, пом’якшує кримінальну відповідальність або іншим чином поліпшує становище особи, - має зворотну дію в часі;
- встановлює злочинність діяння, посилює кримінальну відповідальність або іншим чином погіршує становище особи, - не має зворотної дії в часі;
- частково пом’якшує кримінальну відповідальність або іншим чином поліпшує становище особи, а частково посилює кримінальну відповідальність або іншим чином погіршує становище особи, - має зворотну дію у часі в тій частині, що пом’якшує кримінальну відповідальність або іншим чином поліпшує становище особи;
- змінювався кілька разів після вчинення особою діяння, передбаченого цим кодексом, - має зворотну дію в часі в тій частині, що скасовує злочинність діяння, пом’якшує кримінальну відповідальність або іншим чином поліпшує становище особи.
Схожі положення передбачені і Кодексом України про адміністративні правопорушення. Згідно з його ст. 8, особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, підлягає відповідальності на підставі закону, що діє під час вчинення правопорушення. Закони, які пом’якшують або скасовують відповідальність за адміністративні правопорушення, мають зворотну силу; закони ж, які встановлюють або посилюють відповідальність за такі правопорушення, зворотної сили не мають.
Варто нагадати, що Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» було встановлено відповідальність за деякі нові злочинні діяння. Це зловживання повноваженнями і перевищення повноважень службовою особою юридичної особи приватного права (статті 235-1 і 235-2); зловживання повноваженнями аудитором, нотаріусом, іншими особами, які надають публічні послуги (ст. 235-3); комерційний підкуп і підкуп особи, яка надає публічні послуги (статті 235-4 і 235-5); вчинення будь-яких суспільно-небезпечних діянь, пов’язане з використанням форменого одягу чи службового посвідчення працівника правоохоронного органу (ч. 2
ст. 353); незаконне збагачення (ст. 368-1); зловживання впливом (ст. 369-1). Цим самим законом було посилено або пом’якшено кримінальну відповідальність за діяння, передбачені статтями 358, 364-367, 369 КК України.
Що стосується інших, крім злочинів, корупційних правопорушень, то зазначеним законом встановлювалася відповідальність і за такі, що межують із деякими передбаченими чинними КУпАП або КК України діяннями, зокрема: ненадання інформації або надання недостовірної чи неповної інформації, неправомірне втручання в діяльність державних органів, порушення вимог фінансового контролю, порушення встановленого законодавством порядку фінансування політичних партій та виборчих кампаній.
Таким чином, відтепер, розслідуючи будь-яку справу про корупційний злочин або інше корупційне правопорушення (особливо таке, що триває), орган досудового розслідування і суд зобов’язані порівняти між собою відповідні чинні і такі, що втратили чинність, норми КК України і КУпАП, з’ясувати, чи не було вчинено цей злочин або інше корупційне правопорушення у період чинності (і дії) Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення», і, якщо відповідь буде ствердною, - визначити всі правові наслідки, які з цього випливають.
Наприклад, якщо якийсь державний службовець у період із першого по четверте січня 2011 р. вчинив незаконне збагачення (ст. 368-1 КК України), він не підлягає відповідальності, бо цей закон не має зворотної дії в часі. Якщо ж особа у 2010 р. вчинила діяння, передбачене водночас і чинним на той час, і таким, що втратив чинність, законом, - то відповідальність вона має нести за найбільш м’яким законом, що діяв після вчинення нею цього діяння, наприклад: службова особа юридичної особи приватного права за зловживання своїми повноваженнями, що завдало істотної шкоди, - не за ч. 1 ст. 364, а за ч. 1 ст. 235-1 КК України; державний службовець за отримання хабара у розмірі до п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - не за ч. 1 ст. 368 КК України, а за ст. 212-21 КУпАП (утім, за цією статтею він також не може відповідати, оскільки вона скасована, а правила щодо кількаразової зміни закону, подібного до того, що є у ст. 5 КК України, КУпАП не містить).
Нарешті, щодо третього запитання. Інколи помилково вважають, що визнання таким, що втратив чинність, нормативно-правового акта, яким скасовано чинність іншого нормативно-правового акта, має автоматично поновлювати дію останнього. Справді, аналогічних правових ситуацій було чимало в національній практиці. Чого варта одна з них, коли Розпорядженням президента України від 31 липня 2009 р. № 161/2009-рп «Про скасування Розпорядження Президента України від 6 березня 2009 року № 38» було скасовано Розпорядження глави
держави «Про скасування Розпорядження Президента України від 13 грудня 2007 року № 292» (у свою чергу, цим Розпорядженням громадянин С. був звільнений з посади голови однієї з районних державних адміністрацій у зв’язку з тим, що судом було скасовано рішення відповідної ради про обрання його головою ради). Правової кумедності додає й те, що під час усіх цих «скасувань» діяло (не скасовувалось і не зупинялось) Розпорядження Президента України від 30 червня 2006 р. № 220/2006-рп про призначен-ня С. головою зазначеної державної адміністрації.
Насправді ні прямо, ні непрямо про можливість автоматичного поновлення чинності нормативно-правового акта у жодному законодавчому акті України не йдеться, а випадки автоматичного поновлення дії законів нам взагалі невідомі. Їх і не може бути в принципі. Адже, згідно з Конституцією України (ст. 94), закон набирає чинності через десять днів із дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування. Тут єдиний виняток із загального порядку захований у словах «якщо інше не передбачено самим законом». Проте в Законі від 21 грудня 2010 р. «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції» не вказано, що із втратою чинності цими законами поновлюється дія Закону «Про боротьбу з корупцією».
До речі, у проекті закону «Про нормативно-правові акти», який був прийнятий першого жовтня 2008 р. як закон (згодом народні депутати не змогли подолати вето президента на цей закон), жодних випадків «поновлення» чинності законів також не передбачено.
Тому слід вважати, що з визнанням п’ятого січня 2011 р. таким, що втратив чинність, Закону «Про засади запобігання та протидії корупції», Закон «Про боротьбу з корупцією» від п’ятого жовтня 1995 р. свою дію не поновив. Отже, починаючи з п’ятого січня 2011 р., жоден спеціальний антикорупційний закон в Україні не діє. Крім того, починаючи з першого січня 2011 р., Закон «Про боротьбу з корупцією» є нечинним, а притягнення будь-кого до відповідальності за цим законом є прямим порушенням вимог статті 58 Конституції України: ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення. Слід також мати на увазі, що всі порушені за цим законом адміністративні справи мають бути закриті через скасування акта, який встановлює відповідальність (пункт 6 ст. 247, ст. 284 КУпАП).
Прикінцевими положеннями Закону «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 р. уряду у тримісячний термін з дня набрання ним чинності приписувалося, зокрема, внести на розгляд парламенту пропозиції щодо проекту антикорупційної стратегії. Оскільки закон втратив чинність, то тепер і цього можна не робити...