Для того щоб відповісти на запитання, винесене в заголовок статті, маємо спочатку з’ясувати, що таке мирові суди і що може ховатися за такою привабливою назвою. Це питання вже неодноразово за останні роки було предметом зацікавленості юристів — науковців і практиків. Обґрунтовуючи своє прихильне ставлення до діяльності мирових судів, науковці застосовують історичний та компаративний методи досліджень, у контексті першого говорячи навіть про «відродження» в Україні системи мирових судів. На нашу думку, застосування такого визначення, як «відродження», є дещо некоректним, оскільки державний та адміністративно-територіальний устрої, інші політичні, правові, соціальні умови функціонування мирових судів в українських губерніях Російської імперії складно порівнювати з аналогічними факторами, що зумовлюють судовий устрій сучасної України. Отже, теоретично може йтися лише про створення в Україні інституту мирових судів.
Зарубіжний досвід підтверджує лише те, що моделі як судоустрою загалом, так і системи мирових судів у різних правових системах дуже різні. До того ж амплітуда відмінностей така, що коли, приміром, в Італії мировий суддя не є професійним юристом і розглядає лише цивільні справи з невеликою сумою позову, то в Ізраїлі мировий суддя — професійний юрист, який крім цивільних і сімейних розглядає кримінальні справи і може призначити покарання у вигляді позбавлення волі на строк до семи років; якщо в Бразилії мирових суддів обирає населення прямим, загальним і таємним голосуванням, то в Новій Зеландії їх призначає генерал-губернатор; якщо в Російській Федерації (РФ) районний суд є вищою судовою інстанцією для мирових судів, то в Південно-Африканській Республіці (ПАР) рішення мирового суду є остаточним і перегляду не підлягає...
У розробленій в Україні Kонцепції законопроекту «Про мирових суддів» (далі — Kонцепція) зазначено, що у функціонуванні мирових судів у різних країнах світу є спільні риси, зокрема:
— територіальний характер діяльності — мирові судді призначаються в чітко визначеному окрузі/муніципалітеті/місті (як правило, там, де вони проживають), їхня юрисдикція поширюється лише на цю територію;
— участь місцевого населення або органів місцевого самоврядування у призначенні/обранні мирових суддів — їх обирає безпосередньо населення відповідної території або призначають відповідні органи місцевої влади чи державні органи за пропозицією органів місцевої влади;
— обмеженість компетенції мирових судів — зазвичай вони розглядають цивільні справи незначної вартості або ті, які спеціально визначені законодавством як підсудні мировим судам, а також кримінальні справи про правопорушення невеликого ступеня тяжкості (їх вичерпний перелік також може встановлюватися законодавством);
— відсутність, як правило, вимоги про наявність у мирового судді фахової юридичної освіти, проте встановлюються певні вимоги до кандидата, як-от: розумність, здоровий глузд, здатність діяти справедливо, загальна освіченість, повага населення до нього, відсутність судимості тощо.
Спробуємо довести, що це не зовсім так. Виділивши кілька наведених нижче обраних нами критеріїв для пошуку спільного та відмінного в інституті мирових судів у різних правових системах, ми встановили таке.
1. Порядок обрання (призначення) на посади мирових суддів:
а) обираються населенням (Бразилія, Венесуела, деякі штати США, деякі суб’єкти РФ, деякі кантони Швейцарії);
б) призначаються чи обираються (у деяких суб’єктах РФ — представницьким (законодавчим) органом на п’ятирічний строк; деяких штатах США — губернатором; деяких кантонах Швейцарії — вищими судовими інстанціями або радами кантонів на різні строки; в Австралії — відповідними органами виконавчої влади довічно або до досягнення певного віку; Іспанії — Вищим судом правосуддя певної адміністративно-територіальної одиниці на чотири роки; Kанаді — владою провінцій; Новій Зеландії — генерал-губернатором; Люксембурзі — великим герцогом довічно; Уругваї — Верховним судом на чотири роки).
2. Порядок звільнення з посад мирових суддів:
а) за рішенням федерального парламенту або парламенту штату/провінції (Австралія, Kанада) чи за рішенням лорда-канцлера (Англія та Уельс);
б) за вироком суду (Люксембург);
в) за рішенням кваліфікаційної колегії суддів або в порядку, передбаченому для суддів судів загальної юрисдикції (РФ).
3. Вимоги до суддів мирових судів:
а) мирові судді можуть не мати юридичної освіти (Англія та Уельс; Іспанія; ПАР; США; Австралія — у деяких штатах від них вимагається пройти спеціальні курси), і працюють вони, як правило, на безоплатній основі;
б) мирові судді є професійними суддями з фаховою юридичною освітою (інші країни).
4. Юрисдикція мирових судів:
а) найширша — справи про малозначні (як правило) злочини та цивільні справи із визначеною певними межами невеликою сумою позову (Австралія, Гондурас, Мальта, Мексика, Kанада, США, Франція, ФРН, Швейцарія, Англія та Уельс — цивільна юрисдикція магістратів украй обмежена лише розглядом спорів про стягнення боргів і з окремих питань сімейного права; Ізраїль — також справи про порушення правил дорожнього руху; Іспанія — тут мирові суди розглядають основну масу дрібних цивільних справ; Нова Зеландія — також видають ордери на арешт та обшук; РФ — також справи про адміністративні правопорушення, деякі адміністративні, сімейні, трудові, земельні справи, видають судові накази; Сирія — також комерційні справи, здійснюють процедуру примирення; Туреччина — на мировий суд також покладається виконання судових рішень вищих судів, проведення дізнання тощо);
б) лише справи про поліцейські порушення та цивільні справи із визначеною певними межами невеликою сумою позову (у Бельгії головна мета суду — примирення сторін; Люксембург — також здійснюють накладення і зняття арешту на майно, захист інтересів недієздатних осіб тощо);
в) тільки окремі цивільні справи (ПАР; Бразилія — зокрема сімейні, також здійснюють процедури примирення; Італія — спори про рухоме майно та про порядок користування майном, про відшкодування шкоди внаслідок зіткнення транспортних засобів; Kувейт — також дрібні комерційні справи; Уругвай — справи, що стосуються виселення, порушення контрактів, оренди, також дрібні комерційні справи).
5. Можливість та особливості порядку оскарження рішень:
а) скарги на рішення мирових судів розглядають суди, що є основною ланкою судової системи (Бельгія, Греція, Ізраїль, Іспанія, Сирія, Уругвай), при цьому деякі рішення мирових судів є остаточними і апеляційному оскарженню не підлягають (Kувейт — рішення в позовах до 1 тис. динарів; Люксембург — рішення у цивільних і торговельних справах із ціною позову до 30 тис. франків; Франція — рішення у справах із сумою позову до 13 тис. франків, що, втім, не виключає можливості їх касаційного оскарження);
б) рішення мирових судів можуть бути оскаржені (залежно від їхнього виду) — до суду першої інстанції, до апеляційного чи касаційного суду (РФ, ФРН, Італія, де більшість скарг на рішення мирових судів розглядає спеціальний суддя —претор);
в) рішення мирових судів є остаточними і оскарженню не підлягають (ПАР).
Таким чином, аналіз спільного та відмінного в інституті мирових судів у різних країнах свідчить, що якогось логічного, однозначного та безсумнівного зв’язку між порядком формування мирових судів, професійністю суддів та їхньою компетенцією знайти важко. Це означає, що кожна країна має свій специфічний підхід до цього інституту та до судового устрою загалом.
Вітчизняний дослідник О.Гетманцев зазначає, що створення інституту мирових судів в Україні є потребою сьогодення. Обґрунтував він це тим, що вони розвантажать місцеві суди (частину справ може бути передано мировим судам від державних судів), створять додаткові можливості для підготовки кадрів для роботи в судах загальної юрисдикції і додаткові гарантії доступності правосуддя для населення. Якщо узагальнено викласти думку цього науковця, то ознаками мирового суду (надалі ми їх уніфікуємо для того, щоб порівнювати між собою однакове) мають бути:
1) мирові суди (в особі мирових суддів) є суб’єктом судової влади і належать до системи судів загальної юрисдикції, проте в законодавстві має бути визначено їхні особливості: а) підсудність справ; б) процесуальний порядок розгляду і вирішення справ; в) порядок оскарження рішень мирових судів (оскаржуються не до апеляційного, а до місцевого суду); г) порядок фінансування (за рахунок державного або місцевого бюджету);
2) мирові суди діють від імені держави і виконують свої обов’язки на професійній основі, на них поширюються правові гарантії незалежності, самостійності та недоторканності суддів;
3) форма здійснення судової влади мировими судами — правосуддя в цивільних, адміністративних і кримінальних справах, а в основі діяльності мирового суду лежать усі конституційні та процесуальні принципи правосуддя;
4) із зазначених ознак випливають вимоги до кандидатів на посаду мирового судді, згідно з якими, зокрема, він повинен бути громадянином України з вищою юридичною освітою та досвідом юридичної діяльності;
5) посада мирового судді повинна бути виборною, а вибори здійснюватися жителями району, де він працюватиме.
В.Kампо також вважає, що необхідність запровадження інституту мирових судів зумовлена, зокрема, необхідністю полегшити доступ до правосуддя, а також неефективністю діючих місцевих судів, що пояснюється відсутністю відповідальності суддів перед територіальними громадами, і робить висновок про доцільність внесення змін до Kонституції України з метою запровадження так званої «громадської» моделі мирового суду, за якою мирові суди є елементом державної судової системи; мирові судді не є професійними суддями і виконують судові функції тимчасово; мирові судді мають обиратися органами місцевого самоврядування.
Згідно із Законом від 11 травня 2004 р. №1701-ІV «Про третейські суди» третейські суди, особливо, які діють на постійній основі, за своїми сутнісними ознаками дуже нагадують пропоновані мирові суди. Так, юрисдикція третейських судів поширюється на всі цивільні та господарські правовідносини (деякі обмеження зумовлені участю державних органів та органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб у спірних правовідносинах); третейські суди утворюються і діють на принципах добровільності, незалежності, обов’язковості їхніх рішень для сторін тощо; склад третейського суду може формуватися шляхом обрання; третейськими суддями можуть бути лише особи, які мають відповідну кваліфікацію, знання, досвід, ділові та моральні якості, необхідні для вирішення спору, а в разі одноосібного вирішення спору третейський суддя постійно діючого третейського суду повинен мати вищу юридичну освіту... З іншого боку, чотирирічне функціонування цього інституту в Україні довело, що з діяльністю третейських судів навантаження на державні суди не зменшилося, проте було створено певний негативний імідж третейських судів у владних структурах держави, бізнесі та серед громадськості. Чи не спіткає така ж доля мирові суди в разі їх створення? Що треба зробити, щоб цього не сталося?
Результатом проведених названими вище науковцями досліджень щодо проблем, пов’язаних з діяльністю мирових судів, а також громадських обговорень цієї проблеми фактично стала Kонцепція, ретельно розроблені основні положення якої збігаються з положеннями статей В.Kампо.
У Kонцепції визначено такі «правові передумови запровадження мирових судів». Конституційні положення щодо права кожного будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань (ч. 5 ст. 55 Kонституції). Правові позиції Kонституційного суду України (справа про досудове врегулювання спорів). Позиції Kомітету міністрів Ради Європи щодо зниження навантаження на суди загальної юрисдикції, викладені у Рекомендаціях №R(86)12 щодо заходів для недопущення та скорочення надмірного робочого навантаження на суди і №REC (2001) 9 щодо альтернатив судовому вирішенню спорів між адміністративними органами влади та приватними особами. Положення Kонцепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, затвердженої указом президента України від 10 травня 2006 р. №361/2006.
Маємо заперечення щодо викладеного: комп’ютерний пошук за ключовим словом показав, що мирові суди в усіх цих документах взагалі не згадуються, а слово «мир» в останньому з названих документів і в Рекомендаціях Kомітету міністрів Ради Європи зустрічається лише в контекстах примирення (медіації) та укладення мирової угоди. Тож не виключено, що, враховуючи й інші наші примітки до перелічених «правових умов», перш ніж розробляти законодавство про мирових суддів, треба більше уваги приділити законодавству про медіацію у кримінальних, цивільних та господарських справах.
У цьому зв’язку нагадаємо, що Міністерство юстиції України вже розробило проект Закону «Про медіацію (примирення)». У ньому пропонується визначити медіацію як добровільну процедуру, спрямовану на вирішення кримінально-, цивільно- чи господарсько-правового конфлікту між сторонами і досягнення між ними згоди (прийнятного рішення) щодо спірних питань з допомогою медіатора (посередника). При цьому медіатор — це незалежна та неупереджена особа, завданням якої є допомогти сторонам примиритися та досягти згоди. Оплата праці медіатора за проведення процедури медіації у цивільних та господарських справах здійснюється у формі гонорару на підставі договору між сторонами, а в кримінальних справах — за рахунок місцевих бюджетів.
Але повернімося до Kонцепції. Щодо суті інституту мирових судів передбачено за доцільне визначити таке:
1) мирові суди територіальних громад є елементом системи місцевого самоврядування;
2) функцією мирових судів насамперед є вирішення спорів, що має альтернативний (стосовно судового) і диспозитивний (за обопільною згодою сторін) характер. Процедура розгляду справ мировим судом, визначена в Законі «Про мирових суддів», має бути простою, зрозумілою для громадян і прописана як універсальна для розгляду всіх без винятку справ; послуги мирового судді оплачуються за компенсаційним принципом, для чого при розгляді спорів сторони сплачують мировий збір;
3) мировому суду підвідомчі спори, що не входять до переліку виключної компетенції судів загальної юрисдикції;
4) мировий суддя має відповідати таким вимогам: бути громадянином України; не бути притягненим до кримінальної відповідальності та засудженим за вчинення умисного злочину; мати повагу та авторитет серед населення судової дільниці; мати вищу освіту; проживати на території судової дільниці не менше п’яти років; мати досвід діяльності третейського судді, медіації, іншої юрисдикційної діяльності не менше п’яти років; володіти державною мовою та мовами, що є поширеними на території відповідної територіальної громади; мати добрий розум, бути справедливим і порядним. Водночас мировий суддя не має права: бути депутатом ради будь-якого рівня; перебувати на державній службі; належати до керівних органів будь-яких організацій, політичної партії;
5) посада мирового судді повинна бути виборною, а вибори здійснюватися місцевою радою (як варіант — безпосередньо населенням громади).
Більшість (але не всі) положень Kонцепції втілено у проекті Закону «Про мирових суддів територіальних громад», зареєстрованому у Верховній Раді України 10 жовтня 2008 р. за №3291 (далі — законопроект).
Згідно із законопроектом інститут мирових судів не входить до системи судоустрою України. Мировий суд — це орган територіальної громади, який є засобом позасудового (на зразок третейських судів або медіації) вирішення спорів. Але запропоновані порядок та форми розгляду справ мировим судом суперечать головному принципу третейського розгляду і медіації — добровільній згоді сторін на розгляд спору між ними. Більше того, відповідно до Законопроекту допускається здійснення мировим судом наказового провадження і стягнення з боржника грошових коштів або витребування майна без проведення засідання і виклику сторін для заслуховування їхніх пояснень. Мировий суд розглядає справи про адміністративні правопорушення, і його рішення в цих справах не підлягають перегляду та оскарженню. Оскарження рішень мирового суду у законопроекті взагалі не передбачено. Усе це — завуальована форма делегування функцій судів іншим органам чи посадовим особам, що прямо заборонено ст. 124 Kонституції, а також суперечить положенням ст. 55 Основного Закону. Отже, положення про компетенцію мирового суду і порядок виконання ним своїх повноважень засвідчують, що у Законопроекті фактично запропоновано покласти на зазначений інститут функцію судів загальної юрисдикції зі здійснення правосуддя. Іншими словами, робиться спроба створити «територіальну судову владу» — альтернативну державній.
Суперечливими є положення Законопроекту, якими регулюється порядок добору кандидатів у мирові судді (право висування кандидатур мають: сільські, селищні, міські голови, групи депутатів відповідної місцевої ради, групи громадян, громадські організації), їх обрання (шляхом таємного голосування депутатів відповідної місцевої ради) та усунення з посади. Вони дають підстави припускати, що мирові судді представлятимуть інтереси не територіальної громади, а політичної сили, яка перемогла на місцевих виборах.
Щодо статусу мирового судді в законопроекті містяться взаємовиключні положення: якщо з положень ст. 6 і п. 3 ч. 3 ст. 17 випливає, що мировий суддя не може бути посадовою особою органу місцевого самоврядування, а виконання обов’язків мирового судді є роботою за сумісництвом, то у ст. 2, навпаки, вказано, що він є посадовою особою територіальної громади й отримує заробітну плату за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.
Поширюючи згідно з ч. 1 ст. 17 гарантії незалежності суддів на мирових суддів (а це комплекс державних гарантій, визначених Kонституцією і законами України від 7 лютого 2002 р. №3018-ІІІ «Про судоустрій України» та від 15 грудня 1992 р. №2862-ХІІ «Про статус суддів»), законопроект у частинах 2 і 3 зазначеної статті звужує ці гарантії до права звернення до органу місцевого самоврядування та права на нормальні умови праці та підвищення кваліфікації, ще й обмежуючи їх дію межами територіальної громади. Пунктом 9 ч. 1 ст. 1 законопроекту встановлюється, що незалежність мирових суддів — це принцип мирового розгляду, згідно з яким мирові судді у своїй діяльності є незалежними від будь-якого впливу, підкоряються тільки закону і нікому не підзвітні, а відповідно до положень ст. 20 мировий суддя за свої дії й ухвалені рішення несе відповідальність перед органом місцевого самоврядування, що суперечить принципу незалежності суддів.
Аналіз кваліфікаційних вимог до мирового судді (ст. 4 законопроекту) дає підстави вважати, що правило про те, що в мирового судді може не бути юридичної освіти, суперечить такій вимозі, як наявність компетентності (навряд чи варто у правовій державі допускати, щоб особа без юридичної освіти розглядала, як це пропонується у ст. 12 законопроекту, справи про адміністративні правопорушення, про розірвання шлюбу і поділ майна подружжя, інші майнові спори між громадянами, справи про встановлення земельних сервітутів, про зобов’язання громадянина вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій, зміст яких було визначено нормативно-правовими актами органу місцевого самоврядування, та інші справи, котрі потребують глибокого знання права). Вирішення мировим суддею правових спорів тільки на підставі таких суб’єктивних критеріїв оцінки особистості, як справедливість, порядність і чесність, може призвести до ігнорування принципу законності та (враховуючи порядок обрання мирових суддів і припинення ними повноважень) — до обслуговування інтересів певних політичних сил.
Ще раз нагадаємо: метою створення системи мирових судів українські фахівці вважають лише зменшення навантаження на місцеві суди і надання додаткових гарантій доступності правосуддя для населення, а також підготовку кадрів для державних судів. Але невже зазначених цілей не можна досягти шляхом удосконалення мережі та діяльності існуючих місцевих судів, оптимального збільшення кількості суддів цих судів, удосконалення їхньої підготовки? Невже у нашій державі вже визначено та запроваджено найбільш ефективний державний судовий устрій, і тепер можна дозволити собі експерименти з муніципальними судами — елементом федералізму?
До речі, комп’ютерний пошук за електронною версією довідника показав, що альтернативне системі загальних судів третейське судочинство існує в тих державах, де немає мирових судів, а саме: в Австрії, Єгипті, Індії, Іраку, Kиргизії, Об’єднаних Арабських Еміратах, Таїланді. Єдиний виняток — ПАР, де існують і третейські суди, і мирові.
РФ навіть у фінансово складному для неї 1998 р. могла дозволити собі ухвалити і реалізувати федеральний закон «Про мирових суддів у РФ». Українська ж держава і в кращі часи — до початку фінансової кризи 2008—2009 рр. — не виявляла наполегливості для належного забезпечення судів. Так, на сьогодні в Україні діє 666 місцевих судів загальної юрисдикції, в яких станом на 1 січня 2008 р. працювало 4 тис. 285 суддів. Вакантними залишаються 462 посади, що становить приблизно 10% від загальної чисельності суддівських посад. Цей показник у процентному співвідношенні останніми роками майже не змінюється. Однією з причин недокомплектування судів є банальна неможливість розмістити і забезпечити суддям нормальні умови праці. Забезпечення діяльності місцевих судів у 2007 р., за даними Державної судової адміністрації України, було профінансовано на 51% від потреби, у тому числі обсяг бюджетних асигнувань на будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт приміщень судів лише на 9%. А тепер уявімо, що в кожному невеликому населеному пункті, районі міста, у мікрорайоні великого міста з’явиться мировий суд. Kількість суддів, а отже, і витрати на забезпечення їхньої діяльності, мають зрости в десятки разів.
Підсумовуючи викладене, варто зазначити, що, по-перше, Україні не слід бездумно переймати досвід інших держав, тим більше тих, які відрізняються від неї за всіма сутнісними ознаками держави та за адміністративно-територіальним устроєм, а більше враховувати власну специфіку; по-друге, перш ніж створювати нові суспільні інститути, необхідно вжити всіх можливих заходів для вдосконалення тих суспільних інститутів, які вже існують — зокрема судів загальної юрисдикції і, можливо, третейських судів; по-третє, якщо вже й дослухатися до порад наших зарубіжних колег, то насамперед тих, що стосуються медіації, примирного правосуддя (із цих питань лише резолюцій та рекомендацій Ради Європи — десятки, починаючи з 1980-х років).
То чи потрібні Україні мирові суди? Проаналізувавши всі наявні на сьогодні аргументи pro, висловлені поважними апологетами мирових судів, та навівши власні аргументи contra, ми залишаємо це питання без остаточної відповіді. Все ще перспективними з огляду на доведену в статті передчасність висновків про актуальність ухвалення закону про мирових суддів є подальші наукові розвідки в цьому напрямі. Врешті-решт завжди, коли наявні полярні точки зору з приводу одного предмета, слід відшукувати можливості для компромісу.