Останнім часом про конституційну реформу сказано вже чимало, зокрема й на сторінках «Дзеркала тижня», що справедливо й закономірно, оскільки конституційна реформа — це нерідко зміни, які, зачіпаючи глибинні правові підвалини суспільства, можуть докорінно вплинути на життя не лише окремих людей, а й цілих суспільних верств. Тому кожен критичний погляд на цей процес слід вітати й заохочувати, а кожну конструктивну думку враховувати в подальшій роботі.
Разом з тим слід зважати й на певні особливості процесу конституційного реформування. Треба пам’ятати, що не лише за словом, а й за кожною комою конституційного тексту криються цілі пласти, інститути суспільних відносин, зрештою долі конкретних людей.
Фото: Сергій П’ЯТЕРИКОВ |
Усе, що людина здатна осягнути розумом, вона піддає оцінці, обмірковуванню, а отже — судженню. Судження стосуються як особистих, приватних справ кожного, так і питань упорядкування суспільного буття, державної організації, функціонування влади в країні. У сучасному розвиненому суспільстві останні, як правило, належать до найвищого — конституційного — рівня правового регулювання. Це означає, що їх, принаймні в загальних рисах, визначає писана або неписана конституція, основний правовий документ держави. Разом з тим на практиці суд над владою — основою впорядкованої суспільної організації — завжди давався і дається особливо складно. Його надзвичайно боляче сприймає сама влада — і тим більше, чим менше вона впевнена у своїй правоті, корисності, потрібності, зрештою справедливості та послідовності власної діяльності. Тому у світовій історії поява суду, рішення якого мали б вирішальне значення для спору особи і влади, має свою складну сторінку. Історична епоха просвітництва не без певних зусиль і навіть боротьби перенесла в науковий пошук естетичну чистоту Відродження. Європейський суд з прав людини назвав важливим елементом цього процесу появу адміністративної юстиції і відзначив її особливе становище і роль у суспільстві. Українська громадськість теж дедалі уважніше й прискіпливіше ставиться до влади, процесу її формування й розвитку, постійно оцінюючи її діяльність.
Свого часу ідея правової оцінки владних дій, тобто створення адміністративної юстиції, була схвально сприйнята й розвинута нашими попередниками. В українській правовій традиції є сторінки пильної уваги й глибокого вивчення питань адміністративного судочинства, тобто розв’язання спору між особою і владою у формальному судовому процесі. Фахівцям у цій сфері добре відомі імена попередників: досить згадати професорів Палієнка, Євтихієва, Ренненкампфа та цілого ряду інших. Їхні праці є ґрунтовними дослідженнями, у яких вітчизняний науковий потенціал тісно переплівся з європейськими течіями в праві і правосудді. Тодішні досягнення правової науки дали можливість іще Тимчасовому уряду царської Росії зробити першу спробу створити повноцінні адміністративні суди. Принагідно нагадаймо, що й серед вітчизняних представників правової науки тоді були фундатори правових шкіл — як-от Леон (Лев) Петражицький з його психологічною теорією походження права. Тому адміністративну юстицію, тобто інститут розв’язання правовими засобами спору між особою і владою, справедливо можна вважати глибоко вкоріненим у нашому праві елементом.
До речі, одним з тогочасних «побічних» продуктів можна вважати Адміністративний кодекс Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР), який з’явився у другій половині 20-х років ХХ століття і став прообразом багатьох значно пізніших європейських кодифікацій. Він формалізував, а отже, впорядковував значну частину стосунків особи і влади, зобов’язуючи не лише особу, а й носія влади. Загрозу такого стану справ тоталітарна радянська влада зрозуміла досить швидко, тому з її зміцненням цей документ практично не застосовувався на практиці і невдовзі був скасований. Влада заперечувала навіть саму можливість суду над діями своїх представників, вважаючи себе глибоко народною.
Лише з перетвореннями на початку 90-х років — проголошенням незалежності та початком нових державотворчих процесів — з’явилися місце і час для низки принципових новацій у державному будівництві. До таких, поза сумнівом, можна віднести Концепцію судово-правової реформи 1992 року. Загалом процеси правового оновлення досягли свого кульмінаційного моменту з ухваленням у 1996 році нової Конституції України. Тому Концепція судово-правової реформи 1992 року, безперечно, є не лише основою конституційних положень, а й продовженням столітньої давності традицій наукового пошуку та реалізації прогресивних ідей у сфері юстиції, правосуддя, тісного взаємозв’язку українського права зі своїм минулим та аналогічними європейськими течіями.
Приємно констатувати, що на сьогодні адміністративне судочинство в Україні, принаймні у загальних рисах, є об’єктивною реальністю. Зусиллями науковців, політиків, державних і громадських діячів воно стало частиною щоденної діяльності, спростувавши чимало тверджень, що раніше вважалися аксіомою. Значна частина принципових новел Конституції України 1996 року стосувалася саме стосунків влади і особи, а також — не менш важливих — стосунків формування й функціонування самої влади. Досить зазначити, що, згідно з частиною 1 статті 55 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Та й зміст статті 3 Конституції, яка, на думку наших науковців, цілком і повністю «присвячена людині», є свідченням міцних людиноцентричних тенденцій українського права. До таких новел належить і адміністративне судочинство, оскільки дає змогу ефективно впорядковувати діяльність держави, викорінюючи суб’єктивізм та непрофесіоналізм окремих представників державного апарату.
Заслуга адміністративного судочинства — у спеціальному інструментарії, з допомогою якого воно може, а відтак і повинне спрямовувати відповідні конфлікти в раціональне, обмежене правовими рамками й вільне від свавілля, вузькопартійних, а то й суто корупційних чинників русло. Слід зазначити, що корупція — окрема проблема, яка потребує комплексного вирішення. Її наявність є наслідком цілої низки причин — від суперечливості й забюрократизованості одних державних інституцій до відвертого непрофесіоналізму та відсутності будь-яких ціннісних орієнтирів у інших. Не можна, наприклад, сьогодні дозволяти певну практику, а завтра називати її неприпустимою, корупційною. Це не додає довіри до держави. І ще одне, надзвичайно важливе: пустивши суспільство у відкрите море ринкових відносин і не давши йому надійних практичних карт, складно очікувати від нього високої моральності. Водночас неприпустимо зводити питання корупції до її окремих проявів, боротись із наслідками, не усуваючи основних причин, якими є несправедливі правила гри та непрофесійний персонал.
Інструментарій адміністративного судочинства чітко описаний у відповідному профільному кодексі. Ідеться і про пропорційність обраних засобів меті, задля якої їх уживають і яка змушує владу тримати під постійною увагою дії своїх представників. І про своєчасність (з якою, на жаль, через низку організаційних проблем в адміністративному судочинстві не все гаразд) та обґрунтованість рішень, що дають змогу оцінювати дотримання всіх інших засад судочинства.
Раніше для нашого права, особливо сформованого, сповідуваного та практикованого в «радянському стилі», ці поняття, на жаль, були малозначущими, у кращому разі про них взагалі воліли не згадувати. Проголошуючи себе істинною представницею народу, радянська влада не переймалася питанням: які ж цілі вважає за потрібне ставити і досягати сам народ? Нерідко такий підхід виливався в несумірні з досягнутими цілями наслідки. Але час усе розставляє на свої місця. Україна не лише політично і юридично, а й реально, на практиці інтегрується, чи радше повертається, до своїх європейських витоків, не лише запозичаючи, а й повертаючи собі цінності, придатні й необхідні для модернізації свого економічного, політичного і культурного простору.
Те, що «по горобцях з гармат не стріляють», або, точніше, «на муху з обухом» не ходять, ми добре знаємо. Але настав час втілити цей принцип у нашу державно-правову дійсність. Те, що для перевірки фінансово-господарської діяльності не обов’язково надсилати на підприємство загін особливого призначення, у нашому праві вже нібито очевидно. Але безліч дрібніших, хоч від того не менш пекучих правових проблем, що виливаються в життєві драми українців, може бути розв’язано, якщо цей принцип стане непорушним правилом у діяльності суду. До речі, його було підкреслено разом із принципом субсидіарності у проекті конституції об’єднаної Європи. Тож за належного використання адміністративне судочинство є дієвим засобом підвищення ефективності діяльності держави в кожному конкретному випадку, виправлення помилок владного характеру, впорядкування стосунків носіїв влади і громадян. Обережне і гранично осмислене застосування інструментарію адміністративного судочинства здатне пролити світло на складні й суперечливі суспільні процеси у сфері взаємовідносин людини і держави, влади і суспільства.
Водночас чи можна дозволяти особі для задоволення голого інтересу ініціювати судові розгляди, що її прав і свобод жодним чином не стосуються? Відповідь видається риторичною, але певні прогалини, зокрема й конституційно-правового характеру, дають змогу користуватися ними, ускладнюючи ситуацію там, де вона й без того є доволі критичною. Ще одне риторичне запитання: чи можна дозволяти згаданій приватній особі блокувати з допомогою суду роботу владної інституції «із суто спортивного інтересу», без жодних гідних захисту прав у стосунках із цією інституцією? На жаль, у нашому праві ще не всі подібні можливості виключено «за визначенням». Є також низка менш масштабних питань, вирішення яких потребує нового правового інструментарію. Чи справедливо, скажімо, що право приватної власності дозволяє власникам земельних ділянок гальмувати розвиток інфраструктури міста, перешкоджаючи реалізації життєво важливих містобудівних проектів (будівництву мостів, метро, залізниці)? Чи справедливо сповільнювати економічний розвиток заради соціальної справедливості та політичних поступок? Постановка цих складних питань видається для суспільства іноді навіть неприйнятною, хоча їх вирішення є життєво необхідним для нормального процесу його життєдіяльності. Тому їх реалізація має здійснюватись виважено, навіть обережно, з тим щоб не посіяти в суспільстві хаосу, не спричинити параліч публічної влади, а то й справжню юридичну війну.
Формуючи сучасні традиції правового врегулювання спорів із владою в Україні, ми не повинні множити ставлення до судового процесу як до абсолютної панацеї «на всі випадки життя», адже відомо — ніщо на світі не всесильне. До того ж слід пам’ятати, що тепло від вогню зігріває, а сам вогонь спопеляє. Істина народжується у спорі, але спір може закінчитися й війною, а тому мусимо настільки обережно впроваджувати подальші новації в правосуддя, наскільки радикальними і дієвими видаються їхні наслідки.
При цьому не можна забувати, що попередні суспільні формації в Україні не допускали суспільство, громадську думку до оцінки владної діяльності, натомість забезпечували швидкий, стійкий і послідовний розвиток: здатність радянської системи державного управління досягати значних успіхів і досі дивує суспільствознавців і фахівців з питань історії державно-правових учень. Заради її справедливої характеристики слід додати, що матеріальні блага, а точніше джерела і форми їх отримання, були вільні від матеріальної корупції. Тим часом жорстка система спонукала до шкідливої ідеологічної одноманітності. Її наслідки мали згубний вплив на наше суспільство, зокрема через нездатність забезпечити можливості для вільної реалізації енергії, ініціативи та творчості з метою досягнення особистого достатку та успіху кожного члена суспільства. Ці вади знесилили радянську систему в СРСР і зрештою призвели до її розвалу. Цей відомий з власного досвіду чималій частині нашого суспільства приклад суспільної організації показує, що простих, однозначних відповідей на питання оцінки державно-владної діяльності, як свідчать наука і практика, досі не знайдено. Але суспільство, яке здатне подолати їх у відкритий, раціональний, а отже, контрольований і вже тому справедливіший спосіб, засвідчить свою зрілість, високий ступінь взаємної довіри його членів, а відтак просто вищий ступінь свого розвитку. Тож слід забезпечувати дієвість сучасних, перевірених тривалою практикою інших країн інструментів підтримки гармонійного, збалансованого, сталого суспільного поступу. Тим більше що ці механізми вже існують, а сам процес їх створення і становлення відбувся не без боротьби й витрат сил і ресурсів: людських, матеріальних, інтелектуальних, вольових.
Можливо, суспільству, перш ніж вдаватися до подальших кроків у вдосконаленні окремих чинних механізмів розв’язання суспільних конфліктів, варто згадати власне минуле, осмислити хибні кроки й не поспішати з діями, які, вільно чи невільно маскуючись під потреби поточного моменту, несуть руйнівний потенціал — нерідко значно потужніший, ніж гадана користь, віддаляючи суспільство від осмислення, усвідомлення самої потреби, а відтак ролі і місця держави, з усіма її владними і не дуже інститутами, для його життєдіяльності та розвитку.
Різнорідність зачепленої в цій статті проблематики має очевидні причини. Реформування навіть одного-єдиного розділу Конституції — не кажучи вже про її повноцінну нову редакцію чи взагалі ухвалення нової Конституції України — винятково важливий процес зі значним числом внутрішніх суперечностей. Реформуючи чинну Конституцію, маємо постійно пам’ятати про найменші дрібниці реального стану справ, аби вони не перетворилися на камені спотикання і, зрештою, не завадили реформам. Особливо насторожено слід ставитися до «троянських коней» у вигляді «геніально простих рішень», які у справді складних ситуаціях іноді можуть дати частковий позитивний ефект, навіть вирішити якусь частину питань, але водночас здатні створити більше проблем, ніж їх розв’язати. Так, свого часу радянська влада повністю заборонила приватну власність, націоналізувавши навіть інтимні сторони людського існування. Потім дозволила «особисту власність», потім з’явилася «індивідуальна», а нині суспільство вже тяжко потерпає від нездатності новоспечених власників зупинитись у своїй жадобі власного збагачення, а також від небажання тих, кому менше пощастило в життєвій лотереї, розуміти межі приватної власності і — особливо — поважати її. У сфері ж правосуддя маємо ґрунтовно напрацьовувати, моделювати нові та критично аналізувати, здавалося б, «геніально прості» традиційні концепції, які при більш детальному вивченні нерідко виявляються складним і неоднозначним плодом компромісу, половинчастого рішення, що призводить до консервування нерозв’язаних проблем.