Профільний комітет одностайно рекомендував парламенту прийняти у другому читанні доопрацьований текст закону "Про освіту". Робота над проектом завершилася.
З одного боку, новий закон "Про освіту" конче потрібен, адже нині діючий був прийнятий ще в Радянському Союзі й давно морально застарів, із ним неможливі системні реформи та рух уперед.
Новий закон потрібен і політикам - скільки можна обіцяти реформи, час уже продемонструвати реальні кроки для їх втілення.
Закон "Про освіту" важливий і для 3. І не лише щоб законодавчо підтримати реформу "Нова українська школа". Схоже, середня освіта - саме той майданчик, на якому міністерство (квота "Народного фронту" в уряді) активно працює над своєю репутацією. І майданчик цей дуже потужний - за інформацією МОН, близько 22 млн. осіб, з урахуванням учнів і батьків-дідусів-бабусь. А ще - вчителі.
Проаналізувавши численні коментарі та інтерв'ю керівництва Міносвіти, пов'язані з роз'ясненнями норм нового закону, можна побачити, що вони присвячені переважно середній школі. Хоча закон "Про освіту" стосується і дошкільної, і позашкільної, і вищої, і післядипломної освіти, і освіти дорослих.
З іншого боку, для того, щоб в освіті відбулися реальні, а не косметичні зміни, новий закон має нести нові ідеї. І такі в ньому декларуються . Наведемо деякі.
Наприклад, перехід на 12-річну профільну школу. Спочатку ця ідея невикликала захоплення в широкого загалу, - такої школи, як зараз, та ще й із додатковим роком, не хотілося.
Але на тлі інших обіцяних змін (оцінювання не буде каральним, програми розвантажать, навчання спрямовуватиметься не на зубріння, а на застосування знань) ідея 12-річки почала сприйматися інакше.
Окрім уже знайомих нам очної, заочної, екстернатної та дистанційної освіти, тепер абсолютно законними будуть сімейна або домашня освіта (з батьками), педагогічний патронаж, здобуття освіти на робочому місці та дуальна освіта (поєднання навчання в навчальних закладах і на робочому місці). Отже, тепер освіту можна буде отримувати не лише за партою у школі.
Ще одна велика новація: створення Національного агентства із забезпечення якості освіти - НАЗЯО (не плутати з НАЗЯВО, яке працює у сфері вищої освіти).
У НАЗЯО будуть створені територіальні органи - Державна служба якості освіти. Ці структури займатимуться ліцензуванням навчальних закладів і перевіркою їх на предмет дотримання ліцензійних умов, моніторингом якості освіти. Крім того, НАЗЯО акредитуватиме громадські фахові об'єднання та інші юридичні особи, що здійснюють незалежне оцінювання якості освіти і освітньої діяльності закладів освіти.
На місцевому рівні це означатиме, що в районних управлінь освіти заберуть функцію контролю за якістю освіти. Але вони братимуть участь в управлінні державними школами як представники засновника та забезпечуватимуть їхню діяльність .
Закон також закладає місток між ринком праці і системою освіти - буде створено Національне агентство кваліфікацій. Ця структура, з одного боку, забезпечуватиме прогнозування потреб ринку праці у фахівцях різних кваліфікацій, координуватиме розробку професійних стандартів, супроводжуватиме впровадження Національної рамки кваліфікацій, а з іншого - братиме участь у розробці стандартів освіти.
Є в законопроекті норма про прозорість та інформаційну відкритість закладів освіти. Тепер вони зобов'язані оприлюднювати на своїх веб-сайтах інформацію про діяльність: від програм, статуту й вартості додаткових платних послуг - і до річного звіту. "Це дуже важливо, прозорість знизить ризики корупції, - пояснює співголова ГО "Батьки SOS" Альона Парфьонова. - Зараз районні управління освіти буквально завалені інформаційними запитами від батьків, які не можуть отримати у школі ту чи іншу інформацію про її діяльність (а це важливо і для відстоювання прав дитини у певних ситуаціях)".
Незважаючи на новації, багато з тих, хто вивчав текст закону, не в ейфорії від нього. По-перше, тому, що невідомо, як працюватимуть ідеї, коли деталізуються в інших нормативних документах (ми вже бачили приклад НАЗЯВО, створеного за законом "Про вищу освіту").
По-друге, тому, що в проекті закону багато компромісних рішень. "Таке враження, що сюди намагалися запхати все, аби задовольнити всіх", - зауважують off the record учасники обговорень.
"Цей закон треба терміново приймати, бо він з кожним днем все пухне й пухне, і ми втрачаємо здоровий глузд, - сказав на засіданні профільного парламентського комітету нардеп Олексій Скрипник ("Самопоміч").
"Для мене критерієм ефективності будь-якого нормативного документа є те, чи дозволяє він радикально розширити свободу всіх учасників освітнього процесу, чи стимулює він появу необхідної різноманітності, без якої система освіти не може розвиватися, чи буде забезпечено передумови для переходу від "вертикалі" на "горизонталь", - підкреслює Віктор Громовий, освітній експерт і шеф-редактор порталу "Освітня політика". - Тому, на мій погляд, у законі мали б закладатися проривні ідеї (ліквідація совдепівської вертикалі управління, демонополізація післядипломної освіти за принципом "гроші за вчителем на професійний розвиток", новий господарчий механізм, можливість відмови від традиційної класно-урочної системи тощо). Цей радикальний варіант закону треба було приймати "на хвилі", ще у 2014 р. Якщо ж зараз, після чотирирічної епопеї з підготовки та обговорення, новий закон, зрештою, став продуктом болісних компромісів, боюся, що відразу після його ухвалення почнеться інша пісня: "Він не працює". А він і не зможе ефективно працювати, якщо там закладається суцільний компроміс. Бо не можна бути трішечки вагітною: або ми ламаємо все і народжуємо в муках нову освіту України, або вдосконалюємо стару систему (на жаль, удосконалення поганого зробить стан справ ще гіршим)".
Наведемо кілька прикладів норм закону, які зажили слави компромісних.
У структурі середньої освіти виділяють три ступені: початкова школа (І), основна - ліцей чи гімназія (ІІ) і старша - ліцей (ІІІ). У зв'язку з переходом на 12-річну профільну школу третій ступінь матиме особливе значення. Тому треба відокремити його від інших (ну хоча б від початкової школи) і створити там усі можливості для профілізації (див. ""Євроремонт" у середній освіті: школа буде 12-річною", DT.UA від
13 лютого 2015 р.)
Звісно, таку ідею не дуже підтримують престижні ліцеї та гімназії, що влаштовують вступні конкурси у приєднану до них початкову школу, відкривають підготовчі курси, беруть великі внески за вступ до першого класу. Крім того, якщо зміниться структура школи, зміниться її кадровий склад, і це теж лякає.
І що ж бачимо в законі? А там ця норма сформульована так: хочеш - відокремлюй початкову школу, ліцей і гімназію (наприклад, паруй І і ІІ ступінь або ІІ і ІІІ), а хочеш - залишай, як було (І-ІІІ ступінь в одній школі). І приписка: "Ліцеї функціонують, як правило, як самостійні юридичні особи".
"Завдяки компромісній позиції владі не треба буде "паритися" над проблемою формування мережі профільних ліцеїв для старшокласників як окремої ланки освіти, - каже Володимир Бєлий, освітній експерт, заступник директора фізико-технічного ліцею м. Херсона.- Бо оте "як правило" щодо ліцеїв "як самостійних юридичних осіб" не має жодної правової сили. А мільйони українців так і залишаються осторонь моделі освіти з явними технологічними та освітньо-педагогічними перевагами - моделі, в якій профільні ліцеї є виключно окремими закладами, бо саме так у сучасних умовах досягаються як високий якісний рівень освіти, так і її особистісно- орієнтована спрямованість".
На компроміс скидається й поява нового особливого рівня освіти - "фахова освіта". Він міститься між професійно-технічною освітою та вищою. До нього входять технікуми і коледжі І та ІІ рівня акредитації. "Це результат компромісу в дискусії навколо місії коледжів і технікумів у системі освіти, які не хочуть бути віднесені до профтехосвіти, але не можуть належати й до закладів вищої освіти, - розповідає Ірина Когут, експерт CEDOS і член робочої групи, що працювала над законом. - А насправді все це пов'язано з намаганням зберегти особливий статус і фінансування".
Для того, щоб реформи відбулися, важливо, хто і як їх втілюватиме на місцях. Уже кілька років у Києві та деяких інших містах директорів шкіл призначають за конкурсом, а не "по блату" чи за особистими вподобаннями управлінців. Ця практика принципова для оновлення школи. Громадськість не просто спостерігала за такими конкурсами, а й брала активну участь у засіданні конкурсних комісій, домагаючись, щоб там не було жодного чиновника. Це бажання можна зрозуміти: незадоволення якістю освіти, махінації з батьківськими коштами - всі ці рани шкільної освіти давно нарвали і потребують хірургічного втручання. На стару систему тут покладатися не хочеться. Не вистачало тільки законодавчого унормування такої ідеї. І вона з'явилася у проекті закону. Але тепер конкурсний відбір нагадує стару систему призначення директорів.
"Підхід до формування конкурсних комісій, запропонований у проекті закону, дуже псує саму ідею, - каже Альона Парфьонова, співзасновник громадської організації "Батьки SOS", представники якої входили до конкурсних комісій. - Ми проти того, щоб у комісії з призначення директора школи були представники трудового колективу, бо вже неодноразово спостерігали: якщо на конкурс іде свій начальник, колектив ніколи не буде проти. Проект закону також пропонує, щоб до комісії входили представники засновника школи. На конкурсах у Києві на таке ніколи не погоджувалися, бо насправді це означає, що до конкурсної комісії увійдуть представники районного управління освіти (РУО), а вони ніколи не сприяли появі у школах прогресивних керівників - новаторів, швидше, їм були потрібні гвинтики системи, куми, брати, свати. Ми знаємо, що, доки РУО при повноваженнях, їхній вплив на конкурсну комісію буде значний. Так само дивною видається норма про участь у конкурсній комісії представників громадського об'єднання батьків учнів. У законі про ГО немає такого визначення "ГО батьків". А взагалі, щоб утворити громадську організацію, за законом, достатньо двох людей. Мама й тато - ось тобі й ГО. Теоретично, у школі, де 500 учнів, можна створити 250 громадських організацій (у тому числі й кишенькових, підгодованих керівництвом школи). І всі вони можуть претендувати на членство в конкурсній комісії. До участі в роботі комісії з правом дорадчого голосу можуть бути залучені представники громадських об'єднань. Хто це? Організація "За порятунок китів" може мати дорадчий голос у конкурсній комісії з призначення директора школи? Виходить, так. Тішить, що Положення про конкурс місцеві органи влади мають укладати на підставі Типового положення. Думаю, це трохи врятує ситуацію"
Ще одне цікаве нововведення стосується Національної академії педагогічних наук (НАПНУ). У старому законі "Про освіту" ця наукова установа згадувалася в загальному переліку тих, хто займається науковим і методичним забезпеченням освіти. У проекті нового закону цей перелік теж є, але після нього - спеціальний пункт, присвячений тільки НАПНУ. В ньому зазначено, до яких ключових питань і напрямів в освіті має бути залучена академія. Їх немало: від фундаментальних і прикладних наукових досліджень - до консультативної підтримки органів влади; до проведення незалежної наукової експертизи проектів програмних документів та участі в розробці програм, підручників, навчальних планів.
З одного боку - справді, без наукового базису розвивати систему освіти важко. З іншого - таке особливе становище допоможе НАПНУ не лише завжди бути "на коні", незалежно від якості роботи, а й мати хороше фінансування.
"Я би хотів зрозуміти, чому в закон "Про освіту" засунули цілу здоровенну статтю про Національну академію педагогічних наук, яка абсолютно випадає з тексту закону", - сказав на засіданні комітету Олексій Скрипник .
"Щоб забезпечити наукове підгрунтя для реформ, необов'язково розписувати всю роботу з цього приводу під НАПНУ, - вважає Інна Совсун, екс-заступник міністра освіти, віце-президент КSE.- Потрібно створити можливість для залучення різних установ до досліджень і експертизи. Тоді буде конкуренція, що підвищуватиме якість отримуваних результатів. Наприклад, якби на конкурентних засадах експертизи проводили хоча б різні університети, то це була б зовсім інша ситуація".
До речі, про науку. З невідомих причин десь загубилися й не потрапили до тексту проекту закону "Про освіту" правки щодо обов'язковості перевірки на академічну доброчесність (у тому числі - на плагіат) при призначеннях на посади в університетах.
Одна зі складових формули "Нової української школи" - "справедливе фінансування, рівний доступ". Чи не з перших днів роботи над законом "Про освіту" почалися дискусії про те, чи варто запроваджувати фінансування шкіл за принципом "гроші за дитиною". Це, за задумом, мало стимулювати здорову конкуренцію між школами, а отже - якість. Однак досвід впровадження цього принципу у інших країнах неоднозначний (див. "Ян Герчиньскі: деякі школи вже втрачені для переведення на бюджетну основу", DT.UA від 29 травня 2015 р.). Є багато справедливих критичних зауважень на його адресу. Важливо не просто розподілити кошти, поділивши їх на кількість учнів, а й підтримати певні групи (сільські школи, людей із особливими потребами), які потребують більше фінансових вкладень. Держава зобов'язана дати якісну освіту всім, незалежно від рівня достатку сім'ї.
Однак приватні школи лобіювали норму, щоб із державного бюджету виділялося "подушне" на кожного їхнього учня (фактично, "гроші за дитиною"). Вони мотивували це тим, що батьки їхніх учнів - такі ж платники податків, як і всі громадяни України. І держава мусить виділяти кошти на навчання таких дітей так само, як вона виділяє кошти на всіх інших. Адже виходить, що батьки приватних шкіл платять за освіту своїх дітей двічі: і через свої податки, і в касу приватної школи.
Противники цієї норми наголошують: ніхто не заважає учням приватних шкіл навчатися в державній школі за кошти держави. Якщо вони відмовилися від цього й пішли до приватної школи - це їхній вибір за їхні гроші. А держава має вкласти кошти туди, де це найбільше потрібно, щоб на виході зі школи всі діти мали однакові можливості для майбутнього. Наприклад, у інклюзивне навчання чи сільську школу.
Як же це питання вирішене в законопроекті? Принцип "гроші за дитиною" в ньому не декларується, але його елементи запроваджуються і для приватних шкіл, і для підтримки інклюзивної освіти.
"У проекті закону "Про освіту" бачимо, що суттєво нічого не змінилося, школи фінансуються, як і раніше, з державного бюджету через освітню субвенцію, - каже Ірина Когут.- Тільки школи з інклюзивним навчанням отримають грант на навчання кожної дитини з особливими потребами. А приватним школам зможуть платити з бюджету ту ж суму на кожного учня, яка йде на навчання однієї дитини в комунальному закладі. Хоча я з цим не дуже погоджуюся: адже краще вкласти кошти туди, де їх не вистачає. Наприклад, у сільську школу".
Та, хоч би як ми критикували проект закону "Про освіту", скажемо чесно: нині він - чи не єдина можливість відкрити хоч якусь шпаринку для реформ. Доповзти, дотягнутися через оті компроміси й одобрямси. Звісно, поступ до реформ міг би бути більш впевненим і енергійним, а не нагадувати хворобливе кульгання на милицях. Однак на хвилі популізму, яку ми сьогодні спостерігаємо, кращого закону, мабуть, не буде. Він просто не виживе.
Закон "Про освіту" - рамковий. Він дасть поштовх оновленню інших законів, серед яких - "Про загальну середню освіту". Сподіватимемося, що там компромісів буде менше. І що в численних інтерв'ю, коментарях і статтях високих чиновників, присвячених новому закону, не лише будуть красиві картинки та реклама, а й чесно озвучуватимуться проблеми, ризики і системні підходи до їх вирішення.