Перед відставкою уряду В.Ющенка й після неї в ЗМІ було багато публікацій, присвячених результатам його діяльності. Багато авторів були одностайні у своїх оцінках одного факту, а саме: уряд реформаторів коли що й «провалив», то це адміністративну реформу. Проте заради справедливості вони відзначали, що винен не тільки Кабінет міністрів. Верховна Рада України тричі ухвалювала закон «Про Кабінет міністрів України», але Президент його так і не підписав, попри обіцянку зробити це якнайшвидше, яку дав призначаючи В.Ющенка. Не ухвалено закон «Про центральні органи виконавчої влади», який має визначити повноваження їх самих, їхніх територіальних органів і врегулювати питання механізму взаємодії з місцевими органами виконавчої влади. Діяльність останніх, як відомо, регулюється Законом «Про місцеві державні адміністрації» (нехай і недосконалим). За існуючих непогодженостей у цьому законі та Законі України «Про місцеве самоврядування» щодо питань розподілу між ними повноважень і делегованих повноважень відсутність закону «Про центральні органи виконавчої влади» ще більше ускладнює відносини територіальних органів міністерств і місцевих держадміністрацій.
Можна було б говорити про карт-бланш для прем’єр-міністра, про роботу Кабміну й міністрів в одній команді, про повну відповідальність прем’єра за діяльність свого Кабінету, якби Кабмін мав свободу кадрових рішень. На мою думку, було б логічно, щоб міністрів у свій Кабінет призначав прем’єр-міністр (крім «силовиків»), заступників міністра — сам міністр, а не Президент, як це робилося до травня нинішнього року. Але всім відома величезна роль адміністрації Президента в кадрових питаннях Кабміну. Роль ця особливо посилилася після виходу в світ 29 травня 2001 р. Указу Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні», яким було запроваджено нову інституцію — державних секретарів із дуже великими повноваженнями. У результаті виникла чергова колізія в питаннях розподілу повноважень і відповідальності міністра й держсекретаря. Це призведе, на мій погляд, до труднощів в управлінні міністерствами, оскільки питання повноважень і відповідальності керівників центральних органів виконавчої влади все-таки мають регулюватися законом України.
Утім, тут ми втручаємося у складні питання конституційної реформи та проблеми державного устрою нашої президентсько-парламентської республіки, розподілу повноважень і відповідальності між гілками влади. Залишимо все це фахівцям.
Після призначення В.Ющенка прем’єр-міністром апарат Кабміну спробував частково перебудуватися відповідно до заявленої ідеології адміністративної реформи. А в центральних органах виконавчої влади в результаті об’єктивних і суб’єктивних причин адміністративна реформа завершилася механічним злиттям окремих держструктур і виникненням некерованих «монстрів» на кшталт Міністерства екології та природних ресурсів України.
Мінекоресурсів України ство-
рено на базі шести центральних органів виконавчої влади, центральні апарати яких увійшли департаментами в міністерство (Мінекобезпеки, Держкомітет із питань геології, Держкомітет із питань гідрометеорології, Держадміністрація ядерного регулювання, Головне управління геодезії, картографії та кадастру, Держкомісія в справах випробувань і реєстрації засобів захисту і регуляторів росту рослин і добрив). Міністр екології та природних ресурсів зобов’язаний координувати і скеровувати діяльність ще трьох державних комітетів — лісового господарства, із земельних і водних ресурсів. На прикладі цього міністерства розглянемо, чи вдосконалено систему управління ввіреної йому галузі та чи підвищилася ефективність його функціонування в результаті безупинного реформування.
Почнемо з того, що процес ліквідації держкомітетів, пов’язаний із звільненням працівників, прийомом їх знову на роботу, передачею матеріальних цінностей, тривав не менше дев’яти місяців. Практично всі держкомітети мали загалом до півтисячі територіальних органів, казенних підприємств і підвідомчих організацій, які також потрібно було впорядкувати й узаконити, що ускладнювало процес. Обсяг лише чисто технічної роботи з оформлення відповідних паперів був воістину колосальним.
Попри торішні вересневі звіти керівництва міністерства Кабінету міністрів про завершення реорганізації, насправді дві його великі структури «висіли в повітрі» та значилися в покійному Мінекобезпеки до 14 березня 2001 (!) року, коли вийшла постанова Кабінету міністрів України №239 «Про створення урядових органів державного управління в складі Міністерства екології та природних ресурсів України». Йдеться про головну державну екологічну інспекцію (її штат — близько 120 співробітників), до завдань якої входить організація та здійснення державного контролю над дотриманням природоохоронного законодавства на всій території України та Головне управління національних природних парків і заповідної справи (близько 50 співробітників).
Фахівці Головної державної екологічної інспекції, більшість із яких є державними інспекторами України з охорони довкілля, перебуваючи в штаті неіснуючого міністерства, не можуть повноцінно виконувати свої інспекторські обов’язки. (До речі, серед їхніх обов’язків — перевірка підприємств на предмет дотримання природоохоронного законодавства). Державні інспектори в територіальних органах міністерства стали легітимними лише у вересні—листопаді 2000 року, коли завершили ліквідацію територіальних органів Мінекобезпеки та створили відповідні структури Мінекоресурсів. Хоч як дивно, але не знайшлося жодного керівника підприємства, де проводилися перевірки, який, подивившись уважно на посвідчення таких інспекторів, не пустив би їх на свою територію. Державний контроль над дотриманням законодавства в сфері охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів, екологічної та радіаційної безпеки (який є однією з основних функцій міністерства) практично десять місяців проводився напівлегально. Про його ефективність можна тільки здогадуватися, адже не слід забувати, що інспектори були занепокоєні власною долею і можливою втратою роботи через скорочення штатів.
Треба звернути увагу на дві обставини. По-перше, ліквідувати Головдержекоінспекцію Мінекобезпеки мала ліквідаційна комісія Мінекобезпеки, яка закінчила свою роботу до осені 2000 року, а не міністр екології та природних ресурсів. По-друге, порушено терміни, визначені постановою КМУ №239 від 14 березня 2001 року, відповідно до якої Положення про Державну екологічну інспекцію (ДЕІ) слід було подати в Кабмін протягом місяця, тобто до 10 квітня 2001 року. Однак уже вересень, а Положення про ДЕІ так і немає. Отже, урядового органу держуправління — Держекоінспекції — не створено, він не має власної печатки, і всю діяльність здійснює неіснуюча Головдержекоінспекцією неіснуючого Мінекобезпеки. Та це не перешкодило начальнику Головдержекоінспекції П.Свириду звільнити наприкінці травня тридцять співробітників, порушивши наказ міністра №107 від 19 березня 2001 р. про ліквідацію Головдержекоінспекції, де чітко сказано: співробітники повинні виконувати свої обов’язки до створення Держекоінспекції. Треба відзначити, що запланована кількість співробітників у новій структурі навіть перевищує колишній штат Головдержекоінспекції.
За минулий рік недолуге утворення із назвою Мінекоресурсів так і не стало єдиним органом із загальною стратегією. Воно є конгломератом із силоміць об’єднаних структур, які ведуть, фактично, автономне існування. Можливо, ідеологи адміністративної реформи не пояснили дохідливо керівництву міністерства, яким чином вони хотіли інтегрувати в єдине ціле колишні держкомітети, а міністр-політик, не маючи досвіду керівництва структурою такого масштабу, не зміг справитися з цим завданням, постійно відволікаючись на «текучку». Його діяльність щодо координації роботи держкомітетів звелася до видання директивних наказів, розподілу фінансів і епізодичного запрошення глав держкомітетів до участі в міністерських колегіях, коли на порядку денному були питання, що належали до компетенції держкомітетів.
Процес реформування-об’єднання ще не завершився, як уже почалися втечі з міністерства. Перший прецедент створило керівництво колишнього Держкомітету з питань геології, організувавши відокремлення від Мінекоресурсів. Указом Президента №802/2000 від 14 червня 2000 р. «Про заходи для підвищення ефективності управління підприємствами в сфері геології та розвідки надр» Кабінет міністрів України зобов’язувався в місячний термін створити Національну акціонерну компанію «Надра України». Основні завдання компанії — практично ті самі, що в ліквідованого на той час Держкомітету з питань геології, співробітників якого зарахували до Мінекоресурсів, а матеріальні цінності разом із будинком передали на баланс міністерства. Постановою уряду №1128 від 13 липня 2000 р. за створеною компанією закріплюється будинок колишнього Держкомітету з питань геології, іншою постановою (№1237 від 17 серпня 2000 р.) затверджується перелік підприємств, майно яких передається НАК «Надра України» із наступним перетворенням їх на дочірні підприємства компанії. Таким чином, почався зворотний процес переходу співробітників і передачі матеріальних цінностей, зокрема й будинків.
Не минуло й півроку, як Указом Президента України №1303/2000 від 5 грудня 2000 р. «Про державне регулювання ядерної та радіаційної безпеки» створюється Державний комітет ядерного регулювання України на базі Департаменту ядерного регулювання Міністерства екології та природних ресурсів України і Головної державної інспекції з нагляду за ядерною безпекою. Вирішальну роль в ухваленні такого рішення відіграв тиск міжнародної спільноти, зокрема Групи узгодження завдань ядерного регулювання (CONCERT), що працює в рамках Європейської комісії. Активно підтримали «сепаратистів» профільні комітети Верховної Ради України. Варто підкреслити: на цей Держкомітет покладено функції «національного регулюючого органу з ядерної та радіаційної безпеки, визначені Конвенцією про ядерну безпеку та Об’єднаною конвенцією про безпеку поводження з відпрацьованим паливом і безпеку поводження з радіоактивними відходами».
Шлях комітету до само-
стійності був звивистим і тернистим. Після створення (постанова Кабміну №52 від 3 лютого 1992 р.) Державного комітету України з ядерної та радіаційної безпеки в січні 1995-го цю структуру приєднали до Міністерства охорони довкілля та ядерної безпеки України. 13 березня 1999 року створено Державну адміністрацію ядерного регулювання України, що проіснувала лише до середини грудня 1999-го. У результаті чергової спроби здійснити адміністративну реформу адміністрацію знову «поглинуло» Міністерство екології та природних ресурсів. Цікаво, що кожного разу в преамбулі документів про створення самостійного органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки або ж передачі його функцій міністерству, покликаному охороняти природу, говорилося, що всі ці дії спрямовані на «вдосконалення системи державного управління й підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади».
Процес відокремлення національного органу з регулювання ядерної та радіаційної безпеки від Мінекоресурсів був непростим. Несподіваною перешкодою на шляху до свободи виявилося бажання міністерства залишити за собою регулювання радіаційної безпеки, а саме: ліцензування (й одночасне інспектування!) діяльності, пов’язаної з джерелами іонізуючого випромінювання. Слід відзначити, що ця ідея належала начальнику Головдержекоінспекції П.Свириду, котрий переконав міністра І.Зайця в матеріальній вигідності такої діяльності: в Україні, за даними Адміністрації ядерного регулювання, нараховується 100 тис. джерел іонізуючого випромінювання, і більшість користувачів ними поки що не мають ліцензій.
Виникає два запитання: 1) чи є кваліфіковані фахівці в Мінекоресурсів для такої дуже специфічної, важливої та відповідальної роботи, як ліцензування діяльності, пов’язаної з використанням джерел іонізуючого випромінювання; 2) чи піде на користь державі поява ще одного органу регулювання безпеки використання ядерної енергії (Мінекоресурсів) за наявності Державного комітету ядерного регулювання України й Міністерства охорони здоров’я України?
Національна законодавча й нормативно-правова база державного регулювання безпеки використання ядерної енергії почала формуватися з моменту утворення 1992 року Держкомітету з ядерної та радіаційної безпеки в Україні. Процес створення системи такого регулювання був продуктивним і прийнятним за швидкістю завдяки міжнародним зв’язкам Держкомітету з регулюючими органами західних країн, які надавали й надають методичну й матеріальну допомогу Україні в цій сфері. Причини альтруїзму західних партнерів зрозумілі — чорнобильська катастрофа змінила світогляд багатьох, зокрема професіоналів, у галузі використання ядерної енергії, допомогла усвідомити масштаб небезпеки таких аварій. Співробітники Держкомітету проходили багатомісячні тренінги-стажування за кордоном, вивчали досвід західних країн у процедурах ліцензування й інспектування діяльності, пов’язаної з використанням ядерної енергії, і почали реалізовувати це в Україні, створивши в результаті відповідні національні механізми й інструменти, які почали, нарешті, функціонувати.
Чи не занадто марнотратною для держави в такій ситуації буде передача функцій Держкомітету ядерного регулювання України щодо державного регулювання діяльності, пов’язаної з джерелами іонізуючого випромінювання, Міністерству екології та природних ресурсів? Чи оцінювався такий крок у грошовому вираженні, у кадровому плані, не кажучи вже про оцінку ризику від регулюючих рішень непрофесіоналів у небезпечній для здоров’я та життя людей сфері? Маю сміливість припустити, що ні.
Відцентрові процеси всере-
дині Мінекоресурсів продовжують розвиватися. Ходять уперті чутки, що три держкомітети (лісового господарства, із земельних ресурсів, із водних ресурсів), діяльністю яких повинен керувати міністр, хочуть пустити «у самостійне плавання» й уже зроблено конкретні кроки в цьому напрямі.
Незрозуміло, на що сподівалися ідеологи адміністративної реформи, об’єднуючи в одній міністерській упряжці «коня і трепетну лань» — відомства, що експлуатують природні ресурси, із міністерством, відповідальним за їх раціональне використання й охорону природи. Конфлікт інтересів тут очевидний, тож природно, що в більшості країн відповідні органи існують роздільно. Отут ми можемо пишатися — рідкісний випадок! Росіяни пішли українським шляхом, оскільки Мінекоресурсів України створено на півроку раніше від аналогічного міністерства в Росії, яке поглинуло Держкомітет з охорони природи Російської Федерації. Проте російська екологічна спільнота нині активно збирає підписи з метою ініціювати перший у Росії неполітичний референдум — про необхідність надання самостійності Держкомітету з охорони природи РФ.
За останні чотири роки в нинішньому Мінекоресурсів України — четвертий міністр. Кожна зміна першої особи міністерства супроводжувалася «чисткою лав» не тільки серед заступників міністра, а й серед чиновників середньої ланки на рівні начальників управлінь і територіальних органів. Принцип добору кадрів щоразу був дуже простий — особиста відданість босу і партійність (ясна річ, кожен хоче мати власний адмінресурс на випадок майбутніх виборів). У результаті з року в рік падав професійний рівень фахівців, які обіймали ці посади. А людей, що пропрацювали в державній системі охорони природи 20 і більше років, фахівців і грамотних чиновників, позбувалися всіма доступними засобами. У результаті апарат, стабільність якого є умовою керованості державної системи, лихоманить від перманентної реструктуризації, а наступність, про необхідність якої не раз заявляв колишній керівник секретаріату Кабінету міністрів України, втрачається безповоротно.
Поки Мінекоресурсів заклопотане власним реформуванням, Міністерство з надзвичайних ситуацій послідовно перетягує на себе його функції у сфері екологічної безпеки, акуратно оформляючи свої дії законодавчо. Так, 9 лютого 2001 р. виходить указ Президента України №80/2001 р. «Про заходи для підвищення рівня захисту населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», де в підпункті 3 пункту 5 говориться: «Кабінету міністрів України у тримісячний термін... вирішити питання створення в складі Міністерства надзвичайних ситуацій і в справах захисту населення від наслідків чорнобильської катастрофи державної інспекції цивільного захисту й техногенно-екологічної безпеки». (Думаю, що саме у зв’язку зі створенням цієї інспекції в Мінекоресурсів виникли труднощі із узгодженням з МНС Положення про державну екологічну інспекцію.)
18 січня 2001 року Президент підписує закон України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» (опублікований у Відомостях Верховної Ради, №15, 2001 р., с.73). У його преамбулі говориться: «Цей закон визначає правові, економічні, соціальні й організаційні основи діяльності, пов’язаної з об’єктами підвищеної небезпеки, і спрямований на захист життя і здоров’я людей і довкілля від шкідливого впливу аварій на цих об’єктах шляхом запобігання їх виникненню, обмеження (локалізації) розвитку та ліквідації наслідків».
Закон виходить тоді, коли робоча група Мінекоресурсів неквапно готує проект закону «Про екологічну (природно-техногенну) безпеку», концепція якого передбачає створення системи екологічної безпеки. У законі «Про об’єкти підвищеної небезпеки» вводиться новий порядок одержання дозволу на будівництво й експлуатацію таких об’єктів і нові поняття, приміром, «декларація безпеки» (а як же «Оцінка впливу на навколишнє природне середовище», т.зв. ОВНС?), «спеціально уповноважений орган центральної виконавчої влади з питань забезпечення екологічної безпеки й охорони навколишнього природного середовища» (хто це?). А в ст.15 з’являється ще й «спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого належать питання захисту населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру й екологічної безпеки й охорони довкілля» (а це хто?). Що це, випадкова помилка у формулюваннях чи продумані дії? Адже згідно з указом Президента «Питання Міністерства екології та природних ресурсів України», яким затверджено положення про міністерство, і внесеними змінами в закон «Про охорону навколишнього природного середовища», Мінекоресурсів є «спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів». Привертають увагу «Заключні положення» закону, викладені в ст.19, зокрема п.2: «Закони, ухвалені до набрання чинності цим законом діють у частині, що не суперечить даному закону».
Домігшись ухвалення цього закону, МНС у підзаконних актах, передбачених для його виконання, за наявності відповідної власної державної інспекції остаточно закріпить за собою державний контроль над екологічно небезпечними об’єктами, що раніше було прерогативою Мінекоресурсів відповідно до ст. 66 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища».
На закінчення хочеться по-
ставити майже риторичне запитання — у скільки обійшлися Україні два етапи адміністративної реформи в березні 1999 року й у грудні 2000-го? Хотілося б мати комплексну оцінку, а не тільки дані про плановану економію бюджетних грошей за рахунок зарплат «скорочених» чиновників, чисельність яких, як відомо, регулює закон Паркінсона, а не декларативні наміри уряду. Думаю, з урахуванням неминучих втрат керованості системи внаслідок таких «тектонічних зсувів», як реформа органів державного управління, до реформування центральних органів виконавчої влади, якого вони, безумовно, потребують, необхідно підходити дуже зважено, бажано з публічним обговоренням можливих варіантів і всебічною оцінкою наслідків. Експерименти в цій сфері дорого обходяться не тільки державі, а й кожному громадянинові та суспільству загалом.
Примітка. За останніми даними, завдяки Мінздоров’я, яке влітку цього року виступило на засіданні КМУ з підтримкою Держкомітету ядерного регулювання, ліцензування використання джерел іонізуючого випромінювання здійснюватиме все-таки вище вказаний комітет. Але П.Свирид подає заявки на одержання фінансування розробки документів із питань радіаційної безпеки в рамках науково-дослідних робіт. І, що найцікавіше, одержує від міністерства це фінансування (!). Приміром, на документ «Правила безпеки (?! — Авт.) України при транспортуванні джерел іонізуючого випромінювання».
Документ такого рівня та змісту перебуває в компетенції Мінздоров’я та Держкомітету ядерного регулювання України, що займається ліцензуванням таких перевезень. До того ж «Правила ядерної та радіаційної безпеки при перевезеннях радіоактивних матеріалів» (ПБПРМ-2001) уведені в дію наказом Держкомітету ядерного регулювання України №18 від 23 травня 2001 і зареєстровані в Міністерстві юстиції України (за №591/578213 червня 2001 р.). Тобто гроші на розробку «Правил безпеки України...» буде витрачено неефективно, оскільки документ, розроблений із порушенням визначеної законодавством процедури, не матиме юридичної сили. І це стосується всіх документів із питань радіаційної безпеки, розробку яких фінансувало міністерство у 2000—2001 роках за заявками П.Свирида на загальну суму понад 150 тис. грн. (про це автор доповідною запискою повідомляла заступника міністра пана Стеценка на початку квітня цього року. Реакції, втім, не було).
Загалом, тема фінансованих міністерством науково-дослідних робіт, особливо стосовно їхнього змісту, порівняльний аналіз їх планів за останні п’ять років, заслуговує на окрему розмову. Надзвичайно цікавих висновків можна дійти! Взяти хоча б, приміром, Концепцію сталого розвитку України (її розробка фінансується вже шість років). Загальна сума, витрачена міністерством, просто карколомна (і це без урахування західних грантових грошей). У результаті громадськість одержала недолугий проект документа на 14 сторінках, зміст якого ганьбить не лише авторів, а й Україну...