Понад п’ять років тому президент Кучма провів радикальну адмінреформу, в основу якої було закладено функціональний, а не галузевий принцип.
Підсумовуючи результати п’ятирічки адмінреформи центральних органів виконавчої влади, можна однозначно стверджувати: якщо певні закони в точності й діють в Україні, то це закони Паркінсона й Мерфі. Будь-яка спроба скоротити кількість урядових структур і чиновників урешті-решт призводить до збільшення тих і інших. Рішучість, із якою новий уряд заходився реорганізовувати системи виконавчої влади, гідна поваги. Проте насторожують поспішність, із якою це робиться, непрозорість ухвалення рішень і, боюся, відсутність детального аналізу попереднього досвіду. У зв’язку з цим виникає кілька запитань. Чи читали відповідальні за проведення реформи бодай аналітичну доповідь центру ім. О.Разумкова (опубліковану в журналі «Національна безпека й оборона» №5, 2000 р.), присвячену реформі грудня 1999 року? (Між іншим, у ній вказано всі ризики та прогнози розвитку ситуації, подано рекомендації, як укотре не наступити на граблі.) І чи впорається уряд, котрий складається в основному з неофітів на міністерських посадах, із непростою ситуацією в економіці за наявності в суспільстві очікувань швидких результатів, одночасно кардинально перебудовуючи свої відомства? Чи уявляють вони собі, що таке апарат, який обламав не одного найпрогресивнішого й найпередовішого міністра, і як із ним, апаратом, боротися чи зробити його своїм союзником? Чи вистачить політичної волі довести реформу до логічного завершення і чи не буде відкочування назад, як це сталося з реформою 1999 року?
Приклад Мінприроди в цьому сенсі вельми показовий. За п’ять років там змінилося п’ять міністрів, кожен із котрих під себе переробляв структуру центрального апарату. Щорічно, починаючи з 2000-го, від міністерства «йшли в самостійне плавання» окремі структури, стаючи держкомітетами, тобто відновлювали дореформений статус. Останнім був Держкомітет природних ресурсів, а фактично Держкомітет із питань геології, що відокремився від Мінприроди восени 2003 року. При цьому створювалися всі комітети під «потрібних» людей, хоча обгрунтовувалося це завжди необхідністю «підвищення ефективності державного управління» у відповідній сфері. Діяльність ставленика СДПУ(о) у Держкомітеті з природних ресурсів щодо видачі ліцензій на розробку надр виключно обраним структурам спричинила втрати в держбюджеті й завдала шкоди національним інтересам, про що писало «Дзеркало тижня» в січні поточного року. Перманентне реформування в цілому заважало державному управлінню охороною природи й контролю над раціональним використанням природних ресурсів. Кадрова чехарда й викорінювання незручних професіоналів призвело до втрати інституціональної пам’яті міністерства. Зрештою колишній міністр С.Поляков разом із В.Круком перетворили Мінприроди на ефективний інструмент особистого збагачення, нехтуючи не лише норми моралі, а й закони України.
Протягом 2004 року С.Поляков реформував дві ефективно працюючі державні інспекції — охорони Чорного й Азовського морів, і, порушивши басейновий принцип функціонування цих організацій, на їхній основі створив державну Азовсько-Чорноморську екологічну інспекцію й Державну інспекцію охорони навколишнього середовища Північно-Західного регіону Чорного моря. Сама назва останньої чого варта! Процес ліквідації Держінспекції охорони Чорного моря завершився лише 3 листопада 2004 року, було звільнено 30 фахівців, серед котрих і її керівник, заслужений природоохоронник України С.Долинський. Співробітники виграли судові процеси про незаконне звільнення. Проте новий керівник інспекції та міністр не виконали рішення судів, посилаючись на те, що створена інспекція не є правонаступником попередньої. Державний виконавець неодноразово звертався в інспекцію з вимогою виконання рішення судів, проте безрезультатно, попри постанови про накладання штрафу на С.Полякова. Міністерство юстиції України в листі до КМУ роз’ясняє: новостворена Державна інспекція охорони навколишнього середовища Північно-Західного регіону Чорного моря є правонаступником Державної інспекції охорони Чорного моря, оскільки зміст прав і обов’язків організації не змінився, а інших співробітників переведено на посади без зміни функціональних обов’язків на підставі їхніх відповідних заяв. У зв’язку з цим новостворена інспекція повинна виконати зобов’язання стосовно поновлення на роботі звільнених співробітників. Проте колишній міністр упирався й дав розпорядження не виконувати судові рішення. При цьому, використовуючи всю могутність донецького клану й те, що генеральним прокурором був Г.Васильєв, ініціював навіть кримінальну справу проти С.Долинського. Після звернення до суду постанову про відкриття кримінальної справи було скасовано. У якій ще країні можливо, щоб висока посадова особа грубо порушувала закони й не виконувала рішення судів?
А в цей час комерціалізація міністерства йшла повним ходом. За півтора року діяльності Полякова міністерство, як дно корабля черепашками, обросло численними державними й не дуже підприємствами, яким міністр без жодного вагання передав виконання державних функцій свого міністерства за конкретні гроші. Під керівництвом першого заступника В.Крука перебувала група юристів і фахівців, котра займалася створенням і реєстрацією таких підприємств.
Так, при міністерстві створили й зареєстрували в Одесі держпідприємства «Екоконтроль», «Чорноморська екологічна компанія» й «Українські екологічні інвестиції». За бюджетні кошти цим фірмам було придбано устаткування на 1 млн. 300 тис. грн. для проведення аналізу нафтопродуктів на АЗС, хоча це мають виконувати існуючі державні лабораторії державних управлінь екології та природних ресурсів Мінприроди.
Для забезпечення своїх підприємств роботою та прибутком, ігноруючи вимоги антикорупційного законодавства, надсилалися листи за підписом високих посадових осіб міністерства, приміром, начальникам морських портів України з наполегливими рекомендаціями орієнтувати агентські морські установи користуватися послугами саме цих фірм. Так, для проведення радіаційного контролю вантажів та лабораторного контролю баластних вод кораблів рекомендувалося користуватися послугами організацій ТОВ «Екологія-Сервіс» і «Української екологічної компанії». При цьому зазначені організації не мають атестованих лабораторій, приладів, відповідних дозвільних документів на ці види діяльності. Фактично ж лабораторний аналіз здійснювався в державних лабораторіях держінспекцій з охорони Чорного й Азовського морів, а результати переписувалися на бланки комерційних організацій і продавалися. Документи з радіаційного обстеження вантажів оформлялися цими фірмами так, що за ними неможливо напевно встановити, хто проводив обстеження і хто відповідає за його результати. Хоча, згідно з чинним законодавством, здійснювати радіаційний контроль вантажів на митниці й на кордоні мають державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища. Порушуючи постанови КМУ, гроші за проведення екологічного контролю експортних партій брухту при перетинанні державного кордону інспектори направляють не в державний бюджет, а на рахунок держінспекції.
Ще більше вражає аналіз даних державної статистичної звітності територіальних органів Мінприроди за 2003—2004 роки.
Так, 2003 року Держінспекція охорони Чорного моря під керівництвом С.Долинського забезпечила відшкодування порушниками збитків навколишньому природному середовищу на суму близько 12 млн. грн., тобто в держскарбницю надійшло 90,8% коштів, отриманих завдяки зусиллям 30 структурних підрозділів міністерства, включаючи територіальні управління областей, Києва й Севастополя, АР Крим. При цьому інспекцією було пред’явлено позовів на відшкодування збитків у розмірі близько 28 млн. грн. Майже 15 млн. грн. перераховано в бюджет держави на початку 2004 року завдяки зусиллям цього колективу. А ось за 2004-й Держінспекція охорони Чорного моря, котра перебувала в стадії ліквідації, і правонаступник цієї інспекції (Державна інспекція охорони навколишнього середовища Північно-Західного регіону Чорного моря) пред’явили порушникам відповідні вимоги на суму лише 4,8 млн. грн., тобто майже вшестеро меншу. Ці цифри наочно ілюструють: С.Поляков ліквідував найефективніший для держави структурний підрозділ свого міністерства.
Зменшення сум пред’явлених збитків спричинене не тим, що порушень природоохоронного законодавства й аварій, пов’язаних із забрудненням акваторій портів, стало менше. Просто кваліфікація нинішніх інспекторів така, що вони не могли грамотно оформити позов і провести судовий процес...
Коли С.Поляков, сівши в міністерське крісло, знайомився зі своїм відомством, він був приємно здивований: Держінспекція охорони Чорного моря направляла щорічно в держбюджет від 25 до 40 млн. грн. компенсаційних коштів за забруднення морського середовища, зокрема в іноземній валюті (останній позов наприкінці 2003 року становив 3 млн. доларів США). Міністр поставив перед керівництвом інспекції незаконні завдання стосовно використання цих коштів. Аргументом послужила необхідність забезпечення виборів президента 2004 року, про що говорилося прямо. Такі самі вимоги було поставлено перед керівниками всіх структурних підрозділів міністерства.
Відмова виконувати ці вимоги і призвела до гонінь колективу Держінспекції охорони Чорного моря з подальшою її ліквідацією. Безпосереднім виконавцем розправи став начальник Держуправління екології та природних ресурсів в Одеській області П.Чабаненко, котрого міністр одночасно призначив на посаду начальника держінспекції. Було звільнено кваліфікованих співробітників, а на їхні місця без проведення конкурсу, без урахування необхідних кваліфікаційних вимог прийняли інших людей.
Тривожні звістки надійшли також із Ізмаїла. На межі знищення перебуває Придунайський відділ спостереження й оповіщення про виникнення аварійних і надзвичайних ситуацій у басейні річки Дунай (створений на базі Головного міжнародного центру оповіщення на виконання міжнародних зобов’язань України в рамках Конвенції з захисту й раціонального використання річки Дунай). Придунайський відділ спостереження й оповіщення підпорядковується управлінню екології та природних ресурсів в Одеській області. Згаданий раніше в статті начальник цього управління П.Чабаненко продемонстрував кричущий непрофесіоналізм, заборонивши в березні 2004 року своїм розпорядженням Придунайському відділу обмінюватися інформацією з іншими зацікавленими сторонами в рамках конвенції. Його заступник В.Крутякова в березні 2004 року в Яссах (Румунія) на міжнародному семінарі з проблем захисту Дунаю повідомила про можливу ліквідацію Придунайського відділу оповіщення в Ізмаїлі. Повідомлення це викликало негативну реакцію іноземних фахівців, а представники Німеччини зауважили, що в зв’язку з такими заявами офіційних осіб в України можуть бути проблеми.
Це лише окремі факти реформаторської діяльності міністра С.Полякова з братією. Невже його діяльність не знайде гідної оцінки в правоохоронних органах?
Така ось спадщина дісталася новому міністрові охорони навколишнього природного середовища П.Ігнатенку. Його призначення шокувало екологічну громадськість, котра зверталася до Ю.Тимошенко та В.Ющенка з вимогою провести обговорення кандидатури міністра прозоро, з урахуванням думки громадськості. Понад 110 громадських екологічних організацій України пропонували призначити міністром Олену Яворську, начальника управління екології та природних ресурсів у Вінницькій області. Вона відома серед професіоналів і громадських організацій не лише як висококваліфікований фахівець, а й принципова людина. Позиція О.Яворської під час передвиборної кампанії гідна поваги. Вона й очолюваний нею колектив не стали виконувати незаконні вимоги С.Полякова — забезпечення агітації за В.Януковича й участі у фальсифікації виборів, а відкрито виступили проти цього. У результаті її викликали «на килим» до міністра, котрий погрожував усіма карами небесними. Вона пережила чимало неприємностей, але залишилася непохитною.
У представників екологічних громадських організацій є побоювання, що призначення П.Ігнатенка спричинить подальшу деградацію міністерства та справи охорони навколишнього природного середовища й раціонального природокористування в нашій країні. Уряд оголосив курс на євроінтеграцію, у зв’язку з цим одним з найскладніших завдань для України в цьому напрямі буде адаптація до вимог спільної екологічної політики ЄС. Процес цей складний і витратний, вимагає системного підходу й послідовності в реалізації, очолювати його має людина з широкою ерудицією та спеціальними знаннями як основ раціонального природокористування, охорони природи, так і особливостей секторів економіки й технологій, а також сучасних цивілізаційних теорій (таких, як сталий розвиток, приміром). Отримавши в спадщину практично зруйноване міністерство, котре приросте ще держкомітетами (з водних, земельних, природних ресурсів і лісового господарства), крім інтегрування останніх у єдине тіло міністерства, дуже багато зусиль від нового міністра потребуватиме відновлення законності й повернення втраченого майна міністерства й земель, ліквідація розгалуженої комерційної мережі в стінах цього держоргану. Чи по Савці буде свитка? Насторожує також той факт, що основним радником у П.Ігнатенка нині є В’ячеслав Крук, котрий бере активну участь у розробці майбутньої структури міністерства й виявляє надзвичайну активність, мабуть, розраховуючи залишитися на посаді першого заступника.
Не можу втриматися від риторичних запитань. Так будуть у нас бандити сидіти у в’язницях чи вийде як завжди? І чи буде, нарешті, у нас системний підхід у державному управлінні?