При слові «заповідник» уява малює казкові картини незайманих лісів, лук і степів. Таємничі лісові стежини, дивовижні звірі, величні вікові дерева й неповторні пейзажі привертають увагу допитливих вчених і дослідників. Але оскільки таких місць в Україні залишилося зовсім мало, доводиться відтворювати природні комплекси, з трудом відвойовуючи перспективні території під заповідники, національні парки, заказники й ін. У країні з’являються (точніше, проголошуються) нові й нові об’єкти природно-заповідного фонду (ПЗФ), нові території, що належать різним відомствам із неоднаковими завданнями, умовами управління та специфікою їхньої господарської діяльності. У багатьох випадках заповідна справа, на жаль, має «присмак» соціалістичної ідеології. У цій ситуації заснування якісно нового типу об’єкта ПЗФ — регіонального ландшафтного парку «Трахтемирів» у формі колективної власності, фінансованої з акціонерного капіталу, чомусь сколихнуло громадськість і вчених. Про це йшлося в публікаціях Надії Бойченко ( «ДТ», 16.09.00, «Маєток» і «ДТ», 21.10.00, «Маєток-2»). Цей та інші матеріали, що публікуються в газеті «Дзеркало тижня», спонукали мене висвітлити «похмурі» аспекти природоохоронного законодавства та заповідної справи в об’єктах природно-заповідного фонду державного значення.
Законодавчі нетрі
У національній доповіді про стан охорони навколишнього середовища в Україні одним з головних досягнень визнано створення нормативно-правової бази про охорону природи та природно-заповідну справу. Проте згадана база розроблялася ще тоді, коли не було чітко визначено контури ринкових відносин в економіці країни. Тому частина положень у земельному, природоохоронному та лісовому законодавствах давно потребує узгодження з новими економічними умовами. На забезпечення екологічної безпеки й екологічної рівноваги спрямовані закони України «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991 р.), «Про природно-заповідний фонд України» (1992 р.) та ін. Об’єкти ПЗФ покликані стати наочним прикладом втілення такої політики держави щодо природокористування.
Закон України «Про природно-заповідний фонд України» визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів і об’єктів. Нами підкреслено слова «ефективного використання» та «відтворення», бо саме цим аспектам має приділятися найбільша увага з боку органів, причетних до формування відповідних об’єктів природоохоронної діяльності. У преамбулі закону також зазначено, що «... природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання». Звернімо увагу: у законі не сказано «відтворення природним шляхом», хоча багато суб’єктів природно-заповідного фонду не хочуть цього помічати.
На жаль, у статті 3 того ж закону щодо класифікації територій і ПЗФ згадується лише режим охорони. Тим самим ніби легітимно звільняючи відповідних суб’єктів від відповідальності за його використання та відтворення. Суперечлива норма про те, що «На землях природоохоронного й історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає чи може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів і об’єктів або перешкоджає їхньому використанню за цільовим призначенням» (стаття 7). Таким чином закон забороняє проведення заходів щодо відтворення та використання, згаданих у преамбулі й у багатьох його статтях. Суперечлива тому, що проведення відповідних заходів неодмінно має спричинити тимчасове порушення сформованої екологічної ситуації на локальних ділянках.
Незрозуміло звучить також норма про зберігання територій і об’єктів природно-заповідного фонду «... шляхом проведення комплексних досліджень із метою розробки наукових основ їхнього збереження й ефективного використання» (стаття 8). Комплексні дослідження, тим більше в частині раціонального господарського використання, потребують неодмінного втручання в сформовані під впливом антропогенних чинників біоекосистеми з метою відновлення старих природних комплексів, щодо земель, покритих лісовою рослинністю, — відновлення корінних типів лісових насаджень.
Підкреслимо також, що розробка природоохоронних рекомендацій (стаття 15), скажімо, у природних заповідниках, можлива лише на основі здійснення саме тих господарських заходів, які здійснюються суміжними чи розташованими в подібних умовах підприємствами економічного призначення в частині використання та відтворення природних ресурсів. Це особливо стосується лісових ресурсів, насамперед видобутку деревини шляхом рубання головного та проміжного користування за питомими показниками, їхнього впливу на стан навколишнього середовища й на самі лісові насадження при застосуванні різноманітних засобів розробки лісосік. Тільки наявність системних спостережень і застосування відповідних технологій лісокористування може дати підстави для удосконалення засобів використання та відтворення потенційної продуктивності земель відповідного призначення.
Як змінюється ПЗФ
і хто ним управляє
Кількість об’єктів ПЗФ і площа заповідних територій загальнодержавного значення постійно зростає (таблиця 1). Особливо активізувався цей процес останніми роками, помітно випереджаючи темпи економічного розвитку країни. 1995 року їх було 20, на 1 січня 2000 року — вже 31, за площею — 417,6 і 877,1 тис. га, зокрема земель лісогосподарського призначення — 167,6 і 283,7 тис. га, відповідно 1,8 і 3,6% від загальної їхньої площі. (Порівняємо: в Німеччині, одній з найрозвиненіших країн світу, національні парки та природні заповідники займають (1990 р.) 568,6 тис. га, із них ліси — 176,7 тис. га, або 1,6% загальної їхньої площі, у Швейцарії — 0,6%). За ці п’ять років відбувся також перерозподіл об’єктів ПЗФ між міністерствами й відомствами. З підпорядкування Держкомлісгоспу (на той час — Міністерство лісового господарства) вилучено частину об’єктів ПЗФ (переважно в Карпатському регіоні) й передано в управління Міністерству екології та природних ресурсів. Важко сказати, чим це було викликано. Проте міністерство, колись задумане як орган контролю з питань екології й охорони природи, одержало повноваження здійснювати управління господарською діяльністю в частині об’єктів ПЗФ.
На 1 січня 2000 року всі об’єкти ПЗФ загальнодержавного значення перебували у підпорядкуванні п’яти відомств, найбільш крупними з яких є Держкомлісгосп і Мінекології. Збільшення чисельності та площі об’єктів ПЗФ не супроводжується належною науково-технічною підтримкою їхньої діяльності. Хоча цілком зрозуміло, що недостатньо лише проголосити відповідний статус території. Не менш важливим є розв’язання комплексу завдань, визначених у нормативних актах згідно з природоохоронним законодавством. За такого становища в кожного відомства свої, властиві саме місцевим природним і економічним умовам, можливості та свої «міфи». Недавно затверджене Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України (постанова КМУ від 14 липня 2000 р. № 1127) — не що інше, як копіювання сформованої системи лісової охорони. Але ж у підпорядкуванні Держкомлісгоспу України перебуває 2/3 лісового фонду України, збережено централізацію управління, у лісової охорони інші завдання, зокрема матеріальної відповідальності в межах переданої під охорону території.
Первісно лісове господарство розглядалося як вид господарської діяльності, спрямованої на охорону, раціональне користування деревними ресурсами та своєчасне відновлення лісових насаджень. До речі, площа лісового обходу, ділянки, лісництва тощо визначалася розрахунковим шляхом, виходячи з загальних обсягів лісовідновлення, заготівлі деревини за рубаннями головного користування та рубаннями догляду. За сформованими значеннями слова «лісник» і «охоронець лісу» — не синоніми. Лісова державна охорона як форма управління економічною діяльністю виконує складний комплекс робіт, пов’язаних із веденням лісового господарства в його традиційному сенсі. Нехай нам вибачать прибічники думки, що ліси України виконують переважно екологічні, естетичні, виховні й ін. функції, маючи обмежене експлуатаційне значення. Це не відповідає реальному стану лісової справи. Україну на міжнародному рівні визнано європейською лісовою державою. І Президент України Л.Кучма в однім із своїх виступів заявив: «...лісівники активно працюють над підвищенням ефективності господарювання, технічним переоснащенням галузі, завоюванням зовнішніх ринків збуту своєї продукції». Зміст функцій лісової охорони в об’єктах лісового господарства, чітко окресленого виду економічної діяльності, кардинально відрізняється від функцій охоронців природно-заповідного фонду.
Як бачимо (табл. 2), економічні аспекти в організації охорони об’єктів ПЗФ залишаються поза полем зору відповідних відомств. Витрати на одиницю виміру площі варіюють у окремих відомствах від 7, 77 до 75,36 грн./га. Досить широкий розкид і середньої площі ПЗФ, що припадає на одного наукового працівника або облікового працівника лісової охорони. Саме тому, приміром, за площі покритих лісовою рослинністю земель 359 (!) га (Чорноморський біосферний заповідник, Херсонська область) у ньому є 23 працівники лісової охорони. У природному заповіднику «Дунайські плавні» — 250 га «лісів» і 12 працівників «лісової» охорони. Слів немає, це — унікальні об’єкти! Вони потребують охорони, але не лісової. Адже розосереджені на великій території, по дрібних локальних зниженнях у межах Чорноморського біосферного заповідника залишки лісової рослинності неправомірно відносити до лісів (до лісового фонду — тим більше!).
Ліси в Україні, як і в інших країнах, виконують водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, рекреаційні й інші функції. Упорядковане використання лісів завжди передбачало підтримку відповідних екосистем у динамічно урівноваженому стані в межах основних лісоутворюючих порід за віковими категоріями від молодих до технічно зрілих, тобто придатних для виробництва товарної деревини певного призначення. Природно, в об’єктах ПЗФ лісові насадження як об’єкти природи мають цілком інше призначення порівняно з лісовими насадженнями суб’єктів підприємницької діяльності лісового господарства. Вони потребують більш глибокого підходу в питаннях комплексного їх використання, в аспектах охорони природи й цілях раціонального використання ресурсів, відновлення природних екосистем із знанням теоретичних основ ведення лісового господарства. З цього випливає: ані Мінекології, ані Міністерство освіти і науки не мають і не повинні мати відповідних структур і чиновників, здатних проводити більш делікатну, наукову й організаційну роботу з заповідної справи в об’єктах ПЗФ, де власне ліси займають домінуюче становище. Від звичайного ведення лісового господарства їх відрізняє дуже багато чого. Належне науково-технічне управління в таких об’єктах під силу лише Державному комітету лісового господарства та його структурним підрозділам по регіонах.
Звідки грошенята?
З бюджету, звісно
В умовах гострого дефіциту бюджетних коштів суб’єкти підприємництва, зокрема природно-заповідної справи, мають шукати шляхи для розвитку самоокупності своєї діяльності. На жаль, у нашій країні постійно все зводиться до необхідності фінансування об’єктів ПЗФ за рахунок державного бюджету. В Україні витрати з держбюджету на їхнє утримання становлять понад 72 відсотки (таблиця 1). Рекордні «досягнення» ми маємо знов-таки по Міністерству освіти і науки — 90,9 відсотка. А по окремих об’єктах ці «досягнення» ще разючіші: Рівненський природний заповідник має площу понад 35 тис. га, із них покриті лісовою рослинністю — 16,7 тис. га — усі 100%; Поліський природний заповідник (відповідно 20,1 і 17,3 тис. га) — 95,5 відсотка. Якщо перший утворено лише 1999 року, то другому вже понад 30 років. Він має лише чотирьох наукових співробітників, котрі мали б розробляти технології відтворення високопродуктивних насаджень у заповідниках і для Поліського регіону. Тобто створювати науково-технічну продукцію, що має свою споживчу вартість і застосовується на підприємствах лісового господарства регіону — у Волинській, Рівненській, Житомирській і Київській областях. Саме вчені природно-заповідних об’єктів повинні дати суспільству відповідь на запитання: яким шляхом можна буде у виробничому масштабі відтворювати деревостани з переважанням сосни й запасами деревини на пні до віку рубання за технічною зрілістю (80 — 100 років) у кількості 800 — 1000 м3/га? (Такі насадження в цьому регіоні, за свідченням М.Орлова, були ще в двадцяті роки ХХ століття.) Або подбати про ефективну трудову зайнятість місцевого населення?
Окремо варто підкреслити: самі по собі заповідники й національні парки мають складніше призначення, ніж охорона природних об’єктів, які нерідко перебувають у стадії деградації. Саме з цією метою територію великих за площею об’єктів поділяють на зони залежно від ступеня господарського втручання. У кожній із них господарська діяльність спрямовується на поліпшення охорони, раціонального й ефективного використання природних ресурсів. У цьому випадку ніхто не засудить проведення заготівлі деревини на обмежених ділянках (5 — 10 га), приміром у зоні наукових експериментів. Тобто проведення рубань головного користування суцільним або вибірковими засобами. Локальні рубання мають спрямовуватися на заміну насаджень, які втрачають свою життєздатність. У читача можуть виникнути запитання: як бути з необхідною технікою й устаткуванням для виробництва лісозаготівель, лісовідновлення? Її мають купувати суб’єкти природно-заповідного фонду? Ні, звісно. Багато з них оточено спеціалізованими державними підприємствами лісового господарства, іншими структурними підрозділами лісозаготівників з необхідною технікою, механізмами, кадрами й досвідом. Завдання об’єктів ПЗФ: показати й довести на що здатна природа за розумної та активної участі людини під час відтворення корінних деревостанів, відпрацьовувати одночасно засоби видобутку технічно зрілої деревини екологічно безпечними методами й реалізувати лісосічний фонд на відповідному ринку.
У зоні повної заповідності, зрозуміло, втручання людини у формування природного середовища має бути зведене до мінімуму. Приміром, локалізацію осередків загоряння та гасіння лісових пожеж варто здійснювати нарівні, якщо не активніше, ніж у лісах промислового призначення. Водночас наступне лісовідновлення штучним шляхом (як і очищення згарищ від ушкоджених дерев на обмеженій площі в зоні повної заповідності), очевидно, повинне бути цілком виключене. У цьому випадку необхідно самій природі надати можливість поступового відтворення відповідних лісорослинним умовам сукцесій.
У об’єктах ПЗФ головне завдання полягає не просто в охороні відповідних територій і окремих об’єктів. Проте саме ця функція в них виявилася чи не основним стрижнем діяльності. Але ось що важливо. Тих самих охоронців, окрім обов’язків охороняти, виявляється, ще наділено правами й функціями здійснювати виробничі операції, зокрема керувати відбором дерев для рубання та прийманням (атестацією) місць рубання, реалізацією заготовленої деревини, регулюванням чисельності мисливської фауни і т.п., що має відношення до підприємницьких інтересів. У цьому випадку організаційні структури в статусі державної охорони не можуть миритися з позавідомчою охороною тих самих природних ресурсів, з якими перші здійснюють свій підприємницький менеджмент.
Так чи потрібні спецпрокуратури?
Зіткнення протилежних інтересів стає помітним лише в тих випадках, коли вони здобувають суспільний резонанс. Приміром, як це трапилося з єгерською службою охорони флори та фауни, про що писала О.Суржик («ДТ», 24 червня і 5 серпня 2000 р.). Заснування єгерської служби, непідконтрольної об’єднанню «Чорнобильліс», ввійшло в суперечність із його інтересами. Позаяк «ця структура змогла покласти край розгнузданому браконьєрству не лише сторонніх, а й службових осіб зони відчуження, безконтрольному вивезенню м’яса диких тварин, хутра та риби...» Можливо, це трохи перебільшене судження щодо «краю браконьєрства», але «... щойно єгерська служба зміцнилася у своєму статусі, вона почала багатьом заважати» — об’єктивне твердження. Все це зайвий раз доводить: поєднання службою охорони виробничих, ринкових і контрольних операцій суперечить не лише звичайній логіці, а й завдає невимовної шкоди реальному власнику природних ресурсів. По суті — це вже зовсім не охорона, а підприємництво в звичайному значенні даного економічного терміна.
Саме такою обставиною можна пояснити, скажімо, те, що Національний природний парк «Синевір» не лише виявляє схильність до проведення вигідних заходів щодо заготівлі деревини, її переробки та реалізації, а й з успіхом здійснює її за кошти державного бюджету. Маючи при цьому в штаті 112 чоловік «лісової охорони». Але ця охорона жорстко вписана «... у замкнутий простір, де всі один одного знають». Стороннім контролерам вхід туди категорично закрито! Таке коло під силу розірвати лише органам державної влади й органам місцевого самоврядування в союзі з правоохоронними структурами. Проте й у цьому випадку, можливо, не все вдасться. Адже навіть природоохоронна прокуратура, судячи з озвучених ЗМІ інтерв’ю, послуговується тією самою менеджерською термінологією про лісодефіцитність в Україні, не вникаючи навіть у суть значення цього слова, не кажучи про економічний підтекст такої риторики. Виявляється, і природоохоронна прокуратура недоліки вбачає тільки у веденні лісового господарства (!?) у лісах сільськогосподарських формувань (колишні колгоспні й радгоспні). І не помічає вельми поширеного в управлінні господарською діяльністю зрощування функцій державного управління з підприємницькою діяльністю, з охоронними й контрольними повноваженнями, функціями державної охорони в природоохоронній і лісовій справі. Вона не може (чи не хоче?) оцінити економічні й соціальні витрати симбіозу, що суперечить суспільним інтересам. Саме ці проблеми відбиті в статті Ольги Суржик «У Чорнобильській зоні: люди та звірі».
Так чи потрібні спецпрокуратури, ставить запитання один із природоохоронних прокурорів Луганської області («ДТ» , 5.08.00)? Цікавий збіг! У цій же області мало місце значне поширення лісових пожеж, зокрема в межах заповідних територій. До того ж вони, як свідчила кореспондент І.Ісаченко в одній з телепередач, мали певний зв’язок з підприємницькими інтересами численних лісозаготівельних структур, що виникли тут. І, як з’ясувалося, в одному з випадків було викрито державного охоронця (!) лісомисливського господарства. «Симбіотичний» інтерес полягав у тому, аби роздобути пошкоджену пожежами деревину (до того ж безплатно!) для наступної заготівлі лісових сортиментів, споживчі властивості якої від вогню майже не змінюються.
На нашу думку, саме органи прокуратури мали б вивчати тенденцію цих явищ, з’ясовувати приховані економічні механізми, які підштовхують «симбіотиків» назустріч своїм підприємницьким інтересам, зокрема в межах ПЗФ, з’ясовувати протиріччя та невідповідності законодавчих і нормативних актів, які сприяють неправомірним діям суб’єктів виробничих відносин, подавати пропозиції щодо їх усунення. Лише в такому аспекті можна й потрібно шукати відповідь на поставлене автором згаданої статті запитання про спеціальних прокурорів.
Статистика знає все?
Чим багаті наші об’єкти ПЗФ, які види рослин, звірів, птахів і риб вони мають — про все це повинна розповідати статистична звітність. На жаль, вона досі має далеко не наукову форму. Статистична звітність дозволяє одержати певне уявлення про поширення найважливіших видів флори й фауни після істотної технічної доробки. Вона не систематизована належним чином. Не має латинських назв, що було б дуже доречно для об’єктів ПЗФ, бо вони, на відміну від об’єктів економічного призначення, є все ж науковими установами. І оцінка у формі № 1 — заповідник, приміром, про чисельність тетеруків (тетерук — українською мовою — самець із сімейства тетерячих) може свідчити про наявність в об’єкті лише осіб чоловічої статі. Крім того, якщо чисельність осіб відповідних видів рослин і тварин можна підсумувати по всіх об’єктах ПЗФ, то кількість видів простому підсумовуванню не піддається, оскільки ті самі види часто повторюються в багатьох об’єктах. Оціночно можна сказати, що в об’єктах ПЗФ загальнодержавного значення налічується 1600 видів рослин, понад 100 видів звірів, 450 — птахів і 140 видів риб (табл. 3). Перелічувати всі види флори й фауни в газетній статті неможливо, хоча в статистичній звітності це необхідно.
Окремо слід зазначити: статистична звітність за згаданою формою не відбиває кількісних і якісних характеристик територій і природних об’єктів. Це унеможливлює проведення аналізу та здійснення оцінки стану й напрямку розвитку відповідних об’єктів і природно-заповідного фонду в цілому. Те саме стосується видів їхньої діяльності, що мають служити джерелами одержання власних коштів, необхідних для здійснення заходів щодо охорони, раціонального використання та відтворення відповідних територій, природних об’єктів і ресурсів: наукової (1), природоохоронної (2), туристсько-екскурсійної (3), рекламно-видавничої (4) та інших видів діяльності, передбачених у Законі «Про природно-заповідний фонд України» (ст. 47).
Статистична звітність покликана висвітлювати також результати державного контролю над дотриманням режиму територій і природно-заповідного фонду. Законодавство навіть передбачає відповідальність за порушення вимог з використання територій і об’єктів природно-заповідного фонду (ст. 64, п. «е»). Проте хто і коли був притягнутий до відповідальності? Хто візьметься довести подібне порушення? Тому пасивне здійснення природно-заповідної справи, відсутність порівняння стану об’єктів з теоретичною (цільовою) їхньою моделлю, а також запізніле здійснення заходів щодо раціонального використання та відтворення природних ресурсів і комплексів залишаються непоміченими й неврахованими. Не можна дозволити, щоб лісові насадження в об’єктах ПЗФ повсюдно досягли віку, коли в них почнеться процес розпаду, так і не відтворивши корінних, у недалекому минулому високопродуктивних деревостанів.
Доречно зазначити, що статистична звітність з ведення мисливського господарства в Україні і на порядок вище містить інформацію про стан, охорону, використання та відтворення мисливської фауни, зокрема з економіки й управління мисливською справою як видом економічної діяльності. Поза сумнівом, тому, що економічною діяльністю управляють фахівці. Мисливська справа й менеджмент зосереджені в органі державної влади, у Держкомлісгоспі. Фахівці прагнуть зробити його якщо не самоокупним, то з мінімальними дотаціями (близько 12%) із державного бюджету.
Система управління ПЗФ потребує поліпшення
Навіть за названих недоліків нормативно-правової бази про охорону навколишнього середовища та природно-заповідного фонду вона дозволяє підняти природоохоронну справу на більш високий рівень. Суперечлива регламентація господарської діяльності, встановлена природоохоронним законодавством, створює умови для ведення пасивних форм менеджменту в цій справі, тому потребує перегляду й уточнення з урахуванням активізації наукової й економічної діяльності всіх об’єктів ПЗФ, а не лише загальнодержавного значення. Віднесення до ресурсів загальнодержавного значення лісових ресурсів державного значення слід уточнити. Бо це тільки деревина чи живиця, яку заготовлюють під час рубань головного користування та проведенні підсочування соснових насаджень, що (деревина й соснова смола) є не природним ресурсом, а лише продукцією лісового господарства або лісової промисловості. За найвищого ступеня заповідності об’єкти природно-заповідного фонду підлягають внутрішньогосподарському устрою. Законодавство вимагає як чіткого визначення стану території й окремих об’єктів за оцінними показниками з необхідними вимірами, так і порівняння його з теоретичною моделлю, зокрема за виділеними зонами залежно від інтенсивності та спрямованості здійснення господарських заходів і наукових експериментів.
Система державного управління природно-заповідним фондом країни потребує удосконалювання. Невиправданим є рішення про передачу багатьох об’єктів ПЗФ в управління господарською діяльністю Міністерству екології, яке не має необхідних структур, фахівців, здатних оцінити й методично керувати розвитком заповідної справи в її складних взаємозв’язках з основним видом економічної діяльності відповідних об’єктів (лісове господарство, сільське господарство, наука). Система статистичної звітності мала б повніше висвітлювати аспекти стану та розвитку природно-заповідної справи, сприяти удосконаленню економічних відносин, а також враховувати всі види діяльності відповідних суб’єктів (наукову, природоохоронну, туристсько-екскурсійну, рекламно-видавничу й ін.), обсяг і наслідки державного контролю з охорони, використання та відтворення природно-заповідної справи. Розробляти її слід із залученням зацікавлених центральних і регіональних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, з урахуванням вимог ринкової економіки.