Конец 2022 года среди прочего запомнился принятием скандального законопроекта №5655, который с легкой руки его критиков успели назвать «реформою містоґвалтування». СМИ писали, что он расширял возможности застройщиков, снимая с них едва ли не всю ответственность, заодно открывая новые возможности для коррупции. Перспектива принятия возмутила общественность: критика звучала, казалось, отовсюду: Минкульт, Ассоциация городов Украины, Национальный союз архитекторов и многие другие общественные организации и даже НАПК выступили категорически против ослабления прозрачности в сфере строительства.
Законопроект №5655 собрал всего 228 голосов «за», — большинство дали всего три депутата. Еще за день до голосования была зарегистрирована петиция с требованием наложить вето на законопроект, за несколько дней набравшая необходимое количество подписей. Но время шло, а ни вето, ни подпись под документом не появлялись. Истекли все сроки, а №5655 до сих пор висит в «законодательном чистилище», словно скандального законопроекта никогда и не было. Но благодаря этому всплыла другая проблема, годами размывающая конституционные нормы Украины. Что происходит, и как с этим справиться? Предлагаем разобраться.
В чем проблема?
Статья 94 Конституции Украины определяет: «Президент Украины в течение пятнадцати дней после получения закона подписывает его, принимая к исполнению, и официально обнародует его или возвращает закон со своими мотивированными и сформулированными предложениями в Верховную Раду Украины для повторного рассмотрения».
А что если президент этого не сделает? В той же статье прописано: «В случае если президент Украины в течение установленного срока не вернул закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным президентом Украины и должен быть подписан и официально обнародован». В теории — есть довольно целостная картина принятия законопроектов. К сожалению, только в теории.
На практике же все немного сложнее. Дело в том, что указанная норма не дает четкого понимания, кем должен быть подписан такой законопроект, если «15 дней президента» прошли. С одной стороны, это можно трактовать так, что сам президент должен подписать и обнародовать закон (хоть уже и с нарушением 15-дневного срока). С другой — уже в следующем абзаце прописывается норма на тот случай, если президент накладывает вето на принятый законопроект, а Рада преодолевает вето конституционным большинством — 300 и более голосов: «В случае если президент Украины не подписал такой закон, он безотлагательно официально обнародуется главой Верховной Рады Украины и публикуется с его подписью».
[media_art id="524016" type="1"]
Ст. 94 содержится именно в разделе Конституции о Верховной Раде. Все это дает основания считать, что неподписанный президентом законопроект должен подписать глава Верховной Рады. Так или иначе, во втором случае — если есть преодоленное вето (абзац 4 ст. 94) — есть прямо утвержденный субъект, делающий последний шаг к публикации документа. В то время как в первом случае — когда законопроект просто лежит неподписанным (абзац 3 ст. 94) — нет четкого понимания, кто именно должен подписать неподписанный президентом законопроект. Именно это и создает больше всего проблем.
Как этим пользовались?
Как показывает история, очень просто: во-первых, некоторые президенты позволяли себе легкомысленно относиться к лимиту в 15 дней и факты нарушения срока стали распространенным явлением еще со времен Кучмы. Позже его преемники пользовались этим все чаще: на 26.06.2018 у тогдашнего президента Петра Порошенко три десятка законопроектов ждали своей подписи больше месяца. Постепенно опоздания превратились едва ли не в привычку: уже за первые два года своей каденции Порошенко в среднем ветировал законопроекты на 19-й день, нарушая таким образом предписания Конституции.
В период каденции Петра Порошенко произошла еще одна очень интересная вещь, аналогов которой не зарегистрировано со времен принятия Конституции: впервые законопроект не был подписан в принципе (сроки полномочия и восьмого созыва ВРУ, и пятого президента уже прошли). Этот проект закона до сих пор остается на полке в ОПУ. Речь идет о печально известном законопроекте №5553, который стал прецедентом злоупотребления конкретной неточностью в Конституции. Он был нацелен на умиротворение вкладчиков только что национализированного Приватбанка. Вместе с тем этот документ противоречил обязательствам перед МВФ, что, возможно, и стало причиной невозвращения президента к законопроекту.
Но самое важное в этой истории другое: никогда до сих пор статья 94 не была испытана на прочность так прямо. Выглядит так, что этим можно пользоваться и в дальнейшем. Именно это происходит сейчас: на 10 апреля 2023 года в ОПУ лежат и «покрываются пылью» 25 неподписанных законопроектов, отдельные из которых ждут решения своей судьбы годами. Например, проект закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины» № 2661 от 20.12.2019 был передан на подпись президенту еще 21.01.2020, то есть прошло уже более трех лет.
Конкретные тенденции в отношении «почти-законов» кажутся довольно туманными. Все же даже существующая картина, писанная широкими мазками, выглядит причудливо. Из общего количества «забытых» документов два были представлены самим Зеленским и еще три — премьером Шмыгалем. Ситуация становится еще более странной с учетом того, что среди инициаторов еще 18 законопроектов были члены пропрезидентской фракции «Слуга народа». То есть из 25 проигнорированных законопроектов 23 — абсолютное большинство, 92% (!) — были поданы членами правящей коалиции или «людьми Зеленского» (включая его самого, как бы иронично это ни звучало).
Другие данные раскрывают большую глубину общей картины: 13 законопроектов из 25 проанализированных были приняты более 300 голосами, — то есть здесь можно говорить о полной консолидации парламента. И если президент не подписывает такие законопроекты — есть то, что называется «тихое вето», преодолеть которое невозможно: у 52% законопроектов уже есть конституционное большинство, поэтому можно представить такое развитие ситуации: президент накладывает вето и Верховная Рада должна была бы его преодолеть (конечно, если будет иметь политическую волю и снова сможет собрать 300 голосов за такие инициативы). В то же время «тихое вето» — игнорирование переданного на подпись законопроекта — на данный момент преодолеть невозможно.
И здесь выделяются три тенденции:
Глава государства то и дело пользуется недостатком Конституции, чтобы отвергнуть даже те законопроекты, которые были приняты конституционным большинством (по состоянию на 10 апреля — таких случаев 52%).
Большинство неподписанных законопроектов — от пропрезидентской фракции, что свидетельствует о слабой коммуникации между президентом и его партией и ставит под вопрос само существование монобольшинства.
Мотивы решений о неподписании — непонятны: большинство законопроектов инициированы представителями власти, и только сам президент может сказать, почему он их не подписал.
Зачем президенту игнорировать законопроекты?
Несерьезное отношение к предписаниям законодательства, регулирующим ход законотворчества, присущ работе не только президента, но и парламента. В Верховной Раде нарушения во время принятия законопроектов уже стали обычным делом. Все чаще законодатели воспринимают регламент не как свод правил, а как список рекомендаций, совсем необязательных к исполнению. После полномасштабного вторжения два из трех принятых законов имеют то или иное процедурное нарушение. А в 2021 году Руслан Стефанчук указал, что «в этой Верховной Раде… не был принят ни один закон Украины в полном соответствии с регламентом Верховной Рады». В свете этого, библиотека неподписанных законопроектов в ОПУ уже не кажется чем-то невероятным.
Какова же мотивация президента игнорировать те или иные законопроекты? Можно выдвинуть несколько гипотез:
1. Часть законопроектов, особенно принятых Радой еще в самом начале военного положения, просто утратила свою актуальность. Например, законопроект №7153. Как и некоторые другие законопроекты, он был проголосован в начале полномасштабного вторжения, когда обстоятельства постоянно менялись. После деоккупации большой части севера Украины многие проблемы, которые должен был решить законопроект, уже утратили актуальность. Поэтому именно устарелость законопроекта может быть одной из причин неподписания.
2. Показательна история с законопроектом №5655 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по реформированию сферы градостроительной деятельности». Он получил много критики, в частности от Союза архитекторов и гражданского общества. Более того: в Европарламенте прямо заявили, что принятие этого законопроекта — препятствие на пути в ЕС. Но в Верховной Раде его поддержало большинство голосов, поэтому президент должен был бы подписать закон или наложить вето. Но мощная огласка, похоже, сделала свое дело, поэтому подписывать его гарант не готов. Почему же не воспользоваться правом вето? Здесь и приходит время спекуляций: конфликт интересов? Нежелание оттолкнуть лоббистов? Во всяком случае наложение вето или подписание — громкий сигнал заинтересованным группам. Менее провокативно — просто оставить документ до лучших времен.
[media_art id="522134" type="2"]
Что с этим делать?
Какие существуют пути изменения нынешней ситуации? Решение этой проблемы — вопрос комплексный. Дело в том, что указанная неточность Конституции становится явной для общества только вслед за новостями об очередном неподписанном законопроекте. Это случилось как с законопроектом №2689 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об имплементации норм международного уголовного и гуманитарного права» в 2021 году, так недавно и со скандальным законопроектом №5655. То и дело маленькая деталь в Конституции порождает скандалы, митинги и бурные дискуссии, — и каждый раз обвиняют только президента в нежелании что-то делать с тем или иным законопроектом. Со временем и дальнейшим регулярным нарушением закона, возможно, на первый план выйдет и систематическая проблема непропорциональной власти главы государства. Но сейчас можно наблюдать лишь реакцию только на точечные симптомы, а не на источник болезни.
Отсутствие диагноза как такового — самая плохая часть всей ситуации. При желании, президент может застопорить работу всей государственной машины, просто не пропуская абсолютно ничего в «Голос України». Оглядываясь назад, можно видеть, как глава государства все больше и больше злоупотребляет этой неточностью Конституции, в удачный момент закрывая глаза на неудобный законопроект. Это не может проконтролировать никто, здесь нет системы сдерживания и противовесов. Именно это — самый тревожный знак из всех, отмеченных ранее.
И кроме общественности, есть еще одна группа людей, которой невыгоден статус-кво. Это — сами депутаты. В конце концов именно они едва ли не больше всего страдают от такого самоуправства президента. Весь результат их работы может быть перечеркнут игнорированием, — а что если едва ли не самый важный законопроект оппозиционной партии или же даже самой коалиции отправят в чистилище ОПУ?
Возможно, решение есть у Конституционного суда? Он неоднократно давал трактование статьи 94 Конституции — в 1997-м, 1998-м и 2008 годах. Но ни в одном из них нет ответа на вопрос, что делать, если президент не подписывает законы. В то же время его решения касаются способа расчета дней (15 календарных или рабочих), особенностей подачи предложений и наложения вето, подписания законов, принятых на референдумах, и вступления в силу Конституции. Конечно, даже во время военного положения группа народных депутатов может обратиться в Конституционный суд и попросить его разъяснить нормы Основного Закона. Но суд может отказаться решать эту проблему. Например, в 2008 году по поводу другого проблемного вопроса суд отметил, что «процедура подписания и обнародования законов, принятых всеукраинским референдумом, в Конституции Украины не урегулирована. Это вопрос исключительно законодательного органа и не относится к компетенции Конституционного суда Украины».
Довольно сомнительно, что суд истолкует ст. 94 так, что именно глава Верховной Рады должен подписывать законопроекты, не подписанные президентом. Ведь прямо и четко такие нормы не прописаны. Если же суд растолкует недостаточную унормированность так, что сам президент должен подписывать неподписанные ранее законопроекты, то ситуацию этот вердикт не изменит: президент и сейчас действует именно так. Системная же проблема остается: возможность президента полностью блокировать процесс принятия законов, которые ему не нравятся, и невозможность Верховной Рады решить эту ситуацию даже при наличии желания более 300 депутатов.
Поэтому наиболее реальный путь решения проблемы — изменения в Конституцию. Это важно как минимум для самих парламентариев, ведь станет гарантией их собственных достижений. А с учетом того, что регламент Верховной Рады уже давно не считается чем-то обязательным, комплексная реформа напрашивается сама собой. Но это действительно должна быть позиция большинства, — все же изменения в Конституцию требуют голосов более 300 законодателей.
Хотя следует заметить, что изменений в Конституцию стоит ожидать уже после войны, ведь во время военного положения менять Основной Закон нельзя. Это, конечно же, не значит, что указанная реформа «не на часі», публичные дискуссии крайне необходимы. Хотя сейчас из депутатских рядов никто не артикулирует потребность в конкретных реформах, надежда на изменения есть, причем не в последнюю очередь благодаря печально известному №5655.