Тотальная коррупция превратилась в настоящий бич государства, общества и экономики Украины. И стала одной из причин массовых протестов на Майдане. Недаром для половины его участников, согласно недавнему опросу КМИС, одним из ключевых требований является привлечение к уголовной ответственности всех, кто был уличен в коррупции.
Насколько глубока коррупционная пропасть, в которой оказалась Украина? Какими могут быть первоочередные меры по исправлению ситуации? Каково место Украины среди постсоветских государств и чему их опыт может нас научить? За ответами на эти вопросы мы обратились к Светлане Савицкой, региональному координатору в странах СНГ Transparency International, ведущей международной общественной организации в сфере борьбы с коррупцией.
- Украина, страны СНГ и Transparency International (в этом году ей исполнилось 20 лет) практически одногодки, ибо независимые государства образовались на обломках СССР чуть более двух десятков лет назад. По вашей оценке, какие из этих государств оказались более успешными в сфере борьбы против коррупции, а какие менее успешными?
- Начнем с Балтийских стран. Они очень быстро ушли в Евросоюз. Страны, которые претендуют на членство в ЕС, должны принять целый пакет реформ. Их правительства должны стать более прозрачными и подотчетными гражданам. Поэтому вступление стран Балтии в ЕС помогло им стать чище с точки зрения коррупции.
Общепринятым мнением является то, что Грузия стала чемпионом по борьбе с коррупцией не только среди стран СНГ, но и среди государств Центральной и Восточной Европы.
Грузия действительно провела реформы, благодаря которым бытовая коррупция существенно уменьшилась. По данным нашего Глобального барометра коррупции, в этом году около 70% опрошенных граждан Грузии заявили, что коррупции в их стране стало меньше. Это - хороший результат.
Но если мы посмотрим на Индекс восприятия коррупции этого года, то позиции Грузии ухудшились на три балла. Дело в том, что "элитная", политическая коррупция там сохранилась. Государственное управление и частный бизнес достаточно тесно взаимосвязаны. Нет четких разделительных линий.
Независимость массмедиа в Грузии остается под большим вопросом. Центральные медиа попадают под контроль членов правительства или компаний, представляющих интересы чиновников. Судебная система этого государства также не является достаточно независимой. Поэтому сегодня я бы уже не говорила, что Грузия является безусловным чемпионом по борьбе с коррупцией.
Остальные страны находятся приблизительно на одинаково низком уровне. Россия может выглядеть несколько лучше, потому что там пытаются создать имидж, что активно борются с этим явлением. Однако согласно Индексу восприятия коррупции, Россия стагнирует, как и страны Центральной Азии.
Плюс один-два балла зафиксированы в Армении и Азербайджане. Но это - минимальные продвижения. Даже если бы в той же Украине было плюс два или три балла, то это абсолютно не повод заявлять об успехах. Вот когда улучшение превратится в тренд, и страна займет место хотя бы среди
50 лучших стран, тогда можно рапортовать об успехах.
Стоит добавить, что у Молдовы и Грузии есть положительные перспективы в связи с тем, что они парафировали соглашения об ассоциации с ЕС...
- Какова оценка ситуации в Украине?
- По сравнению с прошлым годом, Украина потеряла один балл и набрала всего 25 баллов из ста возможных. Это 144-е место среди 177 стран мира. Среди стран СНГ позади Украины находятся только страны Центральной Азии. Согласно Глобальному барометру коррупции этого года, 80% опрошенных украинцев считают, что правительство неэффективно борется с коррупцией.
Для всех стран СНГ чрезвычайно острой является проблема слияния бизнеса и государства, конфликт интересов. Понимание сути конфликта интересов находится в зачаточном состоянии в умах наших чиновников. Сплошь и рядом встречаются ситуации, когда высокопоставленные чиновники или члены парламента являются крупными акционерами и главами правления частных компаний.
В Украине просто вопиющее слияние бизнеса и государства. Чиновники и парламентарии владеют бизнесами, и это считается нормальным. Люди идут в систему власти для того, чтобы продвигать свой бизнес.
В Украине высокий уровень терпимости граждан по отношению к коррумпированности власти. Обычные люди считают нормальным, когда чиновник и бизнесмен - это одно и то же лицо.
С другой стороны, согласно Глобальному барометру коррупции этого года, около трети опрошенных украинцев заявили о готовности выйти на улицу с протестами в случае нарушения их прав. Протесты на Майдане подтверждают обоснованность этих данных.
В Украине, к сожалению, ЕС недостаточно много сделал для того, чтобы правительство провело хорошие антикоррупционные реформы. Конечно, в текущем году был принят пакет антикоррупционного законодательства. Но он фрагментарный. А законы, касающмеся конфликта интересов, являются поверхностными.
Конфликт интересов - это сфера, в которой нужно проводить широкие просветительские кампании и для чиновников, и для бизнеса, и для организаций, которые хотят поддержать борьбу против коррупции.
- Кстати, перед обнародованием Индекса восприятия коррупции некоторые проправительственные народные депутаты Украины начали подвергать сомнению его результаты. Мол, это все выдумки международных организаций...
- Индекс измеряет то, как воспринимают эксперты уровень коррупции в государственном секторе. Измерить коррупцию очень сложно, поэтому мы и говорим о восприятии. Этот индекс - это сигнал органам власти о том, есть ли проблемы с коррупцией, а если есть, то какие именно.
Это составной индекс, в него включаются несколько исследований. Это продиктовано тем, что коррупция - многогранное явление. Она влияет и на инвестиционную привлекательность, и на политическую стабильность, и на свободу прессы, и на развитие гражданского общества... Все эти индикаторы включаются в общий индекс. Мы четко указываем, какие именно исследования и индикаторы использовались при его составлении.
Индекс - это сигнал бедствия или, наоборот, повод для празднования тех или иных успехов.
Если правительство Украины считает, что в стране нет проблем с коррупцией, то можно спросить простых людей на улице, и мы услышим противоположную точку зрения. Сами украинские граждане заявляют об обратном - о том, что ситуация с коррупцией в государстве очень плохая.
Важно подчеркнуть, что мы в Transparency конструктивно критикуем работу правительства в сфере антикоррупции. Мы не просто указываем на проблему, но и даем рекомендации по ее решению, которые всегда основаны на глубоком анализе.
- В нашей стране многие пеняют на "украинский менталитет" как на корневую причину коррупции. Мол, потребуются годы, чтобы он изменился в лучшую сторону. С другой стороны, пример Грузии показывает сомнительность такого "оправдания". По вашему мнению, какова роль "менталитета" для преодоления коррупции в обществе? Как это соотносится с другими факторами?
- Коррупция везде коррупция. Если менталитет и играет какую-то роль, то в сфере соблюдения законов. Такие понятия, как национальные черты или национальный характер, к коррупции не имеют никакого отношения.
Конечно, у украинцев есть свой менталитет. И они его проявляют очень ярко в последние три недели. Украинцам действительно есть чем гордиться. Так что оговорки про менталитет - это неумелые оправдания отсутствия действий по борьбе с коррупцией в Украине.
В Грузии политическая воля Саакашвили помогла грузинам преуспеть в борьбе с бытовой коррупцией. Потом стало ясно, что на коррупцию в верхних эшелонах власти его действия не особо распространялись.
Коррупция в регионе - это системная проблема. Это отсутствие правильных законов. Или, если они есть, их игнорирование.
С другой стороны, если наши правительства начнут выполнять правильные законы, то они первыми падут жертвами своего рвения. Они это понимают. Поэтому мы и видим замкнутый порочный круг. Фрагментарное внедрение законодательства. Под давлением то ЕС, то ООН, то Совета Европы. В России еще чувствуется влияние требований ОЭСР, членом которой она недавно стала. А дальше ничего не происходит...
- Если брать европейские страны СНГ, то существует ли некий рецепт системных изменений в сфере борьбы с коррупцией?
- Сложно сказать. Чтобы грамотно составить антикоррупционное лечение, нужно провести грамотную диагностику. У каждого государства есть свои особенности. Нужно сделать хороший анализ институциональных основ для борьбы с коррупцией. Один из основателей Transparency International Джереми Поуп разобрал эти основы на составляющие и разработал методологию оценки Национальной системы добропорядочности в каждой стране. Благодаря такому анализу можно выявлять слабые звенья.
В первую очередь, это создание независимой судебной системы, гарантирующей справедливое правосудие для всех. Это гарантии прав собственников и прав граждан. Без независимой судебной системы, без доступа к правосудию эффективная борьба с коррупцией невозможна в принципе.
Далее. Урегулирование конфликта интересов чиновников, депутатов и т.д.
Важно принятие законов, регулирующих государственные закупки, в частности, выявление аффилированности чиновников с бизнес-структурами, с поставщиками. Сегодня мы видим, что через госзакупки чиновники отмывают огромные суммы денег. Это уже не только угроза национальному бюджету. Это угроза национальной безопасности.
Стоит подчеркнуть, что коррупция очень сильно подрывает конкурентоспособность экономики. Это аксиома.
Не будем далеко ходить: экономика Украины не является конкурентной и конкурентоспособной. И если сейчас запустить украинский бизнес в Европу, то непонятно, как он будет конкурировать с бизнесом европейским.
- Какова роль гражданского общества в странах СНГ для борьбы с коррупцией?
- Общей чертой наших стран является пробудившийся гражданский активизм. Народ устал верить популистским обещаниям. Борьба с коррупцией стала билетом, с которым въезжают в президентское, парламентское или министерское кресло. И на этом все заканчивается - антикоррупционные слоганы и обещания сразу же выбрасываются…
Недовольство тотальной коррупцией стало одной из причин гражданских протестов в регионе. В России были гражданские протесты против фальсификации результатов выборов 2011–2012 гг. Были всплески в Азербайджане. Были незаметные, на первый взгляд, протесты в Кыргызстане. Там канадские золотодобывающие компании перечисляют большие средства в государственный бюджет. И гражданам непонятно, почему они потом куда-то пропадают.
Когда в конце августа президент Армении отказался от планов подписания Соглашения об ассоциации с ЕС, то там тоже начались массовые протесты.
Происходящее сегодня в Украине - это блестящий пример гражданского активизма. Это должно стать четким посланием правителям, что мнение народа необходимо учитывать, что граждан необходимо включать в процессы принятия решений.
И я думаю, что эта волна гражданского активизма не иссякнет. Пример украинцев будет отличным образцом для многих стран. Именно в Украине массовые протесты граждан на территории СНГ достигли своего пика. Здесь нет никакой "руки Запада". Здесь есть только "рука народа". Это потрясающе.
- Мы поговорили практически обо всех странах СНГ, кроме одной - Беларуси. В Украине распространен стереотип, что, мол, пусть Лукашенко "тиран, деспот, самодур", но коррупцию он как-то сумел приструнить. Одновременно говорят о том, что в Беларуси и дороги лучше, и молоко слаще... Каковы особенности коррупции в этой стране?
- Начать нужно с того, что в Беларуси сформировалась жесткая диктатура. Правящий режим отличается от соседей, Украины и России, своей монолитностью. Все процессы в стране контролируются президентом. Ни парламент, ни члены правительства не выполняют функции сдержек и противовесов, которые призваны обеспечить подотчетность.
Коррупция широко распространена, но в условиях отсутствия независимой прессы и гражданского общества об этом мало знают и не говорят. Это страна управляемой коррупции. Есть люди, у которых есть доступ к экономическим ресурсам. Этот доступ регулируется лично президентом. Больше никем. Без согласия президента ни одна международная или иностранная компания не сможет вести бизнес в стране. Малому и среднему бизнесу очень сложно существовать из-за ряда вымогательских по сути административных мер.
Самое главное - в Беларуси нет предсказуемости для бизнеса, потому что работают не законы, а указания сверху. При этом только один человек имеет право их принимать. Какой же вменяемый бизнес пойдет туда работать, если нет возврата на инвестиции?
Страна долго была эдакой "социальной" страной, с заботой о пенсионерах и нуждающихся. Пенсии по сравнению с Украиной, возможно, немного и выше. Но это не случайно. Ведь пенсионеры всегда поддерживали нынешнюю власть.
Но социальные выплаты были возможны только благодаря российским кредитам, равно как и дешевому газу из России, а также возможности перерабатывать дешевую нефть из России и потом перепродавать продукты нефтепереработки на Запад. Эти доходы составляли важную часть бюджета.
Были такие стратегически важные предприятия, как "Белтрансгаз", "Беларуськалий" и т.п. Это "фамильное серебро" Беларуси также позволяло наполнять бюджет.
Но после президентских выборов 2010 г. и массовых репрессий западные правительства ввели санкции, из-за которых бюджет очень крепко пострадал. Была прекращена выдача кредитов МВФ. Россия тоже кредитовала, но сейчас она серьезно сократила объем. Ударил финансовый кризис...
Поэтому сейчас ситуация в Беларуси не настолько радостная, как это зачастую представляют те, кто там побывал. Дороги-то хорошие, но финансово-экономическое положение достаточно тяжелое...
Так что этот стереотип о Беларуси - просто сказка. Это жесткий, репрессивный режим. Очень многие вещи замалчиваются. Одновременно сплошь и рядом конфликт интересов. В Беларуси нет свободной прессы и гражданского общества, а ведь они - неотъемлемые элементы для борьбы с коррупцией...
- А какова роль бизнеса в сфере борьбы с коррупцией в нашем регионе? Где его место?
- Наверное, нигде. Конечно, западный бизнес заинтересован в том, чтобы не платить взятки, потому что это бьет по их бюджету. А деньги они умеют считать. А местный бизнес очень связан с органами власти. И зачастую он становится "поставщиком" коррупции, чтобы нормально вести свою деятельность.
- Вернемся к двадцатилетию Transparency International. По вашему мнению, что удалось сделать за прошедшие годы, а что - нет?
- Когда наша организация регистрировалась, слово "коррупция" было не принято произносить даже в таких международных организациях, как Всемирный банк. Нам удалось ввести тему коррупции в повестку дня национальных правительств, международных организаций и простых граждан.
Было снято табу. Мы начали продвигать различные институциональные инструменты борьбы с коррупцией. Благодаря нам появились мощные правовые инструменты: Конвенция ООН по борьбе с коррупцией, конвенции ОЭСР и Совета Европы о криминализации коррупции и отмывания денег.
Под нашим влиянием гражданское общество начало активно заниматься предотвращением коррупции, используя такие методы, как просвещение различных групп граждан о вреде коррупции, мониторинг прозрачности и подотчетности правительств.
Нам удалось создать глобальное антикоррупционное движение, которое на данный момент состоит из почти ста отделений по всему миру. Борьбой с коррупцией занимаются и тысячи общественных организаций, не являющихся членами Transparency International.
В научном обществе началось активное исследование проблемы коррупции. Тема очень сложная, ведь она присутствует практически в любой сфере - глобальной или национальной, хотя для многих это может быть неочевидным. И пусть на сегодняшний день количество исследований значительно увеличилось, нельзя сказать, что тема коррупции и мер по ее снижению изучена до конца.
Transparency International с самого начала рекомендовала создание специализированных антикоррупционных агентств или бюро, которые занимались бы и предупреждением, и расследованием коррупции в госуправлении. Эту идею подхватили и начали внедрять. Нужно признать, что не совсем успешно. Поскольку изначально она заключалась в создании агентств, абсолютно независимых от органов исполнительной власти. Однако во многих странах, особенно в нашем регионе, эти агентства, по сути, являются частью правительства. И обслуживают его интересы.
- Какими могут быть пути дальнейшего развития организации?
- В первоначальный ДНК нашей организации входили два ключевых принципа. Первый - это коалиционный подход. Чтобы добиваться своих целей, организация должна входить в коалиции с правительствами, гражданами и бизнесом.
Второй принцип заключается в том, что мы не расследуем конкретные случаи коррупции, мы не показываем пальцем на тех, кого мы считаем коррупционерами. У нас нет мандата на расследования.
Но за двадцать лет некоторые наши отделения способствовали таким расследованиям со стороны журналистов или гражданских активистов. После многократной проверки фактов и оценок они обнародуют свои выводы.
В действительности все уже устали наблюдать случаи, когда коррумпированные правительства, отдельные чиновники или частные компании остаются безнаказанными. И мы задумываемся над тем, каким образом активнее помогать журналистам и активистам в проведении расследований.
Тем более что за 20 лет по всему миру сформировалась сеть расследовательских журналистов, юристов, которые занимаются такими делами и с которыми у нас установились хорошие связи. Поэтому сегодня мы думаем над тем, каким образом усилить это направление нашей работы, брать такие дела, подробно их анализировать и предавать самой широкой огласке...