12 марта Кабинет министров Украины одобрил новую редакцию закона о государственных закупках. И рекомендовал ее к принятию парламентом, после доработки. Как заявил министр Кабмина Остап Семерак, "основное требование, которое было поставлено перед разработчиками, - документ должен максимально исключать любые коррупционные действия".
Похоже, закон о госзакупках может стать первой реализованной инициативой нового правительства из реформаторской, антикоррупционной повестки дня. Если до этого оно занималось решением задач "покарать чужих, защитить своих и легитимизировать свою власть", то новая редакция тендерного законодательства - из разряда "для чего была получена эта власть?".
Как разрабатывался законопроект и сможет ли он стать действительно антикоррупционным?
О необходимости "обеспечить жесткий контроль общества за использованием бюджетных средств" гласит опубликованная еще 27 февраля программа деятельности нового правительства. Разработка законопроекта происходила в режиме спурта. В начале марта чиновники министерства представили первую базовую версию. 7 марта состоялось заседание у министра экономического развития и торговли Павла Шереметы с участием представителей ЕС, Всемирного банка и общественных организаций ("Transparency International Украина", Центр противодействия коррупции и Центр политических студий и аналитики).
Озвученные в ходе заседания главные требования к новому закону: соответствие требованиям ЕС-ВБ и общественности. Как минимум, он не должен содержать коррупционных схем. Разработка изменений - целиком и полностью во власти рабочей экспертной группы. Тут же в нее были назначены чиновники министерства и представители упомянутых международных и общественных организаций (автор этой статьи также вошел в ее состав).
Весь день 10 марта ушел на разработку документа, а его согласованная версия была готова уже к обеду 11-го числа. Возможность такого стремительного развития событий не случайна. И международные организации, и ключевые НГО в сфере борьбы с тендерной коррупцией наработали ключевые требования задолго до Евромайдана. Некоторые из них были даже оформлены в виде законопроектов.
Так, в 2013 г. проект №2207 трех оппозиционных фракций предлагал обязательное опубликование государственными и коммунальными предприятиями информации о закупках за собственные средства. Ряд антикоррупционных норм содержался в проектах БЮТа, УДАРа или "Свободы" (№2680, 2313а, 2012а и т.д.).
Итак, каковы ключевые инновации новой редакции тендерного законодательства?
Давно известные требования ЕС и ВБ были удовлетворены уже в первой версии закона, подготовленной чиновниками министерства. Количество исключений из-под действия закона было радикально сокращено. Их было более сорока. Осталось меньше десяти.
Была изъята норма об электронном реверсивном аукционе. Она была принята по инициативе "регионалки" Ирины Гориной, которая возглавляет подкомитет по госзакупкам комитета по экономической политике ВРУ. По сути, это калька с российского законодательства. Она прямо противоречит директивам ЕС, а ее устранение или изменение было неизбежным, с учетом курса на подписание Соглашения об ассоциации с ЕС.
Самым спорным стало формулирование ответа на вопрос: кто подпадает под действие тендерного законодательства? Если с органами власти все понятно, то с предприятиями, находящимися под контролем государства, возникла проблема. Дело в том, что в ЕС субъекты закона определяются не столько через отношения собственности или происхождение денежных ресурсов (частные или государственные), сколько через функцию, которую предприятия выполняют.
Иными словами, если частное предприятие обладает некими эксклюзивными правами, данными органами власти (вроде монополии), то оно будет обязано проводить свои закупки согласно тендерному законодательству. Даже если в его бюджете нет ни одного евро из госбюджета. И наоборот. Если предприятие, основанное органом власти, действует, как обычная коммерческая компания на свободном рынке, то проводить закупки оно будет по собственному усмотрению.
Это оказалось новшеством для украинской системы права. Поэтому на момент сдачи номера в печать дискуссии юристов вокруг соответствующих норм продолжались.
Это расхождение в подходах отразилось и на удовлетворении ключевого требования общественных организаций - обнародования государственными и коммунальными предприятиями информации о закупках за собственные средства. Дискуссия вокруг него оказалась одной из самых продолжительных.
Международные эксперты утверждали, что включение этой обязанности предприятий в закон о госзакупках является неправильным, с точки зрения законодательной логики. Эксперты от НГО настаивали на своем, поскольку в Украине указанные предприятия используются как "прачечные" для обогащения их менеджеров, чиновников или политиков, которые их "крышуют".
В конце концов, выход из правового тупика был найден. Необходимые нормы были включены в Хозяйственный кодекс Украины.
Остальные предложения НГО были приняты без длительных споров. Некоторые из них носят сугубо антикоррупционный характер.
Так, в случае принятия новой редакции участникам тендеров, которые связаны тем или иным образом (родственники, совладельцы компаний и т.п.) с членами тендерного комитета, будет запрещено участвовать в торгах комитета. Даже в некоторых постсоветских странах (Россия, Казахстан) эта норма давно существует, не говоря уже о странах ЕС.
Были уточнены основания, на которых чиновники могут проводить неконкурентные закупки у одного участника. Например, многие заказчики на открытых торгах стоимостью в миллион гривен "протягивали" "свою" строительную фирму. А потом у нее же заказывали "дополнительные" строительные работы стоимостью в десятки миллионов гривен. Уже в рамках процедуры закупки у одного участника. Законопроект ограничивает такие "дополнительные" работы половиной стоимости первоначального договора.
На заказчиков возлагается обязанность информировать об изменении существенных условий договора после его заключения (цены, спецификаций и т.п.). Не секрет, что некоторые чиновники меняют их в угоду победителю торгов за определенную мзду.
Для предупреждения фирм-"прокладок" вводится обязанность публиковать информацию о субподрядчиках, которые получают более 20% стоимости договора.
По настоянию гражданских активистов из первой версии проекта была изъята норма о согласовании министерством закупок у одного участника. Это право многие годы было коррупционной кормушкой для министерских чиновников. В 2011 г. тогдашний министр экономики Василий Цушко даже публично признавался, что его подчиненные берут откаты за согласование. Эту норму устранили из закона в том же году. Остается непонятным, каким образом она возродилась в году нынешнем.
Целый ряд норм направлены на обеспечение открытости и прозрачности государственных торгов. Кроме опубликования отчетов госпредприятий, законопроект вводит четкие нормы об обнародовании закупок естественными монополиями.
Общественные организации получили право присутствовать на раскрытии тендерных предложений (до этого его имели только участники торгов и журналисты). Проект прямо обязывает заказчиков обеспечить им право осуществлять фото- и видеосъемку происходящего.
Наконец, вводится обязанность чиновников публиковать информацию об исполнении тендерных договоров. Сегодня последним документом в открытом доступе является отчет о результатах торгов. А был ли выполнен тендерный договор? Если это так, то когда и какова его окончательная цена? Насколько эти данные отличаются от первоначальных?
Между прочим, эта норма имеет значение не только для гражданского контроля. Это первый шаг по внедрению государственной системы публичных контрактов. Когда любой контролирующий орган сможет отследить любой договор органа власти от начала и до конца.
Проект предусматривает и своеобразную "тендерную люстрацию". Если Антимонопольный комитет выявляет факт участия компании в тендерном сговоре, то ей запрещается участвовать в государственных торгах в течение определенного времени.
Показательно, что параллельно с разработкой нового закона министерство существенно расширило поиск информации на веб-портале по госзакупкам. Журналисты и гражданские активисты добивались этого в течение трех последних лет...
Что осталось
"за бортом" законопроекта?
Был отложен вопрос об опубликовании текстов договоров. Из-за проблем как юридического, так и технического характера. Давно устаревший веб-портал может не выдержать дополнительной нагрузки. К тому же бизнес-ассоциации заговорили о защите коммерческой тайны.
После обсуждения было снято требование о праве НГО оспаривать торги в Антимонопольном комитете. Существующий закон де-факто дает такую возможность только участникам торгов. Однако его распространение на НГО может привести к расцвету тендерного рейдерства. Вирус Тендерной палаты по-прежнему отравляет систему госзакупок Украины...
Возражения ряда народных депутатов (Ирина Горина в их числе) вызвало устранение электронных аукционов. Их упорство уже вызвало подозрения, что истинной причиной является нежелание принимать антикоррупционные нормы. Ведь проект должен пройти через профильный комитет, в котором большинство составляют члены фракции Партии регионов. Ближайшие дни покажут, насколько сильна политическая воля у новой власти.
Впрочем, в случае принятия новая редакция закона вряд ли будет долговечной. "Сейчас мы тушим пожар, а потом строим новый дом" - таков подход большинства экспертов, принимавших участие в его разработке. Новый тендерный дом должен быть удобен и прозрачен и для граждан, и для бизнеса, и для чиновников.
Однако ключевая проблема его строительства заключается даже не в написании совершенного закона. А в готовности всей системы госуправления Украины к коренной перестройке своей деятельности. Ведь даже внедрение "единого тендерного окна" для бизнеса требует преодоления многочисленных межведомственных барьеров, эффективного внедрения электронного управления...