Эксперимент по самовыживанию. Как финансовые перекосы урезают общественные расходы

Расходы сводного бюджета Украины согласно плану на 2023 год должны вырасти почти на 90% номинально и на 20,7% реально относительно 2021-го. Сумма расходов увеличивается в основном за счет финансирования обороны и общественного порядка и выплаты процентов по долгу. Так, реальная сумма расходов на оборону повысилась в семь раз в 2022 году и должна вырасти более чем в шесть раз в 2023-м относительно 2021 года.

Но увеличение общего объема расходов и их масштабное перераспределение в пользу военно-оборонных сопровождаются резким сжатием расходов на социально-экономические потребности. При исключении из суммы расходов затрат на оборону, общественный порядок и обслуживание долга вырисовывается картина реального уменьшения остальных расходов на 26,7% в 2022 году и на 34,3% в 2023-м по сравнению с 2021 годом (см. табл. 1). При этом в 2023 году наибольшие темпы сокращения будут характерны для сфер экономической деятельности (51,9%), охраны природной среды (54,3%), духовного и физического развития (44%).

Табл. 1. Расходы сводного бюджета в 2022–2023 годах и темпы прироста относительно 2021 года

Источник: составлено и рассчитано автором по данным Министерства финансов Украины.

Финансовое обеспечение гуманитарно-культурной сферы в реальном измерении значительно ухудшится. В частности, образование получило меньше на 26,7% в 2022 году и получит меньше на 36,9% в 2023 году по сравнению с 2021-м. Соответствующие показатели для сферы духовного и физического развития составляют -38,9 и -44%. Бюджетные ассигнования здравоохранения реально были сокращены на 16,6% в 2022 году и на 35,2% в 2023-м.

Сокращение реальной величины расходов на социально-гуманитарные и экономические потребности уже вызвало и в будущем вызовет ряд негативных последствий.

1. Повышение уровня бедности и обострение социального напряжения в обществе. По данным Всемирного банка, уровень бедности в Украине вырос с 5,5% в 2021 году до 24,1% в 2022-м. Социальная фрагментация общества вследствие высокого уровня бедности и безработицы под влиянием жесткой фискальной экономии, по оценкам международных экспертов, может подорвать способность Украины выиграть войну.
2. Сжатие реальных заработных плат в бюджетной сфере и размеров пособий вследствие инфляции и нулевой индексации. С начала войны правительство проводит индексацию пенсий по возрасту, но индексация социальных пособий и заработной платы не предусмотрена. Вместе с тем реальная величина неиндексированных зарплат и пособий уменьшится ориентировочно на 52% за 2022–2023 годы. Это означает падение покупательной способности населения, сжатие потребительского спроса и подавление импульсов для восстановления экономической деятельности.
3. Усиление моральных и физических страданий населения во время войны, нарастание социально-гуманитарных потерь, уменьшение доступности и объема медицинских и образовательных услуг в государственном секторе. Это сгенерирует долгосрочные последствия для экономики в виде более низкой производительности труда, преждевременной смертности и снижения качества человеческого капитала в целом.
4. Сохранение негативной динамики миграционных процессов из Украины вследствие заниженной оплаты труда и высокого уровня безработицы, что подорвет долгосрочные возможности экономики для восстановления. ООН оценивает количество украинских мигрантов за рубежом, выехавших с начала войны, на уровне около 8 миллионов человек. Уменьшение интенсивности боевых действий в Украине со временем не будет стимулировать украинских граждан возвращаться, если размеры их оплаты труда в Украине будут меньше размеров социальной помощи в странах ЕС или если уровень безработицы в нашей стране сохранится на сверхвысоком уровне.

«Комбинация масштабной безработицы, бедности и вооруженного гражданского населения, как свидетельствует мировой опыт, может обернуться фрагментацией государства и распространением насилия», — предостерегает нас исследователь Лондонской школы экономики Л.Купер (L.Cooper. Market economics in an all-out-war? Assessing economic and political risks to the Ukrainian war effort). А если Украина станет местом внутреннего насилия и общественных конфликтов, это однозначно будет отвечать целям Путина и сделает невозможным присоединение Украины к НАТО и ЕС.

На рис. 1 отображена относительная величина бюджетных расходов по функциям в 2021–2023 годах в ВВП страны. Как видим, расходы в наибольшей степени выросли на оборону, общественный порядок, обслуживание долга и больше всего сократились на экономическую деятельность, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, духовное и физическое развитие.

Расходы на оплату труда и начисления в бюджетной сфере выросли более чем в два раза — с 516 млрд грн в 2021 году до 1240 млрд в 2022-м и до 916,9 млрд грн в 2023 году (согласно первой версии закона о бюджете). При этом выплаты зарплат, не связанные с силовым блоком, были почти стабильными — 295, 292,1 и 299,4 млрд грн. А денежное обеспечение военнослужащих сначала увеличили с 126 млрд грн в 2021 году до 746,1 млрд в 2022-м, а в 2023 году планировали уменьшить до 461,1 млрд грн. При пересмотре бюджета-2023 расходы бюджета по этой статье, вероятно, увеличатся.

Однако если радикальное сокращение денежного обеспечения военнослужащих и неизбежные демотивационные последствия этого решения не будут аннулированы во втором квартале 2023 года, это может иметь вполне реальный эффект на поле боя с врагом и поставить под вопрос перспективу полной деоккупации Украины.

За время войны дефицит бюджета кардинально увеличился. Можно ожидать, что дефицит без учета иностранных грантов составит 28,2% ВВП в 2023 году, что на 1,7 п.п. ВВП больше, чем в 2022-м. Правительство и НБУ приняли обязательства перед МВФ финансировать дефицит бюджета льготным иностранным финансированием и рыночным внутренним финансированием (без использования эмиссии НБУ).

Это предполагает увеличение объемов размещения ОВГЗ на рынке и повышение процентных ставок по ним до «рыночного уровня». Но так называемый рыночный уровень в условиях искусственного завышения стоимости денег Национальным банком (депозитные сертификаты предлагаются банкам по ставкам 20 и 25% годовых) означает стремительный рост процентных расходов бюджета.

В результате перехода к «рыночным» источникам финансирования расходы бюджета на оплату процентов по внутреннему долгу номинально должны вырасти более чем в два раза: с 123,5 млрд грн в 2022 году до 269,8 млрд в 2023-м. В расходах государственного бюджета доля процентных выплат по внутреннему долгу должна резко увеличиться: с 4,6 до 10,3% (см. рис. 2). Отношение процентных выплат по внутреннему долгу к ВВП ориентировочно увеличится с 2,6% в 2022-м до 4,5% в 2023 году.

Прирост бюджетных расходов на обслуживание внутреннего долга сужает возможности государства финансировать социально-гуманитарные программы и усиливает социальную напряженность в обществе, что очень опасно во время продолжительной и истощающей войны.

Если бы правительству и Национальному банку удалось сохранить расходы на обслуживание внутреннего долга в 2023-м на уровне 2022 года, появился бы ресурс для увеличения расходов на здравоохранение на 71% (по сравнению с плановыми), или на образование на 47%, или на общественный порядок и безопасность на 31% в 2023-м. В другом варианте существовала бы возможность повысить почти на 50% заработную плату всем бюджетникам (без военнослужащих).

Побуждение правительства к увеличению внутренних займов на «рыночных условиях» и росту расходов на их обслуживание, среди прочего, стало следствием уменьшения грантовой поддержки бюджета внешними донорами. Так, иностранные гранты в составе доходов государственного бюджета должны уменьшиться с 14 млрд долл. в 2022 году до 11,6 млрд в 2023-м и до 5,7 млрд долл. в 2024 году.

При этом 85–90% суммарной грантовой поддержки Украине предоставляют США. В 2022 году Украина получила 12 млрд долл. грантов от США и всего лишь 0,7 млрд долл. от ЕС.

В следующие годы программой EFF с МВФ закладывается сумма иностранных грантов 3,8 млрд долл. в 2025 году и 2,0–2,3 млрд долл. в 2026–2028 годах. В целом МВФ предусматривает, что в 2024–2027 годах Украина получит 80 млрд долл. внешнего официального финансирования, что слабо корреспондирует с 411 млрд долл., в которые оценили наши потребности в финансировании восстановления Всемирный банк и Еврокомиссия. То есть щедрые финансовые вливания западных доноров на послевоенное восстановление Украины сейчас не предполагаются. А доля грантов во внешнем официальном финансировании Украины, по оценкам МВФ, в 2024–2028 годах составит всего 20%.

Следует напомнить, что, согласно плану Маршалла для Европы, в 1948–1953 годах 91% американской помощи предоставлялось в форме грантов. План постконфликтной реконструкции для Боснии и Герцеговины на 1996–2004 годы предполагал поступление 82% международной помощи в форме грантов.

В отношени Украины ситуация сейчас выглядит таким образом, якобы для нас снова планируют создать «уникальные» условия и провести эксперимент по экономическому самовыживанию страны после опустошительной войны.