В начале мая Верховная Рада приняла законопроект №6504, который должен урегулировать статус служащих органов местного самоуправления (ОМС). Это новый важный этап и для децентрализации, и для реформы публичной службы в целом. Его очень ждали на местах. И сейчас законопроект лежит на подписи в офисе президента уже дольше установленного Конституцией 15-дневного срока. И даже если бы Владимир Зеленский подписал проголосованный законопроект своевременно, новые правила службы в органах местного самоуправления начнут действовать только после окончания военного положения — это предусмотрено в законопроекте. Что же хотели изменить на этот раз и как это будет работать, предлагаем разобраться.
Кто такой служащий ОМС и что не так с этим статусом сейчас?
Служащий местного самоуправления выполняет функции, связанные с работой органов местного самоуправления и развитием громады, получает заработную плату из местного бюджета и избирается на должность путем проведения конкурса. Эти функции устанавливаются должностными обязанностями и касаются: подготовки документов ОМС, предоставления административных услуг, управления имуществом громады, персоналом и т.п. Фактически это лицо, которое отвечает за определенную сферу в органах местного самоуправления (например, работает в департаменте социальной политики городской рады).
На сегодняшний день вопрос статуса служащих ОМС регулируется ЗУ «О службе в органах местного самоуправления» от 2001 года и другими подзаконными актами, касающимися проведения конкурсов на замещение должностей в ОМС, аттестации должностных лиц и т.п.
Но этой законодательной базы недостаточно. На нормативном уровне нет четких критериев определения понятий, касающихся службы в ОМС, — в частности нет определения «служащий местного самоуправления», недостаточно обосновано понятие «должность в органе местного самоуправления», правовой статус служащих местного самоуправления и т.д.
Оплата труда, процедуры конкурсного отбора тоже прописаны нечетко. Из-за этого аттестация должностных лиц проводилась формально, для галочки. Начисление премий и дополнительных выплат, конкурсный отбор проходили непрозрачно, с учетом «личной приязни» руководителя к отдельным работникам, а не их профессиональных компетенций.
Отсутствие четких и прозрачных правил службы в органах местного самоуправления порождало хаос и непотизм на местах, безответственность должностных лиц и кадровый голод. Это звучит особенно угрожающе, учитывая роль местного самоуправления в противостоянии врагу сейчас и в процессе восстановления громад в будущем. Чтобы ситуация не ухудшилась, законодатели предложили новую правовую рамку.
Новый законопроект — новые надежды
Законопроект №6504 «О службе в органах местного самоуправления» зарегистрировали в Верховной Раде еще в начале 2022 года, но из-за полномасштабного вторжения его рассмотрение немного затянулось.
Международные партнеры положительно оценили инициативу внедрения справедливых норм службы в ОМС, ведь это важно для продвижения реформы децентрализации, профессионализации ОМС и отвечает нормам Европейской хартии местного самоуправления (ст. 6).
Принятие законопроекта №6504 совершенствует такие процедуры: условия службы и правовой статус служащих, особенности службы выборных должностных лиц местного самоуправления, условия оплаты труда лиц патронатной службы в местном самоуправлении.
Когда и если изменения станут действующими, мы должны получить:
- Четкое определение в законодательстве статуса служащего ОМС.
Эта норма является положительной с точки зрения восприятия роли человека, работающего в ОМС. Ведь у обычного жителя громады часто возникает вопрос, кто такой этот служащий. С другой стороны, уточнение категории законодателями дает сигнал служащим ОМС об их важной роли в развитии громады. Служба в органах ОМС, как и государственная служба, является элементом публичной службы, которая руководствуется едиными принципами.
- Деполитизация системы управления.
В частности служащий не будет иметь права демонстрировать свои политические взгляды или совершать какие-либо действия, которые могут свидетельствовать о его причастности или особом отношении к политической партии. Кроме этого, будет запрещено быть депутатом рады, если лицо работает в аппарате этой рады или ее исполнительном органе.
Деполитизация службы в ОМС повысит ее авторитет. Исполнительные органы рад будут органами, решающими вопросы местного значения и громады, а не политической партии.
- Дополнительная правовая защита для служащих.
Служащего не могут без оснований и его согласия перевести на более низкую или более высокую должность, также не могут существенно менять условия службы (это касается должностных обязанностей, режима работы, принадлежности к определенной категории и т.п.).
Эти изменения дадут дополнительную мотивацию служащим, ведь условия их работы не будут определять отдельные высшие должностные лица в пользу своих приближенных. Кроме того, любые преимущества, повышение будут базироваться на профессиональных компетенциях служащего. И фактически именно служащие будут ответственны за свой профессиональный рост в ОМС.
- Оптимизация процессов оплаты труда.
Соответствующие рады будут устанавливать оплату труда служащих с учетом местных условий и возможностей местных бюджетов. Решение о начислении премий, дополнительных выплат за большую нагрузку с обоснованием будут публиковать на официальном сайте рады.
Для ОМС это станет дополнительным стимулом оптимизировать систему службы и обучать работников. Также прозрачность процессов начисления премий остановит так называемое личное премирование, когда высшие должностные лица начисляли премии в необоснованно высоких размерах. Жители громад фактически смогут видеть, на что именно тратятся средства громады. Установлен минимальный размер оплаты труда служащих. Вместе с тем не установлен максимальный размер, который может быть основанием для злоупотреблений со стороны ОМС, но, по крайней мере этот риск станет меньше. Здесь есть еще один важный нюанс: на старте реформы публичной службы одной из основных ее задач было установить в структуре заработной платы максимально высокий оклад и минимум надбавок и премий. Однако этого не удалось достичь на уровне государства и в случае с ОМС, к сожалению, тоже.
- Урегулирование профессионального обучения и повышения квалификации служащих.
Профессиональное обучение для служащих местного самоуправления будет проводиться на протяжении прохождения службы, а повышение квалификации не реже, чем раз в три года. Внедряется индивидуальная программа профессионального развития служащего. Ее будет составлять непосредственно служащий вместе со службой управления персоналом.
Эти нормы будут минимизировать формализм, который часто наблюдался во время проведения аттестаций, повышения квалификации работников.
- Новая должность — руководитель службы в ОМС, который будет организовывать проведение конкурсов и в целом обеспечивать создание надлежащих условий для службы.
Эта должность будет инструментом защиты для служащих, ведь в случае нарушения их прав или препятствования работе служащий будет сообщать об этом руководителю службы, который соответственно будет реагировать. Это также будет минимизировать хаос в службе на уровне ОМС, поскольку все процессы будут спланированы от начала и до конца (конкурсный отбор, планирование работы, обучение, мониторинг результатов работы и т.д.).
- Урегулирование особенностей службы выборных должностных лиц, то есть тех, кого избирают на местных выборах или радой.
Положения законопроекта четко разграничивают должности служащих местного самоуправления и выборных должностных лиц.
Например, после введения закона в действие глава громады как выборное должностное лицо не сможет самостоятельно устанавливать себе премию, потому что законопроект четко определяет, что решение о премировании будет принимать рада и информация будет опубликована на вебсайте.
- Новые особенности прохождения патронатной службы.
Раньше в украинском законодательстве не было детализации патронатной службы. Сейчас это будет дополнительной защитой и для служащих ОМС, ведь советнику, консультанту, помощнику и руководителю патронатной службы будет запрещено давать поручения служащим местного самоуправления.
От концепции к реализации
Принятие законопроекта №6504 — долгожданный важный шаг. Но сейчас это лишь рамка правил, концепция, которая будет воплощаться в неидеальных украинских условиях.
Теперь судьба реформы государственной службы, а также реформы децентрализации будет зависеть и от громад — от их желания преодолевать внутренний хаос и налаживать процессы, продолжать реформы и отказываться от старых привычек. Не в последнюю очередь все будет зависеть и от человеческого фактора — кто останется на местах внедрять изменения после завершения военного положения, и смогут ли государственная и местная власть обеспечить эффективную работу такого нужного звена публичной службы.