Сегодня и мир, и сами украинцы констатируют: Украина на международной арене является неопределенным и контроверсионным государством с ограниченными возможностями. Почвой для такого позиционирования стали, в частности, внутренние угрозы, связанные со слабостью политических институтов, неэффективной государственной политикой, структурными деформациями в экономике и незавершенностью процесса национального строительства. Эти факторы продолжают снижать субъектность Украины как международного политического игрока и делают ее заложницей собственной внутренней политики. У Украины немного вариантов реализации своих внешнеполитических возможностей. Пассивное следование в кильватере продуцированных извне инициатив может иметь тяжкие последствия - вполне реалистический прогноз на следующее десятилетие для Украины. Активная внешняя политика позволит Украине повысить собственную субъектность в региональном измерении - для такого оптимистического прогноза оснований пока что мало.
Внешнеполитические реалии: ограниченные возможности + собственная несостоятельность
Отсутствие продолжительной беспрерывной истории государственности, колониальное прошлое, пребывание в цивилизационно разных империях, низкое качество управленческой элиты и преобладание ее корпоративных интересов над государственными - объективные предпосылки слабости внешнеполитической позиции Украины. Понятие национальных интересов остается для Украины абстрактным и не имеет под собой реального содержания, которое бы осознавали власть и группы, объединенные общим интересом, и служило основой для внешней политики.
Необходимость придерживаться региональных балансов и недальновидная политика поиска кратковременных выигрышей в середине 90-х годов прошлого века вылились в бесперспективную политику многовекторности Украины в ее внешнеполитических ориентирах. Официально провозглашенный европейский вектор внешней политики постоянно проходит тест на прочность через ряд прямо противоположных действий власти.
Ослабляет внешнеполитическую позицию Украины ее соседство с Россией, имеющей собственное видение роли Украинского государства, которое не всегда совпадает со стремлениями Украины, и владеющей внешнеполитическими ресурсами и возможностями, существенно преобладающими над украинскими. Высокая энергоемкость украинской экономики и необходимость потреблять энергоресурсы по ценам, близким к мировым, являются факторами тотальной неконкурентоспособности отечественной экономики и ее зависимости от Российской Федерации как основного поставщика таких ресурсов.
Статус внеблокового государства несколько ослабил уровень противостояния вокруг Украины и снизил степень потенциальных угроз ее безопасности в краткосрочной перспективе. Однако он не снял разногласия и проблемы в обеспечении военной безопасности Украины, лишь отложив их решение на неопределенный срок.
Из-за высокой зависимости от внешней торговли, ее низкой диверсификации и внешне обусловленного характера экономических процессов государственная экономическая политика минимально влияет на экономическую динамику, а Украина, обреченная на естественное ограничение в возможностях постоянно развиваться, неизбежно будет сталкиваться с новыми экономическими кризисами и будет ощущать недостаток ресурсов для экономического развития.
Украина не может стать Меккой для иностранных инвесторов: высокие регуляторные риски отталкивают от отечественной экономики долгосрочные инвестиции. Главное следствие этого явления - сохранение многих болезней национальной экономики, ведь непривлекательность для инвестиций связана с дополнительными административными затратами для бизнеса, ограничением конкуренции и медленным импортом новых технологий и практик. Это толкает Украину к арьергарду экономического развития даже в условиях формально неплохих показателей экономической динамики.
Современные тренды в мире: долго идти в сторону Украине не удастся
Чтобы стать успешным игроком в глобализированном мире, страна должна видеть себя частью мировых и региональных трансформаций, прогнозировать их последствия и делать шаги к моделированию оптимальной для себя ситуации. Посмотрим на примере ключевых мировых тенденций: готова ли к ним Украина и какова ее реакция.
Прогноз на ближайшее десятилетие: со старыми проблемами без заинтересованных партнеров
Прогноз на ближайшие года неутешителен: Украина так и останется слабым международным и региональным игроком. Как и сегодня, через 10 лет Украина будет владеть ограниченным количеством эффективных инструментов внешней политики и несполна сможет использовать собственные географические и ресурсные преимущества. Основные причины неутешительного прогноза те же, которые и сегодня тормозят развитие Украины:
- высокая энергоемкость экономики;
- существование экономически и геополитически более мощных центров силы вокруг границ Украины (ЕС, Россия, Турция);
- слабый общественный и элитный консенсус относительно содержания украинской внешней политики;
- умеренные темпы роста отечественной экономики, большие риски повторения экономического кризиса;
- умеренная инвестиционная привлекательность Украины в регионе.
Попытки увеличить пространство для собственного геополитического маневра за счет налаживания стратегических отношений с другими мощными государствами мира или в рамках других региональных образований будут иметь ограниченный эффект, хотя начатый вектор тесного сотрудничества с Китаем имеет шансы превратиться в одно из основных направлений внешней политики Украины и уравновесить российский и западный векторы.
Украина-ЕС: медленный прогресс, много рисков
Хотя Украина будет оставаться одним из приоритетных соседей для Европейского Союза, внимание и возможности поддержать ее интеграционные устремления со временем все больше будут распыляться. Выстроенный за последние 10 лет консенсус вокруг приоритетности евроинтеграционного вектора внешней политики Украины в последующие 10 лет будет оставаться стойким, однако прогресс в этом векторе не будет резким. В ближайшие 10 лет Украина подпишет с ЕС соглашение об ассоциации и создаст зону свободной торговли. Кроме того, на протяжении этого времени между Украиной и ЕС будет установлен безвизовый режим. Впрочем, главным вызовом для внешней политики Украины может стать исчерпаемость повестки дня сотрудничества с ЕС .
Очевидно, что ЕС не предоставит Украине официального статуса страны-кандидата, даже если Украина и подаст соответствующее заявление (что также маловероятно). Прогресс Украины в экономических и политических преобразованиях будет недостаточным для приближения к выполнению копенгагенских критериев. Откладывание вопроса членства Украины в ЕС на неопределенный срок станет шагом, который в одинаковой мере будет удовлетворять политические элиты стран - членов ЕС, Украины и России.
Поддержкой на пути к евроинтеграции станет помощь лоббистов украинских интересов в ЕС, которыми можно считать прежде всего Польшу, Венгрию и Словакию (кстати, эта тройка является крупнейшими европейскими потребителями украинской электроэнергии). Но Украина должна приложить силы для восстановления доверия в этих странах к Украинскому государству и поиску новых друзей в ЕС. Положительные сигналы в этом контексте уже есть - например, активно формируется группа лоббистов Украины в Европарламенте, куда входят депутаты из разных партий и разных стран - членов объединения.
Россия и в дальнейшем будет иметь значительное влияние на Украину
Ключевым в сотрудничестве Украины с Россией является вопрос энергетической зависимости. Альтернативные возможности снабжения энергоресурсов из других источников для Украины ограничены. Если раньше переговорная позиция Украины обеспечивалась «торговлей» с РФ лозунгами реинтеграции и неопровержимым доминированием в газовом транзите, то теперь Россия ведет (в частности и благодаря строительству новых путей снабжения энергоресурсов в ЕС) намного более прагматичную политику. Поскольку позиции России как поставщика энергоресурсов в Украину существенным образом усилились, а позиции Украины как импортера и транзитера ослабились, в ближайшие 10 лет следует ожидать дальнейших шагов России по использованию энергетического фактора как мощного инструмента влияния на Украину не только в сугубо топливно-энергетических отношениях, но и во всем спектре взаимоотношений между странами.
Кроме того, факторами, которые будут определять украинско-российские отношения, останутся экономическое доминирование России, ее информационное влияние на Украину, российское влияние на значительную часть украинской элиты, а также базирование в Украине Черноморского флота РФ и наличие пророссийских сил в Крыму.
Учитывая это, Киев и в дальнейшем будет принимать участие в некоторых интеграционных проектах Москвы, если они не будут противоречить принципиальным интересам относительно европейской интеграции, и будет пытаться позиционировать себя как лояльный партнер в двусторонних отношениях, сопротивляясь, по мере возможности, внешнему давлению.
Вместе с тем у Украины остаются хорошие шансы осуществлять курс на европейскую интеграцию, ведя взвешенную политику с Россией, поскольку в ближайшие 10 лет Россия не сможет превратиться в аналог Советского Союза, то есть супердержаву с глобальным присутствием, а ее возможности имеют определенные ограничения. Ресурсы и внимание России будут отвлекаться на решение стратегических проблем выживания государства. Среди них: неэффективность внутренних системных преобразований, распространение исламистских движений на Кавказе, территориальные споры с Японией на Дальнем Востоке, обострение отношений с Китаем из-за его демографической экспансии и споры относительно сырьевых запасов Дальнего Востока и Сибири. Украина может использовать эти факторы для усиления своей субъектности в двусторонних отношениях.
США: заинтересованности не будет
В условиях усиления региональных центров силы в мире, опережающего роста развивающихся стран и увеличения общей нестабильности вес Украины во внешней политике США как страны, имеющей стратегическое значение в Восточной Европе, значительно уменьшается. Время, когда Соединенные Штаты Америки занимались активным промоушеном евроатлантической интеграции Украины, отошло в прошлое. В политике администрации Барака Обамы, в отличие от предыдущей, Украине отводится более скромное место. Для Украины послабление доминирования США в мире и рост новых центров силы несет определенные риски. В частности, на первый план в политике США может выйти политика сдерживания Китая (наподобие американской политики сдерживания СССР), которая может включать в себя сознательное усиление России и признание ее «зоны влияния» в регионе в противоположность китайскому влиянию на постсоветском пространстве.
Развитие отношений Киева и Вашингтона будет зависеть от разворачивания внутренних событий и в США, и в Украине. Победа на очередных выборах республиканцев, для которых характерна более активная внешняя политика относительно Украины, может активизировать диалог двух стран. В Украине победа оппозиционных сил, которые являются приверженцами евроатлантического курса Украины, тоже может интенсифицировать сотрудничество. Вместе с тем качественное улучшение отношений до 2020 года и наполнение их новым содержанием предусмотреть сложно. Значительно более мягкая политика США и возрастающая зависимость Украины от России, отказ нашей страны от интеграции в НАТО, зацикленность ее на внутренних проблемах и пристальное внимание США к более важным мировым трансформациям - все эти факторы будут определять невысокую продуктивность американских отношений.
Черноморский регион: украинские козыри до сих пор в кармане
В регионе Черного моря есть государства с довольно высоким совокупным потенциалом в политической, экономической, безпасностной сферах. И хотя реализация возможностей региона пока низкая, он может быть замечательным полем для реализации стремлений Украины повысить свою роль в нем. Среди инициатив, которые могут быть реализованы, - создание зоны свободной торговли, решение вопросов региональной безопасности (включая безопасность судоходства, транспортных путей и трубопроводов), новые проекты в отрасли энергетики и транспорта (в частности, проекты по диверсификации путей снабжения энергоносителей и маршрутов их транспортирования).
Активное участие в урегулировании «замороженных» конфликтов может значительно улучшить позиции Украины в регионе. Для усиления влияния на развитие молдовско-приднестровского конфликта Украина должна разработать и выдвинуть новые инициативы по приднестровскому урегулированию, которые могут побудить стороны к активному поиску компромисса с учетом интересов всех заинтересованных сторон. Потенциальным ресурсом, который могла бы использовать Украина, является наличие украинских граждан, проживающих на территории Приднестровского региона, и значительного этнического меньшинства украинцев в регионе. Содействие объединению украинской диаспоры в Молдове и Приднестровье в культурологические общины путем предоставления консульской, культурологической, экономической и политико-идеологической поддержки, вне всякого сомнения, усилило бы вес посреднической миссии Украины и ее региональную роль.
Без внутренних преобразований внешняя политика обречена на поражение
Успешная внешняя политика может стать толчком для развития страны и реализации ее возможностей. Немало стран (в частности и новые члены ЕС), даже владея ограниченными ресурсами, смогли использовать свой внешнеполитический выбор для развития государства.
Но любая внешняя политика обречена на поражение, если внутри страны существуют социально-экономические, политические, гуманитарные и другие неполадки. Так что неудивительно, что за 20 лет мы так и не нашли свое место под солнцем в мире.
Сейчас у Украины нет времени на промедление: годы потерянных возможностей должны смениться на время конкретных и эффективных действий как внутри государства, так и на внешнеполитической арене.
Такими действиями внутри государства должны стать: укрепление демократических процессов, реализация неотложных социально-экономических реформ, жесткая борьба с коррупцией, модернизация экономики и уменьшение энергоемкости национального продукта, нахождение общественного и элитного консенсуса относительно содержания национальных интересов и подчинение им процесса национального строительства.
Во внешнеполитической плоскости Украина должна изменить политику следования в кильватере продуцированных извне инициатив на проактивную политику, а в основу отечественной внешней политики должен быть положен принцип верховенства национального интереса в противоположность концепции «дружбы братских народов», которая, как показывает практика международных отношений, не является жизнеспособной, учитывая современные мировые тренды.
Изменения в безопасностном позиционировании Украины как внеблокового государства требуют усовершенствования стратегии государства по вопросам международной и национальной безопасности. В частности, государство должно понять, способно ли оно своими силами обеспечивать национальную безопасность, или постепенно будет приближаться к определенной системе коллективной безопасности. Необходимо пересмотреть основные тенденции развития безопасности и разработать эффективные механизмы менеджмента безопастностных угроз, которые включали бы их определение, оценивание, мониторинг и реагирование на безопастностные угрозы (предотвращение, преодоление, восприятие и смягчение последствий и т.п.). Сегодня требует изучения международный опыт стратегического управления в сфере международной и национальной безопасности, в частности новых стратегий национальной безопасности России, США, Великобритании, а также исследований негосударственных аналитических центров.
Усилению внешнеполитической позиции Украины будет способствовать использование внутренних козырей. Одним из них в условиях галопирующего продовольственного кризиса в мире является украинский агросектор. Пока аграрный потенциал Украины не используется в достаточной степени, поскольку урожайность украинского сельского растениеводства очень низка и не отвечает потенциалу плодородия отечественных земель. Так, средняя урожайность зерновых культур в Украине за последние пять лет составляет
27,4 ц/га, в то же время в Венгрии и Чехии этот показатель - около 48 ц/га, в Германии - 67 ц/га, а в Нидерландах - 83 ц/га. При условии модернизации отечественного агрорынка, масштабного привлечения инвестиций и новых технологий, грамотной политики в отрасли сельского хозяйства Украина может стать крупнейшим экспортером продовольствия на планете. Важность такого статуса для усиления позиций Украины в мире трудно переоценить.
Вместе с тем Украина должна прилагать усилия для повышения собственной субъектности в региональном измерении, в частности, искать пути конвергенции интересов всех заинтересованных сторон, ведь совокупный потенциал государств региона в политической, экономической, безопастностной сферах колоссальный, а реализация возможностей - низкая, прежде всего из-за нежелания держав пожертвовать национальным эгоизмом в пользу определения общих интересов и формирования условий для их продвижения. Взаимодействие между странами региона может стимулировать преодоление общих проблем, а именно: предотвращение нелегальной миграции или стремление других государств установить контроль за ресурсами региона. И роль координатора такого взаимодействия вполне может взять на себя Украина.
Собственно, именно такие мессиджи закладывает команда Украинского института публичной политики, воплощая в жизнь масштабный проект «Украина-2020: стратегии безопасности», который является попыткой не только и не столько взглянуть на наше государство в десятилетней перспективе, сколько запустить механизм широкого экспертного обсуждения проблем, вызовов и возможностей для Украины, а также шагов, которые необходимо сделать государству для того, чтобы найти свое место под солнцем в ближайшем десятилетии.
Поскольку без понимания того, что происходит в мире, адекватного реагирования на эти изменения, активного построения современного эффективного и активного в защите своих интересов и реализации своих возможностей государства украинский воз и в 2020 году будет там же.