«На границе образовалась десятикилометровая очередь из грузовиков, которые стоят уже по пять-шесть суток. Водители все это время почти не спят, потому что постоянно надо подгонять машину на несколько метров, а еще боятся ее оставлять, чтобы ничего не украли. Они страдают от нехватки воды и продуктов, не могут помыться, на километры вокруг — ни одного туалета. Атмосфера очень нервная, произошла массовая потасовка».
Это типичная картина очереди на украинской границе любого года и в любом регионе, где есть граница, а особенно — граница со странами ЕС.
Откуда берутся очереди
Основных причин появления гипертрофированных очередей две. Первая — недостаточная пропускная способность европейской границы Украины. Каждый пункт пропуска имеет свой заложенный проектом максимум автомобилей, которые могут проехать через него за сутки. Например, пункты пропуска на границе с Польшей имеют суммарную пропускную способность 1650 грузовых авто в сутки, тогда как в 2019 году в среднем здесь в сутки пересекали границу более 2000 грузовиков.
Тем временем экспорт из Украины в ЕС неустанно возрастает, как и движение грузовых авто через границу. В пандемическом 2020 году, когда границы несколько месяцев были почти закрыты, а общее количество пересечений наземной границы упало вдвое-втрое, движение грузовиков продолжало нарастать. По данным польских пограничников, в 2020 году украино-польскую границу пересекли 812 тысяч грузовиков — на 8% больше, чем в 2019-м. В первом полугодии 2021 года рост вообще составлял 23% к аналогичному периоду 2020-го.
Вторая причина — нерегулярный характер движения. Аномальные очереди могут формироваться из-за сезонных факторов (в определенные дни недели, месяца или времени года) или из-за изменения условий проезда.
Например, страны — соседи Украины квотируют выдачу бесплатных разрешений на перевозку через их территорию. Когда исчерпывается квота таких разрешений в Венгрии, все, кто должен был двигаться, например, в Австрию, едут туда через Словакию, и на ПП «Ужгород» возникает очередь. Аналогично, когда заканчиваются польские разрешения, перевозчики массово перенаправляют свои грузовики на Закарпатье.
Новые пункты пропуска — частичное решение
Пропускную способность границы можно повысить путем развития — реконструируя имеющиеся пункты пропуска и строя новые. Бесспорно, так делать следует, но есть два «но». Во-первых, это долго, дорого и сложно. С 2010 года на границе Украины с тремя государствами Шенгенской зоны были построены и запущены в работу лишь два пункта пропуска из 26, определенных властью разных уровней как приоритетные, и то их построили на польской территории на средства Польши и ЕС.
Появление в марте 2021 года правительственного Плана мероприятий по обустройству приоритетных пунктов пропуска на 2021–2023 годы навевает оптимизм, ведь впервые за долгое время эта тема приобрела вид упорядоченной политики. Но есть и сомнения, сможет ли украинское государство выделить на это и успешно использовать за неполных три года определенную Планом амбициозную сумму — почти 10 млрд грн.
Второе «но» заключается в том, что развитие не решает полностью проблему колебаний и пиков трафика, ведь регулярно случаются ситуации, когда на ПП одновременно приезжает много автомобилей; они, к примеру, уже начали оформлять свой груз для пересечения именно на этом ПП и не могут просто взять и сменить пункт пропуска на менее загруженный, как это делают путешественники на легковых авто.
Электронная очередь и сервисная зона
Однако есть альтернативное решение, которое позволит справиться с очередями быстрее и с учетом фактора возможных пиков движения: это проект электронной очереди. В отличие от построения новых ПП, он не требует масштабного привлечения страны-соседа, поэтому воплотить его можно быстрее. К тому же электронная очередь является принципиально двухкомпонентным решением, состоящим из двух неотъемлемых элементов — системы организации очереди (собственно электронная очередь) и сервисной зоны. Электронная очередь без сервисной зоны не имеет смысла.
И если е-очередь призвана дать возможность запланировать время пересечения границы и фактически устранить ожидание как явление, то наличие сервисной зоны уберет большинство негативных факторов традиционной «очереди на границе», даже если по каким-то причинам путешественникам придется долго ждать. Автомобили будут стоять не вдоль дороги, а на приспособленной, освещенной и охраняемой стоянке, где водители будут иметь возможность оставлять свои машины и получат доступ ко всем необходимым услугам — от пищи и воды до душа, туалета и комфортного отдыха.
Электронные очереди сейчас действуют на многих границах Европы — в Эстонии, Литве, Финляндии, даже в России и Беларуси. Везде они зарекомендовали себя как эффективный способ организации пересечения границы, который разгрузил пограничные дороги, устранил многочасовые ожидания и позволил перевозчикам и путешественникам планировать свои путешествия.
Так, Всемирная таможенная организация приводит пример эстонско-российской границы, где е-очередь сократила время ожидания на границе с 60 до двух-трех часов.
Украинские проекты
Активное обсуждение и планирование введения электронной очереди в Украине продолжается по меньшей мере с 2018 года. Создание электронной очереди включено в государственную политику, в частности Стратегию и План мероприятий по интегрированному управлению границами, программу деятельности Кабмина. Есть также соответствующие поручения президента и премьер-министра.
Непривычным для Украины явлением стал высокий уровень привлечения региональных органов власти к развитию планов е-очереди, ведь она является элементом управления границей — традиционно сферой деятельности органов и служб национального уровня. Поговаривают, что Закарпатскую ОГА, одну из основных движителей этого вопроса, члены правительства даже критиковали за чрезмерную, по их мнению, инициативность.
Так или иначе, сегодня в Украине наработаны три предложения-проекта электронной очереди, и два из них инициированы и разработаны областными администрациями — Закарпатской и Львовской. Тщательнее всего разработан пока Закарпатский, так что у него и самые высокие шансы на воплощение.
Закарпатцы и эстонцы
Закарпатский проект ориентирован на грузовые автомобили на пунктах пропуска «Чоп» (Тиса) и «Ужгород», на границе с Венгрией и Словакией. Сервисную зону планируется создать на базе соответствующей инфраструктуры ГП «Укринтеравтосервис», а для разработки самого механизма бронирования использовать программное обеспечение эстонской компании Goswift, оперирующей электронными очередями в Эстонии, Литве, России и Финляндии.
Проект предусматривает оплату перевозчиком услуги бронирования места в очереди и пользование сервисной зоной. Ориентировочная стоимость будет составлять до 15 евро (сейчас за въезд и пребывание на территории стоянки «Укринтеравтосервиса» перевозчики платят от 300 грн в сутки (около 10 евро).
Из-за участия в поддержке проекта эстонской компании на уровне правительства и дипломатов активно приобщилось эстонское государство. Посол Эстонии еще в 2020 году опубликовал на эту тему статью, а эстонские органы власти приняли участие в нескольких онлайн и офлайн встречах и миссиях в Закарпатской области.
Благодаря коммуникации вокруг е-очереди в 2020 году было подписано Соглашение между Кабмином Украины и эстонским правительством о техническом и финансовом сотрудничестве, а месяц назад Закарпатская ОГА, «Укринтеравтосервис», посольство Эстонии и Goswift подписали Меморандум о сотрудничестве. Фактически это означает, что Эстония готова предоставить техническую помощь для развития пилотного проекта электронной очереди.
Львовский и Волынский проекты
Проект электронной очереди на ПП «Краковец» во Львовской области разработан Львовской ОГА совместно с украинской ІТ-компанией Softserve в 2019 году. Этот проект имеет несколько особенностей: он ориентирован на легковые автомобили и предполагает альтернативу, а именно: бесплатную регистрацию в электронной очереди на месте, а платную — только когда водитель регистрируется заранее, например, желая спланировать время пересечения на несколько дней наперед.
Сегодня этот проект стоит на паузе, однако его могут взять в работу, как только будут нормированы правовые аспекты и найдется финансирование. По расчетам 2019 года, развитие сервисной зоны и запуск системы е-очереди должны обойтись в 37 млн грн.
Третий проект — на ПП «Ягодин» в Волынской области — отстаивают Министерство инфраструктуры и Волынская ОГА. В пользу выбора этого ПП работают несколько факторов: высокий объем трафика, наличие терминала, который может служить сервисной зоной, требования польской стороны, связывающей упорядочение движения через ПП «Ягодин» с выдачей польской властью разрешений на перевозку украинским перевозчикам.
Разработки на этом направлении еще весьма общие, конкретного плана, как в первых двух случаях, пока что нет.
Ключевой шаг — правовое урегулирование
Поскольку электронной очереди как явления раньше в Украине не существовало, ее запуск требует внесения изменений в законодательство. Поэтому Закарпатская ОГА совместно с Министерством инфраструктуры представили на рассмотрение Кабинета министров Украины проект постановления под длинным названием «Вопрос реализации пилотного проекта управления очередями перед международными пунктами пропуска через государственную границу Украины для автомобильного сообщения «Электронная очередь пересечения границы». Без принятия этого документа дальше двигаться нельзя.
В случае запуска проекта процедура пересечения границы в соответствии с постановлением будет иметь такой вид: водитель сможет заранее забронировать очередь на конкретное время и приехать под это время к ПП либо же приехать без бронирования и зарегистрироваться в живой очереди. Однако во всяком случае ему придется проехать через сервисную зону, она же зона ожидания, и заплатить определенную сумму (оплата дает право на пребывание и пользование услугами зоны в течение 24 часов). Если время ожидания в ней будет составлять меньше 30 минут, уплаченные средства будут возвращены.
Постановление прошло оценку профильных министерств и получило одобрительные выводы с отдельными замечаниями. Если его примут до ноября, первый проект электронной очереди в Украине вполне может заработать уже в феврале 2022 года.
Проблемные вопросы
Однако это оптимистичный сценарий, предусматривающий быстрое согласование всеми участниками процесса всех неоднозначных положений, о которых нет консенсуса у работников пунктов пропуска и их пользователей.
Первый вопрос — стоимость услуг и их де-факто обязательность. Это беспокоит автомобильных перевозчиков, ведь именно водители грузовых транспортных средств станут первыми, кто апробирует запланированные новации. Проект постановления предусматривает верхнюю границу стоимости услуг бронирования и сервисной зоны — 15 евро. Кроме того, фактически уплата этой суммы становится обязательной для всех, кто хочет пересечь границу, с немного неуверенной перспективой, что деньги вернут, если очереди на ПП совсем не будет.
С одной стороны, перевозчики и экспортеры вроде бы теряют намного больше из-за многодневных простоев на границе. А с другой — перевозчики, в частности представители Ассоциации международных автоперевозчиков Украины, требуют подробно обсудить формирование тарифов с их участием. Также важным для них является обеспечения права на альтернативу — то есть, чтобы была возможность пересечь границу без уплаты средств.
Второй вопрос — обработка и хранение данных. Оператор сервиса электронной очереди будет аккумулировать много уязвимой информации о пересечении границы грузами и гражданами Украины, которые их перевозят. Хотя проект постановления содержит разработанную политику обработки и хранения данных, согласованную с украинским законодательством, и физически серверы будут размещаться в Украине, этот аспект требует особого старания, поскольку будет использоваться программное обеспечение иностранной компании.
***
Однако даже те, кто ставит под вопрос отдельные нормы проекта электронной очереди на границе, соглашаются, что эта сфера критически нуждается в реформировании и крайне важно делать хоть что-то уже сейчас. Практически все игроки на этом поле поддерживают как можно быстрое принятие Постановления об электронной очереди с тем, чтобы откорректировать проблемные вопросы со временем. В конце концов, можно ожидать, собственно, пилотный проект, — его функция и заключается в том, чтобы его запустили и показали, как и что будет работать (либо не будет работать) на практике.