1 апреля 2014 года новое правительство одобрило очередную Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине. После Майдана нельзя допустить, чтобы ее постигла участь предыдущих.
Исключительно важно адекватно сформулировать цель реформы местного самоуправления. Очевидно, что предоставление услуг населению - это не цель, а лишь средство решения задач этой реформы. Поэтому, на наш взгляд, необходимо уточнить ее цели и задачи, нейтрализовать возможные риски на пути реализации.
Представляется, что одной из важнейших задач местного самоуправления является обеспечение каждому гражданину, независимо от места его проживания, равных возможностей для получения качественного образования.
Но для более двух пятых жителей Украины, проживающих в сельской местности и в малых городских поселениях, возможности эти ограничены.
Ведь в условиях, когда экономический рост сопровождается все большим замещением физического труда умственным, распределение общественных благ и функционирование социальных лифтов зависят от доступности людей к образованию.
Такая ситуация угрожает опасным ростом социального неравенства, нарастанием агрессивности в обществе, сужает возможности его эффективного развития.
Эти и другие виды деятельности местного самоуправления должны быть системно отображены в целях реформирования и зафиксированы в его полномочиях на всех территориальных уровнях на основе принципа субсидиарности.
Безусловно признавая безотлагательность решения рассматриваемой проблемы, необходимость уже в этом году законодательного обеспечения реформы, нельзя не учитывать политическую нестабильность в стране и постараться не давать деструктивным силам поводов для эскалации напряженности. Особенно это касается моделирования административно-территориальных единиц в регионах Юго-Востока.
Очевидно, что именно здесь необходимо в первую очередь проводить информационно-разъяснительную работу о реформировании местного самоуправления и территориальной организации власти. Указанное моделирование должно иметь объективную основу и опираться не на изыски чиновников, а на решения схем планировки территории, которые, в соответствии с законодательством, проходят процесс согласования и утверждаются на сессиях соответствующих областных и районных советов.
Для принятия Верховной Радой Украины решений о создании новых укрупненных административно-территориальных единиц базового и районного уровня требуется проведение соответствующих работ по установлению границ этих образований. Это сопряжено со значительными финансовыми и временными затратами.
Следует отметить, что в соответствии с Земельным кодексом Украины указанные работы осуществляются на основе решений Генеральных планов и схем планировки территории районов. Важнейшая роль Генеральных планов общин для успешного функционирования местного самоуправления определяется и следующими факторами. Цель Генерального плана - разработка долгосрочной стратегии эффективного использования территории как важнейшего ресурса развития общины, ареала своеобразного взаимодействия природы, производства и человека, совокупности меняющихся от места к месту конкурентных преимуществ и ограничений развития. Это определяет меру инвестиционной привлекательности пространства и позволяет не только обосновать рациональное взаиморазмещение различных функциональных объектов (промышленность, жилье, рекреация и т.д.), но и прогнозировать наиболее целесообразные виды и масштабы деятельности на тех или иных территориях. Недаром в принятом Советом Европы в 2008 году Манифесте новой урбанистики установлено, что контроль за использованием земель позволяет контролировать развитие городов.
Поэтому наличие Генеральных планов обеспечивает получение не только значительного социального и экологического, но и экономического эффекта, прежде всего, путем роста доходов от использования земли.
В 1898 году страховое общество "Россия" выкупило 1 га земли в районе нынешнего Киевского пассажа за 1 млн руб при тогдашней покупательной способности этой валюты. А в 2012 году от продажи земли Киев получил всего 122 млн гривен. Фактическое отсутствие в столице актуализированного Генерального плана и подлинного местного самоуправления привело к противозаконной застройке ее территорий, деформирующей уникальный облик города.
Известно, что 80% информации, используемой в процессе управления, - это пространственная информация. Органам местного самоуправления важно, что Генеральный план выявляет существующие и потенциальные конфликты в развитии общин, в использовании их земель с целью проведения упреждающих действий. Это позволяет обосновать содержание оперативной и стратегической деятельности местного совета с учетом взаимосогласования интересов и солидарного участия бизнеса и граждан.
Бизнесу Генеральный план помогает выбрать наиболее выгодный и не противоречащий интересам общины вид и место размещения своей предпринимательской деятельности.
Благодаря недавно установленной открытости материалов Генеральных планов граждане получили возможность активно приобщиться к прогнозированию и реализации своего будущего.
На Западе принято, что государственная поддержка, инвестиции направляются не столько на удовлетворение потребностей, сколько на развитие возможностей. Генеральный план и призван выявлять эти возможности, внутренний потенциал развития общины.
В соответствии с Законом "О регулировании градостроительной деятельности" для начала проектирования объектов строительства орган местного самоуправления должен предоставить застройщику исходные данные, содержание которых базируется на решениях Генерального плана и плана зонирования территорий. Без наличия этих документов запрещается передача застройщикам земельных участков и начало строительства. Но в большинстве случаев актуализированные Генеральные планы, а тем более планы зонирования территории отсутствуют.
Для предотвращения полной остановки строительного процесса закон позволяет временно, до разработки указанных проектов, выдавать исходные данные с учетом устаревших Генпланов. Но они не учитывали многие современные типы застройки. Это создает угрозу принятия неэффективных решений, противоречащих интересам общины, и провоцирует коррупцию. Так, недавно во время получения полуторамиллионной взятки за незаконную выдачу исходных данных был задержан архитектор Бориспольского района.
С учетом всего изложенного, Генеральный план, безусловно, является стратегической программой для солидарных действий всех субъектов местного развития по определению путей эффективного функционирования местных советов базового уровня. Эти работы должны учитываться при разработке планов и бюджетов местного самоуправления на очередной и два последующих года.
Представляется, что при выборах глав советов административно-территориальных единиц базового уровня целесообразно, чтобы Генеральный план был предвыборной программой для каждого кандидата. Победителем такого политического тендера должен стать тот из них, кто предложит лучший план реализации Генплана с указанием ответственных исполнителей, сроков решения ключевых задач, источников финансирования и обязательством ежегодно отчитываться перед общиной о ходе реализации, а через два года добровольно уйти в отставку, если план не выполняется.
Из этого следует срочная необходимость обновления Генеральных планов. Уже в текущем году следует скорректировать методику и содержание этих работ, придать им большую конструктивно-прагматическую направленность с целью сокращения сроков и удешевления разработки.
Для повышения конкурентоспособности общин такие Генеральные планы должны содержать исходную информацию для составления (по опыту Англии, Канады и др.) каталогов инвестиционно привлекательных территорий с характеристикой условий их освоения. Такие каталоги позволяют органам местного самоуправления определять и осуществлять мероприятия по привлечению инвесторов (подготовка территории, кадров и др.), обосновывать целесообразность финансовой поддержки в этом деле со стороны регионального и центрального бюджетов. Такой опыт есть, например, в Словакии, Чехии.
Поэтому, безусловно правильно, что именно Минрегион, ответственный за разработку и реализацию государственной политики в области планировки территории, определен главным центральным органом исполнительной власти по проведению реформы местного самоуправления.
Исходя из функциональных обязанностей Минрегиона, целесообразно передать в его ведение вопросы использования земельных ресурсов (за исключением вопросов охраны сельхозземель) и Службу геодезии и картографии.
Но актуализация генеральных планов, разработка планов зонирования территорий требует (даже при обновлении методики) значительных средств, а также времени, так как в соответствии с законом эти работы должны финансироваться за счет местных бюджетов. Надежды на помощь госбюджета в нынешних условиях невелики. Кроме того, из-за сокращения работ по планировке территории в последние годы значительно сократилось и количество профильных специалистов.
И сможет ли Верховная Рада (нынешняя или вновь избранная) дать 300 голосов для изменения Конституции Украины?
С другой стороны, безусловна неотложность (прежде всего политическая) проведения реформы местного самоуправления и территориальной организации власти.
Поэтому представляется целесообразным начать процесс этого реформирования уже в 2015 году путем реализации предусмотренных в Конституции Украины прав территориальных общин на:
- налаживание на добровольной договорной основе сотрудничества соседствующих общин для решения общих проблем развития. Такое межмуниципальное сотрудничество давно и успешно функционирует во многих странах мира;
- добровольное объединение территориальных общин в единую общину.
Необходимые законопроекты, предусматривающие государственную поддержку для имплементации указанных прав, подготовлены и, очевидно, могут быть незамедлительно приняты.
Функционирование таких структур станет лучшей пропагандой реформы и позволит (при необходимости) внести коррективы в механизмы ее реализации.
Что касается создания правительственного комитета по проведению реформы, то учитывая растущую в мире значимость и межведомственную сущность развития местного самоуправления, эффективного использования и планировки территорий, а также опыт развитых стран, представляется разумным сделать его не временным, а постоянно действующим органом в этой сфере во главе с Премьер-министром.
Заслуживает рассмотрения, на наш взгляд, и вопрос о предоставлении Всеукраинской ассоциации органов местного самоуправления права законодательной инициативы. Таким правом подобные общественные организации обладали в соответствии с Конституцией УССР 1978 года.